Artikel 73: Taken Raad van State

De Raad van State heeft onder meer als taak advies te geven over

• wetsvoorstellen,
• ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur
• voorstellen tot goedkeuring van verdragen.

In een wet kan zijn vastgelegd dat de Raad van State in een bijzonder geval niet hoeft te adviseren. Zo is in de Wet op de Raad van State vastgelegd dat de Raad niet gehoord hoeft te worden over wijzigingen van begrotingswetten.

Een andere taak van de Raad van State ligt in de sfeer van geschillen van bestuur. Die zijn in twee soorten te verdelen:

• een verschil van mening tussen twee bestuursorganen, bijvoorbeeld tussen twee gemeenten of tussen een provincie en een gemeente.
• een verschil van mening tussen een burger en een bestuursorgaan, bijvoorbeeld een gemeente die weigert een bepaalde vergunning af te geven.

In het eerste geval onderzoekt de Raad het verschil van mening en geeft de regering advies over het te nemen besluit. De regering hoeft dat echter niet te volgen: zie artikel 15c van de Wet op de Raad van State.

In het tweede geval kan een wet aan de Raad van State een rechtsprekende taak geven. Zo heeft de Raad van State een rechtsprekende taak gekregen in het bestuursrecht.

Alle bovengenoemde taken kunnen ook door een afdeling van de Raad van State worden uitgevoerd.

Een niet in dit artikel genoemde taak is de uitoefening van het koninklijk gezag zolang er geen koning of regent is die het koninklijk gezag kan uitoefenen: zie artikel 38.

Formele toelichting

In artikel 73 zijn de hoofdtaken van de Raad van State neergelegd.

In het eerste lid het adviseren omtrent wettelijke regelingen en in het derde lid het beslissen omtrent geschillen van bestuur (de rechtsprekende taak, zie in dit verband artikel 112, tweede lid).

Daarnaast is in het tweede lid geregeld de taak te adviseren omtrent uitspraken in geschillen van bestuur die bij koninklijk besluit worden beslist (zie in dit verband artikel 38).

Artikel 73, eerste lid, opent de mogelijkheid dat de taak van de Raad van State als adviseur over wetgeving wordt uitgeoefend door een afdeling van de Raad. In de laatste volzin van artikel 73, eerste lid is bepaald dat in bij de wet te bepalen gevallen het horen van de Raad van State over voorgenomen wettelijke regelingen achterwege kan blijven.

In de Wet op de Raad van State is dit nader uitgewerkt.

In eenvoudig Nederlands

1. De Raad van State of een afdeling van de Raad van State adviseert de regering en de Eerste en Tweede Kamer over nieuwe wetten, nieuwe algemene maatregelen van bestuur en nieuwe verdragen met andere landen of internationale organisaties. In de wet kunnen uitzonderingen staan.
2. De Raad van State of een afdeling van de Raad van State doet onderzoek als twee overheidsorganisaties een verschil van mening hebben. Na dit onderzoek beslist de regering wat er moet gebeuren.
3. In de wet kan staan dat de Raad van State of een afdeling van de Raad van State beslist wat er moet gebeuren als twee overheidsorganisaties een verschil van mening hebben.

Uitleg

De Raad van State geeft advies aan de regering en de Eerste en Tweede Kamer. Hij is hun belangrijkste adviseur.

De regering en de Eerste en Tweede Kamer maken samen wetten. Ook maken ze samen regels, zoals algemene maatregelen van bestuur (in artikel 89 van de Grondwet staat wat een algemene maatregel van bestuur is). Ook maakt de regering verdragen met andere landen of met internationale organisaties (zoals de Verenigde Naties of de NAVO). Bij dit werk moet ze altijd eerst advies vragen aan de Raad van State. In de wet kunnen uitzonderingen op deze regel staan.

Soms hebben overheidsorganisaties een verschil van mening of gewoon ruzie. Bijvoorbeeld een gemeente en een provincie. Als dit zo is, moet de Raad van State onderzoeken wat er aan de hand is. Daarna beslist de regering wie er gelijk heeft. Of wat er moet gebeuren.

Meestal mag de Raad van State dit zelf doen. Dit doet de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

• Bron: De Grondwet in eenvoudig Nederlands

Historische ontwikkeling

De Raad van State is een van de langst bestaande staatsinstellingen in Europa. Keizer Karel V richtte de Raad op 1 oktober 1531 op als adviesorgaan voor de landvoogd. Met de Grondwet van 1814 werd de Raad opnieuw ingesteld als adviesorgaan. Artikel 32 van de Grondwet van 1814 schreef voor dat de Soeverein Vorst al zijn besluiten nam na raadpleging van de Raad van State.

Artikel 73 van de Grondwet van 1815 bepaalde dat de koning alle wetsvoorstellen en AMvB’s ter overweging aan de Raad van State moest voorleggen. Bij de grondwetsherziening van 1848 ontsnapte de Raad maar net aan afschaffing. Een Kamermeerderheid vreesde dat een onverantwoordelijk raadgevend college niet paste binnen het nieuwe stelsel van ministeriële verantwoordelijkheid. Als compromis werd een bepaling opgenomen die het aan de wetgever overliet om vrijwillig de taken van de Raad te regelen. In 1956 werd de taakstelling van de Raad aangevuld met advisering over verdragen waarvoor parlementaire goedkeuring nodig is (Kamerstukken II 1953/54, 3517).

De algehele grondwetsherziening van 1983 gaf de bevoegdheden hun huidige vorm in artikel 73. De bepalingen werden uit het hoofdstuk over de koning gehaald en kregen een eigen hoofdstuk.

In 1994 werd de Afdeling bestuursrechtspraak ingesteld. Op 1 september 2010 werd de Wet op de Raad van State gewijzigd (Stb. 2010, 175), waarna de Raad werd onderverdeeld in de Raad, de Afdeling advisering en de Afdeling bestuursrechtspraak.

Debat

Combineren van advies en bestuursrechtspraak

Past het bij een onafhankelijke rechter dat één instituut tegelijk de regering adviseert over wetgeving én de hoogste bestuursrechter is? Critici vinden dat de huidige opzet op gespannen voet staat met het recht op een onafhankelijke rechter uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, en wijzen op de betrokkenheid van de Raad als geheel bij benoeming en ontslag van staatsraden en op interne werkafspraken die invloed van adviseurs op de rechtspraak mogelijk maken. Voorstanders wijzen op de scheiding die sinds de herstructurering van 2010 is doorgevoerd, met een aparte Afdeling bestuursrechtspraak met eigen leden, en menen dat een volledige ontkoppeling niet nodig is.

Transparantie van de adviesfunctie

Hoe vaak worden adviezen van de Afdeling advisering door de regering overgenomen, en hoe weten we dat? Critici stellen dat de Raad daarover geen centraal overzicht bijhoudt of publiceert, waardoor ook de Tweede Kamer onvoldoende zicht heeft op de werking van de adviesfunctie. Anderen vinden dat het uiteindelijk aan de wetgever zelf is om te beoordelen welke adviezen worden gevolgd, en dat het niet aan de Raad is om die overnamebereidheid zelf bij te houden.