14213 - Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake veranderingen in de Grondwet, alsmede tot opneming van een bepaling inzake splitsing van een voorstel tot verandering

Dit wetsvoorstel werd op 5 november 1976 ingediend door de minister van Algemene Zaken, Den Uyl i, en de minister van Binnenlandse Zaken, De Gaay Fortman i.

De tweede lezing van dit voorstel vond plaats door middel van wetsvoorstel Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake veranderingen in de Grondwet, alsmede tot opneming van bepalingen inzake splitsing voor een voorstel i.

Ingediend
5 november 1976

Volledige titel
Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake veranderingen in de Grondwet, alsmede tot opneming van een bepaling inzake splitsing van een voorstel tot verandering

Ondertekening memorie van toelichting

' Andere procedures voor een grondwetsherziening kwamen ook reeds aan de orde bij de behandeling van het wetsontwerp tot opneming van een additioneel artikel inzake verandering van de Grondwet Bijl. Hand. II, zitting 1969-1970,10738, nr. 3, blz. 2-5; nr. 4, blz. 1-3; nr. 5, blz. 1-3; Hand. II, zitting 1970-1971, blz. 2335, 2336, 2338-2343, 2345, 2346, 2348-2350; Bijl. Hand. I, zitting 1970-1971, 10738, nr. 116, blz. 1,2; nr. 116a, blz. 1-3; Hand. I, zitting 1970-1971, blz. 707, 709,710,728,729. 2 Bijl. Hand. II, zitting 1974-1975,12944, nr. 2, blz. 15,16; nr. 6, blz. 9,10; nr. 9, blz. 13; nr. 15, blz. 22, 23; Hand. II, zitting 1974-1975, OCV 9, blz. 439,362, 374,383, 387-389, 395, 400,402; Hand. II, zitting 1974-1975, blz. 2291, 2304, 2309, 2326, 2334, 2338, 2346, 2406-2408, 2413, 2422, 2431, 2440; Hand. I, zitting 1974-1975, blz. 620, 625, 637. 3 Bijl. Hand. II, zitting 1974-1975,12944, nr. 2, blz. 16; nr. 6, blz. 9,10; nr. 9, blz. 13; nr. 15, blz. 22, 23; Hand. II, zitting 1974-1975, OCV 9, blz. 349, 356, 362, 364, 369, 372-375, 378, 383, 387-389, 393, 395; Hand. II, zitting 1974-1975, blz. 2278, 2293, 2300, 2309, 2316, 2326, 2338, 2340, 2346, 2406-2408, 2413, 2420, 2421, 2442; Hand. I, zitting 1974-1975, blz. 620, 625,637. 4 Bijl. Hand. II, zitting 1975-1976, 13472, nr. 1.

• - 

  Inleiding

Een belangrijk deel van de problematiek van dit wetsontwerp, namelijk het stelsel van grondwetsherziening waarvoor moet worden gekozen, is behandeld in de Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid (Bijl. Hand. II, zitting 1973-1974,12944, nr. 2, par. 10)1. De beschouwingen in deze nota, waarbij verschillende stelsels van grondwetsherziening de revue passeerden, mondden uit in twee conclusies (de nrs. 21 en 22 uit het samenvattend overzicht van de in de nota ingenomen standpunten): 21. Voor het stelsel van grondwetsherziening dient aan het vereiste van twee lezingen door de Staten-Generaal met een daartussen liggende verkiezing te worden vastgehouden. Het instituut van de Grondwetskamer wordt afgewezen. Een twee derde meerderheid blijft bij de tweede lezing vereist. 22. De Eerste Kamer ware niet meer bij de behandeling van een grondwetsherziening in tweede lezing te betrekken. De eerste conclusie heeft in de kamers tot weinig tegenspraak aanleiding gegeven; blijkbaar bestaat er een grote mate van overeenstemming over dat het huidige stelsel van grondwetsherziening met twee lezingen en tussenliggende verkiezingen in beginsel wel voldoet. Op de opmerkingen van de Raad van State over dit punt (12944, nr. 6, blz. 9) heeft de tweede ondergetekende gereageerd in de brief waarbij het advies van de Raad met betrekking tot de Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid aan de kamers werd aangeboden (12944, nr. 5, blz. 2). De tweede conclusie werd afgewezen doordat de Tweede Kamer een motie-De Kwaadsteniet aanvaardde, waarin de regering werd uitgenodigd bij haar voorstellen onder meer het volgende in achtte nemen: «De Eerste Kamer behoudt de haar toekomende taken en bevoegdheden, zowel naar het geschreven als het ongeschreven recht» (12944, nr. 22)3. De tweede ondergetekende heeft in zijn brief van 24 juni 1975 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer meegedeeld dat de regering overeenkomstig deze motie zal handelen. In overeenstemming hiermee wordt in dit wetsontwerp dan ook vastgehouden aan de procedure voor grondwetswijziging zoals de bestaande Grondwet die kent. De belangrijkste elementen van dit stelsel kunnen als volgt worden samengevat:

Tweede Kamer, zitting 1976-1977, 14213, nrs. 1-5

• - 

  Evenals een wet in formele zin komt ook een grondwetsherziening tot stand in samenwerking tussen regering en Staten-Generaal. o. De zittende Staten-Generaal zijn niet bevoegd (samen met de regering) een grondwetsherziening tot stand te brengen; zij kunnen wel meewerken aan een wet die verklaart dat er grond bestaat bepaalde veranderingen in overweging te nemen. c. Na afkondiging van deze wet, houdende de voorgestelde veranderingen, worden de beide kamers ontbonden en vinden verkiezingen plaats. d. De nieuw optredende Staten-Generaal nemen het voorstel in behandeling en kunnen het slechts met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen aannemen; recht van amendement bestaat in deze fase niet. Eén element uit dit wetsontwerp verdient thans nog enige extra aandacht, namelijk het splitsingsrecht (artikel 8.1, vierde lid); daarop wordt hieronder ingegaan. Voor het overige kan worden verwezen naar de toelichting op de afzonderlijke artikelen. Het onderwerp van dit wetsontwerp is door de Staatscommissie van Ad-vies inzake de Grondwet en de Kieswet behandeld op de bladzijden 325-340 van haar eindrapport. In de bijlage bij deze memorie van toelichting is een vergelijkend tekstoverzicht opgenomen van de in dit wetsontwerp voorgestelde artikelen, de voorstellen van de staatscommissie, en de tekst van de huidige grondwetsartikelen.

• - 

  Splitsing van voorstellen tot verandering in de Grondwet

Het is in het verleden meermalen voorgekomen dat wijzigingsontwerpen, waarin veranderingen van verschillende grondwetsartikelen waren samengenomen terwijl ertussen deze veranderingen geen direct verband bestond («verzamelontwerpen»), in de tweede lezing werden verworpen omdat tegen een enkele der voorgestelde veranderingen bezwaar bestond, hoewel het overigens voorgestelde niet anders dan instemming ondervond. Zo kon in 1937 de bevoegdheid tot het aanstellen van ministers zonder portefeuille en van staatssecretarissen niet in de Grondwet opgenomen worden, omdat geen voldoende meerderheid te behalen viel voor het denkbeeld maatregelen tegen revolutionaire volksvertegenwoordigers mogelijk te maken, welk voorstel in hetzelfde wetsontwerp was opgenomen. Een dergelijke situatie kan echter worden vermeden indien een herzieningsontwerp tijdens de tweede lezing alsnog kan worden gesplitst in meer dan één wetsvoorstel. Wij menen dat aan de hoofdgedachte, dat slechts mag worden beslist over teksten die ten tijde der verkiezing van de nieuwe kamers vaststonden, niet wordt tekort gedaan wanneer de Tweede Kamer de mogelijkheid krijgt om -eigener beweging of op suggestie van de regeringeen herzieningsvoorstel te splitsen en de onderdelen waarin het is gesplitst aan stemming te onderwerpen. Die mogelijkheid dient naar ons oordeel dan ook te worden geopend. Enkele leden van de staatscommissie hadden bezwaar tegen het toekennen van een dergelijke bevoegdheid tot splitsen; huns inziens is het zeer wel mogelijk door splitsing zeer ingrijpende wijzigingen in een voorstel aan te brengen. Het is denkbaar dat een voorstel, dat in eerste lezing werd aanvaard juist omdat daarin bepaalde onderdelen tezamen waren genomen, in tweede lezing een geheel ander karakter krijgt doordat deze onderdelen worden gesplitst en ten dele worden aangenomen of verworpen. Het uitgangspunt van het geldende systeem van herziening, namelijk dat de voorstellen tot herziening op het ogenblik der verkiezing integraal bekend zijn, zal huns inziens door toekenning van de voorgestelde bevoegdheid worden aangetast. Met de meerderheid van de commissie menen wij dat de aangevoerde bezwaren zich in de praktijk niet zullen voordoen. Door het stellen van de eis vaneen besluit met twee derden van de uitgebrachte stemmen is immers Tweede Kamer, zitting 1976-1977, 14213, nrs. 1-5

verzekerd dat in de kamer een ruime overeenstemming over de wenselijkheid van splitsing aanwezig zal zijn. Wij zouden de voorgestelde voorziening aldus willen regelen, dat zowel door de regering als van de zijde van de Tweede Kamer een voorstel kan worden gedaan om tot splitsing overte gaan; duidelijkheidshalve is dit uitdrukkelijk in de tekst van de bepaling aangegeven. In ieder geval is het steeds de Tweede Kamer die -met ten minste twee derde meerderheid van de uitgebrachte stemmen -beslist of tot splitsing zal worden overgegaan en hoe de splitsing zal plaatsvinden. Naar ons oordeel is het splitsingsrecht aldus een nuttige aanvulling op het geldende stelsel van grondwetsherziening, waardoor in bepaalde gevallen een algemeen wenselijk geachte wijziging van de Grondwet voor stranding kan worden behoed. De strekking van de maatregel is evenwel beperkt, zodat daarin geen wezenlijke inbreuk behoeft te worden gezien op de in ons stelsel gehuldigde regel, dat ten tijde van de verkiezingen de inhoud van de voorstellen moet vaststaan.

(...)