De behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake de regeling van delen van het ... - Handelingen Eerste Kamer 1980-1981 02 december 1980 orde 4
Inhoudsopgave van deze pagina:
Aan de orde is de behandeling van de ontwerpen van (rijks)wet: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepaling inzake de regeling van delen van het recht in algemene wetboeken en tot opneming van een bepaling in-zake algemene regels van bestuursrecht (15046); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepa lingen betreffende de wetgevende macht en de algemene maatregelen van bestuur, alsmede tot opneming van bepalingen betreffende andere voorschriften (15047, R 1099); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake ambtenaren (15048); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepa lingen inzake de buitenlandse betrekkingen (15049, R 1100); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het doen vervallen van de artikelen 73 en 190-192 (15468); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de belastingen (15575); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake uitzonderingstoestanden (15681); Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strek kende tot opneming van een bepaling betreffende het recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam (16086) en van: de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken over een terugzendingsrecht van de Eerste Kamer (16131); de brief van de Minister-President, Minister van Algemene Zaken en de Ministervan Binnenlandse Zaken over het standpunt van de Regering inzake de suggestie van de heer Feij betreffende het splitsingsrecht (Eerste Kamer, 14213, nr. 102). De beraadslaging wordt geopend. De Voorzitter: Ik geef het woord aan de heer Andriessen, die vandaag niet voor het eerst in de Staten-Generaal, maar wel voor het eerst als lid van deze Kamer het woord zal voeren.
De heer Andriessen (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Wie kennis heeft genomen van de grondige voorbereiding en de behandeling van wetsontwerp 15049, dat handelt over de grondwettelijke bepalingen inzake de buitenlandse betrekkingen, in de Tweede Kamer, kan zich afvragen, of er aanleiding bestaat, in deze kamer nog uitvoerig aandacht aan deze materie te schenken. Toch wil mijn fractie enige opmerkingen maken over deze uitzonderlijk belangrijke problematiek. In de Tweede Kamer is gesproken over een slechts cosmetische operatie. Inderdaad zijn er geen essentiële wijzigingen voorgesteld in het reeds sedert 1953/1956 bestaande regime. Toch is
Eerste Kamer 2 december 1980
Grondwet
217
Andriessen het evenzeer een beslissing van belang om het bestaande stelsel in beginsel ongewijzigd te laten als om er diepgaande wijzigingen in aan te brengen. Een periode van 25 jaar moge op zich zelf, althans constitutioneel gesproken, kort zijn, in de snelle ontwikkeling van het internationale rechtsbestel, mondiaal bezien, maar in het bijzonder in het kader van de Europese Gemeenschap, kan het op zich zelf een tijdsduur zijn die heroverweging van het destijds ingevoerde stelsel wenselijk maakt. Ik acht het op zich zelf dan ook niet onbegrijpelijk, dat tijdens de behandeling aan de overzijde gedachten zijn geuit, die beoogden, min of meer fundamentele wijzigingen in te voeren, met name wat betreft de doorwerking van het ongeschreven volkenrecht in onze nationale rechtsorde en het goedkeuringsrecht van het parlement inzake beleidsafspraken. Over beide aspecten kom ik straks nog nader te spreken. Met name de ontwikkeling van de Europese Gemeenschap heeft het belang van de doorwerking van de internationale rechtsorde hier te lande vergroot. Men zal zich kunnen voorstellen, dat ik het als een voorrecht beschouw, op dit moment en vanuit het perspectief dat de voordracht, die de Nederlandse regering voor mijn lidmaatschap van de Europese Commissie heeft willen doen, biedt, over deze materie namens mijn fractie te mogen spreken. Hetzelfde perspectief, hoe hoopvol en wenkend ook, betekent tegelijkertijd het einde van mijn zo kortelings aangevangen lidmaatschap van deze Kamer. Dat is een onvermijdelijkheid waaraan ik op grond van mijn prille ervaring in dit huis zeker geen vreugde beleef. Europa dwingt echter ook hierbij tot een keuze; een keuze die ik desondanks gaarne maak. Ook de Tweede Kamer maakte deze keuze, toen zij de motie-Brinkhorst aannam, die uitspreekt dat nu Nederland is gaan behoren tot de bredere Europese rechtsorde, in geval van twijfel de bepalingen van de Grondwet zo moeten worden uitgelegd, dat het Europese integratieproces daardoor niet wordt belemmerd. Het voornemen om deze uitspraak te doen, is door de Regering aan de overzijde niet met enthousiasme begroet. Ook voorstemmers van de onderscheiden fracties geven hun eigen interpretatie aan deze uitspraak. Hoezeer die uitspraak ook uiting geeft aan de Europese gezindheid van de Tweede Kamer, een gezindheid waarover wij ons slechts kunnen verheugen, kan toch de vraag rijzen of, gegeven de strakke regels voor de rechtstreekse doorwerking van het volkenrecht die de Grondwet bij aanvaarding straks zal geven, dergelijke generale, leidende interpretatieregels behoren te worden meegegeven. Er zou getornd kunnen worden aan de zorgvuldige regeling van toetsing die in het voorstel dat op tafel ligt nu eens aan de rechter toekomt, dan weer aan de wetgever is voorbehouden. Ook kan de vraag rijzen of een dergelijke opdracht aan regering en rechter niet in strijd zou kunnen komen met het beginsel dat juist ook op aandrang van de Tweede Kamer in artikel 5.2.0 is uitgesproken, namelijk dat de regering de ontwikkeling van de internationale rechtsorde bevordert. Moet onder alle omstandigheden worden aangenomen dat bij twijfel de Europese integratie behoort te prevaleren boven de soms wellicht verder reikende mondiale orde? Uiteraard zie ik graag dat de Europese integratie een zodanig verloop zou hebben, maar er kan op voorhand daarvan immer worden uitgegaan. Ik acht het overigens allerminst uitgesloten dat het Nederlandse parlement op korte termijn de gelegenheid krijgt om door werkelijke prioriteitenkeuzen van zijn Europese gezindheid te doen blijken. De problematiek die in Europa aan de orde is, zal daar alle aanleiding toe geven. Wat de interpretatie van de Grondwet betreft, lijkt mij de richtlijn voor het te voeren beleid meer voort te vloeien uit de algemene opdracht tot het bevorderen van de internationale rechtsorde, terwijl de vraag voor de toetsing wordt beoordeeld aan de hand van het wettelijk stelsel waarbij overigens alle ruimte voor modaliteiten in de uitvoering aanwezig blijft in het kader van de wettelijke uitwerking daarvan die nog moet komen. Mijn fractie acht het overigens juist dat tijdens de behandeling in de Twee-de Kamer de bevordering van de internationale rechtsorde als opdracht toch weer in de Grondwet is neergelegd. Hoewel uiteraard een dergelijke bepaling een zeker declaratoir karakter heeft, spreekt zij toch uit de nadrukkelijke wil van regering en volksvertegenwoordiging om niet de nationale soevereiniteit der staten als enige norm te zien, maar juist van een mondiale rechtsorde heil te verwachten. Dat lijkt ook vanuit de traditie meer dan ooit te passen in de internationale ontwikkelingen van onze dagen, waarin handhaving van de Rechten van de Mens en een billijker verdeling van de materiële goederen meer en meer een centrale plaats zijn gaan innemen. Het wetsontwerp volgend, maak ik thans een enkele opmerking over de goedkeuring van verdragen. Materieel wordt in de bestaande regeling niets gewijzigd. Verdragen binden niet dan na goedkeuring door de Staten-Generaal. De wet regelt de modaliteiten, waaronder de gevallen waarin geen goedkeuring is vereist. Afwijking van de Grondwet, behoeft een gekwalificeerde meerderheid van tweederde der uitgebrachte stemmen. Volkenrecht gaat boven de Grondwet, mits aan deze eis is voldaan. Dat blijft zo en daarmee is mijn fractie het eens. De voorgestelde regeling is tamelijk lapidair. Zeer veel wordt per regeling aan de nadere wetgeving overgelaten. Dit betreft echter wel de wetgever. Geen delegatie derhalve en ook daarmee zijn wij het eens. De discussie in de Tweede Kamer maakt het overigens duidelijk dat bij de uitwerking van deze wet verschillen van inzicht zullen kunnen blijken over de vraag wanneer bij voorbeeld een verdrag uitsluitend de uitvoering van een goedgekeurd verdrag betreft. Het is duidelijk dat in het oordeel over die vraag de toegenomen betrokkenheid van het parlement bij het buitenlands beleid tot uiting kan komen. Ik verwacht overigens dat dit wel tot uiting zal komen. Wie kijkt naar de historische ontwikkeling van die betrokkenheid, kan zich op zich zelf alleen maar erover verheugen, dat in de loop der jaren ook het buitenlands beleid verder is gedemocratiseerd. Ook het buitenlands beleid wordt gevoerd onder de ministeriële verantwoordelijkheid, zoals wij die kennen, maar dan ook wel onder een eigen verantwoordelijkheid. In dit geval wordt die gedachte als het ware nog eens heel pregnant uitgedrukt in het al eerder genoemd artikel 5.2.0 waarin de algemene opdracht tot bevordering van de internationale rechtsorde aan de Regering wordt gegeven. Op de uitvoering van die taak behoort het parlement de Regering te controleren. Daarmee strijdt uiteraard niet de parlementair dikwijls blijkende behoefte om via beleidsdebatten richtlijnen voor de wijze waarop die doelsteling wordt gerealiseerd, mee te geven. Aan de vorm echter die deze parlementaire betrokkenheid soms aanneemt, kan vanuit de bestaande staat-
Eerste Kamer 2 december 1980
Grondwet
218
Andriessen kundige verhoudingen mijn fractie niet altijd ongeclausuleerde medewerking verlenen. Het gaat daarbij niet alleen om de slagvaardigheid van het buitenlands beleid, maar ook over plaats en taak van de volksvertegenwoordiging ten aanzien van het beleid waar de parlementaire actie een toetsende en controlerende behoort te zijn. In dit verband is het wellicht niet helemaal onbegrijpelijk dat met name de heer Brinkhorst aan de overzijde pogingen in het werk heeft gesteld om een goedkeuringsrecht van de Staten-Generaal te creëren voor beleidsafspraken die niet als verdragen kunnen worden aangemerkt. Ook hier is naar onze mening de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid aan de orde. Voorafgaande goedkeuring van beleidsafspraken zonder verdragskarakter zou naar onze mening aan het juist functioneren van die verantwoordelijkheid afbreuk doen. Het past daarenboven evenmin naar onze opvatting in ons constitutionele systeem om door een parlementaire goedkeuringsprocedure een afspraak, die kennelijk niet als verdrag is bedoeld, toch een soort van verdragsstatus te geven. Hoe daarenboven zouden moeten worden onderscheiden beleidsafspraken die een zodanig karakter wel zouden hebben en andere waarvoor dit niet zou gelden, zoals de in de discussie genoemde eenvoudige bestuursdaden in het dagelijks buitenlands beleid, blijft eveneens een vraag die, als ik haar betrek bij de eerder beschreven tendens, tot veelvuldige parlementaire discussie en derhalve tot gebrek aan slagvaardigheid aanleiding zou kunnen geven. Ik wil thans een enkele opmerking maken over de problematiek van de rechtstreekse werking, waarover in de stukken en bij de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer indringen-de beschouwingen zijn gegeven. Wij hebben in Nederland sinds 1953 een vérgaande regeling. Bepalingen en verdragen van volkenrechtelijke organisaties die naar hun aard een ieder kunnen verbinden, hebben verbindende kracht nadat zij bekend zijn gemaakt. Verder stellen een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van eerder genoemde besluiten geldende wettelijke voorschriften buiten toepassing als zij daarmee niet verenigbaar zijn. Het geschreven volkenrecht gaat boven het nationale recht en bindt de burger rechtstreeks als het zich tot een ieder richt. Dit stelsel is als zodanig nauwelijks bestreden. Wel is de vraag behandeld of aan het volkenrecht niet een verderstrekkende werking zou moeten worden toegekend. Daarbij is met name het ongeschreven volkenrecht besproken. Het gaat hier om oen rechtspolitieke keuze. Dit blijkt ook als men kijkt naar de adviezen die over deze materie in de loop der jaren zijn uitgebracht. Een staatscommissie en Raad van State waren voorstander van het bestaande stelsel en de Regering heeft die lijn gevolgd. Die lijn is dat bij strijd tussen het ongeschreven volkenrecht en het nationale recht dit laatste prevaleert, en dat het derhalve niet aan de rechter wordt overgelaten in die gevallen de nationale wet buiten werking te stellen. De wetgever zal het nationale recht dan desgewenst dienen aan te passen. Dit zo uitsprekende, mijnheer de Voorzitter, is er in onze kring toch nog een vraag gerezen, wanneer wij kijken naar een aantal formuleringen die in de stukken voorkomen. Zo lees ik onderaan blz. 12 van de memorie van toelichting, een zin waarin heel duidelijk wordt gezegd dat na de herzieningen van 1953 en 1956, op grond van de parlementaire geschiedenis wel kan worden aangenomen dat de huidige Grondwet een primaat van ongeschreven Volkenrecht boven nationale wettelijke voorschriften uitsluit. En op blz. 1 van de memorie van antwoord voor de behandeling in deze Kamer lees ik, ten antwoord op een vraag die door de CDA-fractie is gesteld, letterlijk het volgende: 'Uitgaande van het standpunt dat een nationale staat in beginsel het geldende internationale recht, inclusief ongeschreven recht, in acht moet nemen, beantwoorden wij de vraag of het ongeschreven internationale recht dient te prevaleren boven het Nederlandse gecodificeerde recht, bevestigend.' Om alle misverstand over deze ingewikkelde materie uit te sluiten, zou ik het op prijs stellen, indien van de zijde van de Regering over deze materie en over de exacte positie van het ongeschreven Volkenrecht in ons nationale recht een uiteenzetting zou kunnen worden gegeven. Voor mijn betoog ga ik ervan uit dat in elk geval voor de rechtspositie van de burger -gezien vanuit het ongeschreven Volkenrecht -gekozen wordt voor een zo groot mogelijke rechtszekerheid. Dat klinkt helder en logisch en het sluit ook logisch aan bij het gekozen systeem van goedkeuring van verdragen. Het zou merkwaardig aandoen, in-dien ten aanzien van het ongeschreven Volkenrecht de rechter een positie zou toekomen -namelijk de mogelijkheid om af te wijken van het nationale recht -die met betrekking tot het geschreven Volkenrecht, blijkens de goedkeuringsprocedure, in eerste in-stantie aan het parlement is voorbehouden. Toch is het systeem wellicht minder duidelijk dan het lijkt, mijnheer de Voorzitter. Vooreerst lijkt mij dit een gevolg van het feit dat in de wetgeving zelf de doorwerking van het ongeschreven Volkenrecht op een aantal plaatsen is voorzien en geregeld. Daar komt de rechter in elk geval een toetsend oordeel toe. Vervolgens hangt het wellicht samen met de feitelijke ontwikkeling van de jurisprudentie. Ik wijs dan met name op de jurisprudentie van het Europese Hof, waarin bij voorbeeld nadere uitleg kan worden gegeven aan de in-houd van het begrip 'een ieder binden-de bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke instellingen'. Het is met name de uitspraak van het Europese Hof geweest die betrekking had op de eventueel voor de burgers bindende richtlijnen van de Europese Raad en de Europese Commissie, waardoor is komen vast te staan dat dit begrip aan nadere interpretatie onderhevig is. Weliswaar is daarbij uitgesproken dat zo'n richtlijn -die naar haar aard alleen de staten bindt omdat ze is gericht op door staten te bereiken resultaten, maar die niet rechtstreeks de burgers bindt -alleen maar een binding naar de burgers zou kunnen krijgen, als de betreffende staat bij de uitwerking van zo'n richtlijn nalatig zou zijn. Het is echter duidelijk dat dit soort situaties zich ook op andere terreinen kunnen voordoen. In dat geval zou in-derdaad een verdere uitbreiding aan dit principe kunnen worden gegeven. Een derde element waarmee dit kan samenhangen is gelegen in de feitelijke praktijk van het vragen van goedkeuring van verdragen. Daarover wordt in de stukken opgemerkt dat men er geen wijziging in kan brengen, maar op een bepaald ogenblik zou deze wel degelijk wijzigingen kunnen ondergaan. Ik denk aan de praktijk dat goedkeuring van verdragen pas wordt ge-
Eerste Kamer 2 december 1980
Grondwet
219
I Andriessen vraagd op momenten waarop de uitvoeringswet of implementatiewet geheel gereed is. Dat is een practische regel voor het beleid. Nergens staat dat het moet. Het zou dus kunnen zijn dat bij voorbeeld bij zeer grote vertragingen bij uitvoeringsregelingen voor verdragen -wij hebben in Nederland enige voorbeelden waarbij de implementatiewetten zeer lang onderweg zijn geweesttoch fricties en spanningen ontstaan, die wellicht de neiging zouden kunnen oproepen om dan toch ook in de rechterlijke macht een verdere verruiming van de bevoegdheden naar zich toe te trekken. Ik denk dat op zich zelf ook daar in de toekomst de mogelijkheid van ruimte voor de rechter aanwezig is, indien althans de praktijk van een ruime vertraging bij belangrijke verdragen in het politieke leven zou worden gehandhaafd. Wij zouden er op zich zelf vrede mee kunnen hebben als de Regering voor handhaving van die praktijk kiest. Het zou als het ware kunnen worden geformuleerd als een voorwaarde voor het functioneren van het systeem zoals dat in de Grondwet is neergelegd. An-derzijds zou dan, vanuit de tendens waarop ik wees, het zo snel mogelijk voldoen aan die voorwaarde eigenlijk ook onderdeel van het systeem behoren te zijn. Zou de Regering ons op dit punt wat meer houvast kunnen geven dan ik in de stukken met betrekking tot deze behandeling in de Tweede Kamer heb aangetroffen? Uit dit hele betoog tot dusverre blijkt dat enerzijds in het systeem gestreefd is naar een zo scherp mogelijke formulering van bewoordingen als het gaat over de rechtszekerheidpositie van de burger, terwijl anderzijds in het systeem voldoende ruimte voor de ontwikkeling van de feitelijke toetsing en inspraak door de rechter is overgelaten. De Regering heeft in de stukken opgemerkt dat ook zij voorstander is van een niet al te enghartige interpretatie. Toch geloof ik dat, gelet op de positie van de burger, op zich zelf de weg van een niet-enghartige interpretatie toch ook niette luchthartig mag worden bewandeld. Ik denk dat in de praktijk van de goedkeuringsprocedures, zoals die in de Nederlandse poiitiek worden gevolgd, op dat punt van de zijde van de rijksoverheid een duidelijker en krachtiger aanpak zou moeten worden gekozen. Ik realiseer mij, sprekende over de invloed van de rechter op deze hele problematiek, dat de rechtsmacht van het Europese Hof, waarvan ik al eerder een uitspraak citeerde, hier een eigen en de ontwikkeling naar een Europese integratie ten goede komende invloed kan uitoefenen. Het verheugt ons op zich zelf uiteraard alleen maar dat deze rechtsmacht van het Europese Hof bestaat in een tijd waarin in-en externe factoren de voortgang van die integratie onder druk lijken te zetten. Het toenemend belang van deze in-tegratie, ook voor ons eigen land, is zeker niet de enige reden voor het grote belang van de constitutionele regels die thans in deze Kamer aan de orde zijn, maar wel een heel wezenlijke. Het is in deze gedachte, dat waar volkenrecht en nationaal recht elkaar raken en de verhoudingen precies moeten worden geregeld, voorbeelden aan het Europese recht worden ontleend. Als men wijst op ontwikkelingen in de jurisprudentie, is het wederom Europa dat daarbij toonaangevend optreedt. Ik kan alleen maar hopen en vertrouwen dat na aanvaarding van de voorstellen, waaraan wij uiteraard van harte willen meewerken, volkenrechtelijk gezien Europa in Nederland de noodzakelijke ontwikkeling kan krijgen en daarmee Nederland in Europa. D De heer Christiaanse (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Ik zal volgens afspraak in de fractie spreken over twee bepalingen, te weten die over het geldstelsel en die over de belastingen, voorgesteld in twee verschillende wetsontwerpen. Het wetsontwerp 15468 zal in het kader van het grondwetsversoberingsproces een van de aardige bepalingen uit de Grondwet doen verdwijnen, zoals vele andere aardige bepalingen wellicht ook verdwijnen uit de Grondwet. Ik doel op het huidige artikel 73: 'De Koning heeft het recht van de munt. Hij vermag zijn beeltenis op de muntspeciën te doen stellen.' Overigens bepalen de huidige artikelen 191 en 192 van de Grondwet, die eveneens zullen vervallen, dat de wet het een en ander regelt over de munt. Jeukens merkt in zijn recente afscheidscollege te Tilburg over 'Grondwetsherziening' op dat de Koning -hij gebruikt er een uitdrukking van Thorbecke -'meer onzichtbaar' wordt in de nieuwe Grondwet. Hij zegt dan verder: 'In dit verband valt allereerst op, dat Minister Wiegel niet meer wat betreft de nieuwe Grondwet koninklijke bevoegdheden zou kunnen etaleren zoals destijds Donker Curtius dat deed'.
Zoals bekend was Donker Curtius de Minister van Justitie, die de grondwetsvoorstellen van 1848 verdedigde. Hij etaleerde toen onder andere het recht van de Koning op de munt. ' s Konings recht op de munt stelt echter sinds lang niet zoveel meer voor, omdat de Grondwet de werkelijk belangrijke zaken ten aanzien van de munt aan de wetgever opdraagt. Toch heb ik nog een vraag over de beeltenis. Volgt uit de schrapping van de bepaling van artikel 73 nu, dat ook de beeltenis van anderen dan het staatshoofd op de Nederlandse munt zal kunnen verschijnen, of is dit reeds thans mogelijk bij eenvoudige wettelijke regeling? Ik heb de Muntwet opgeslagen. Deze wet bepaalt dat alle munten, met uitzondering van de gouden dukaat, maar dat is geen wettig betaalmiddel, het borstbeeld van de Koning dragen. Oud zegt daarover in het Constitutionele Recht van het Koninkrijk der Nederlanden (blz. 467) het volgende: 'Strikt genomen is dus door de wet de Koning het recht van vrije beschikking over de beeldenaar van alle munten ontnomen. Geheel overeenkomstig de Grondwet is dit niet'. Ik ben van mening dat ook in de toekomst zal moeten worden aangenomen, dat de eenheid van de Nederlandse staat eveneens het best wordt symboliseerd met de Koning op de Nederlandse gulden. Bij amendement van PvdA en CDA is aan de overzijde thans de bepaling in het wetsontwerp opgenomen van artikel 5.2.7a, luidende: 'De wet regelt het geldstelsel'. De beantwoording in de memorie van antwoord ook van onze vragen over deze bepaling is zeer bevredigendte noemen. Het is inderdaad het beste de nieuwe bepaling te beschouwen als een modernisering in de Grondwet van de oude bepaling, waardoor de grondwettelijke basis van het geldstelsel wordt gewaarborgd. Zeiden de Romeinen niet reeds terecht, dat het geld de 'nervus rerum', de zenuw van alle zaken is? Ik heb nog een tweede vraag, namelijk over de situatie, indien wij ooit zouden overgaan tot een volledig Europees geldstelsel. Betekent aanvaarding bij verdrag of besluit van de EG om op zodanig Europees geldstelsel in Nederland over te gaan dat 2h meerderheid vereist is bij de goedkeuring? Zie memorie van antwoord Tweede Kamer blz. 2 onderaan en blz. 3 bovenaan. Of betekent de grondwetsbepaling slechts, dat de wet het geldstelsel
Eerste Kamer 2 december 1980
Grondwet
220
Christiaanse regelt, derhalve eventueel ook het Europese, zoals de memorie van antwoord aan deze Kamer lijkt te suggereren? Men moet wel aannemen, dat de grondwetsbepaling zal beogen dat het Nederlandse geldstelsel bij wet wordt geregeld en bij voorbeeld thans uiteraard niet de Eurovalutamarkt. Ik meen derhalve dat een tweederdengoedkeuring van het verdrag of besluit niet nodig is maar verneem hierover graag het standpunt van de Regering. Ik noteer als logische consequentie van de moderniseringsgedachte dat de Regering van oordeel is, dat de nieuwe bepaling niet impliceert, dat er op het terrein van het geldstelsel méér zou moeten worden geregeld bij wet dan thans het geval is. Ik denk bij voorbeeld aan de rol van de President van de Nederlandse Bank ten aanzien van het geldstelsel op grond van de huidige Bankwet. Er zal geen, in de Grondwet gelegen reden zijn om die wettelijke rol te wijzigen. Met het verdwijnen van artikel 190 Grondwet, inhoudende dat de verbintenissen van de Staat jegens zijn schuldeisers worden gewaarborgd, hebben wij eveneens vrede, inderdaad omdat de rechtsstaatgedachte zodanige nakoming impliceert en een tiercering onmogelijk moet worden geacht. Het is de inflatie, die de staat helpt in deze tijd bij zijn toenemende schuldenlast en tegen de gevolgen van inflatie zou elke grondwetbepaling machteloos staan. Het wetsontwerp 15575, regelende de bepalingen in de Grondwet inzake de belastingen, is naar mijn mening vrij ingrijpend door de Tweede Kamer geamendeerd. In het voorlopig verslag hebben wij een vergelijking gemaakt tussen de thans voorliggende tekst en de aanvankelijk door de Regering voorgestelde tekst. Op het hoofdprincipe is er geen enkel verschil. Opnieuw zal de Grondwet het aloude principe huldigen, dat geen belasting kan worden geheven zonder consent van het volk. Deze gedachte vindt men in het oud vaderlandse recht terug, voor Holland en Zeeland bij voorbeeld in het Groot-Privilegie van Maria van Bourgondië. Het Engelse 'No taxation without representation' is hieraan verwant. Onder de Nederlandse Republiek werd deze gedachte eldus verwoord: De Staten hadden het recht de beurs gesloten te houden. Of, met de formulering van Van Hogendorp in zijn Schets: 'Er wordt geen penning geneven buiten een wet'. Het huidige artikel 188 Grondwet, kreeg vorm in 1887, maar is in wezen dezelfde bepaling als in de grondwetten daarvóór. Oud zegt in zijn Constitutioneel Recht: Op het terrein der belastingheffing liggen dan ook de oudste rechten der volksvertegenwoordiging. Of, zoalswel is gezegd: belastingheffing heeft een beslissende invloed gehad op de staatkundige vormgeving van verschillende volken. Geen meningsverschil dus over de noodzaak, het aloude hoofdprincipe opnieuw in de Grondwet vast te leggen. Waarom is dit principe ookthans nog actueel? Hoofdzakelijk om tot uitdrukking te brengen, dat delegatie bij belastingheffing door de wetgever met grote terughoudendheid moet worden toegepast. Zoals bekend kent de nieuwe Grondwet als systematiek het gebruik van het woord 'regelen' als delegatie niet is uitgesloten, en wordt het woord 'bepalen' gebruikt, indien zulks wel wordt beoogd. De door de Regering ingediende tekst: 'belastingen en andere heffingen van het Rijk worden bij de wet geregeld' kende in deze systematiek geen bijzondere plaats ten aanzien van delegatie aan de belastingheffing toe. Geoordeeld werd, dat deze bijzondere plaats voldoende uit de parlementaire traditie zou blijken, terwijl in ieder geval vaststaat, dat delegatie op belastingterrein niet is uitgesloten. Een zodanige uitsluiting wenst niemand meer; alleen de essentialia van de belastingheffing moeten wel in de wet staan. De gehele Tweede Kamer oordeelde echter, dat de belasting heffing zodanige behandeling in de Grondwet verdient, dat een eigen, in de lijn der historie passende, formulering gewenst was, die tevens aansloot bij de Staatscommissie-Cals/Donner: 'Belastingen van het Rijk worden geheven uit kracht van een wet. Andere heffingen van het Rijk worden bij de wet geregeld.' De memorie van antwoord aan deze Kamer acht dit een alleszins aanvaardbaar resultaat, maar er klinkt toch enig dépit. Mijn fractie deelt deze beoordeling van de Regering. De nieuwe tekst, die thans voorligt, heeft naast een onmiskenbaar voordeel ook nadelen, die niet gemakkelijk zijn weg te nemen. Het voordeel is uiteraard, dat opnieuw wordt onderstreept, dat ten aanzien van de belastingheffing delegatie aan lagere wetgevers met terughoudendheid moet worden toegepast. Dit zal de wetgever -en dus ook de Staten-Generaal -de verplichting opleggen, scherp toe te zien bij alle belastingregelingen, dat aan de essentie van het legaliteitsbeginsel wordt voldaan. Erzijn genoeg voorbeelden uit het recente verleden waarin de wetgever in gebreke bleef of dreigde te komen. Mijn fractie betreurt, dat artikel 5.2.6a nu onderscheid maakt tussen belastingen enerzijds en andere heffingen anderzijds. Dit houdt de suggestie in: Bij de laatste zou meer delegatie mogelijk zijn. Volgens de memorie van antwoord aan deze Kamer is dit nadeel gering, omdat aan de wetgever kan worden overgelaten de grens te trekken tussen belastingen en andere heffingen. Terecht zegt de memorie, dat ook bij de 'andere heffingen' lasten op de burgers worden gelegd, zodat ook voor deze andere heffingen, althans voor zover zij met belastingen vergelijkbaar zijn, regeling van de essentialia bij de wet gewenst is. Maar wanneer zijn andere heffingen in feite belastingen of daarmee vergelijkbaar? Welke zijn de criteria? In vele gevallen -ik denk aan milieuheffingen, maar ook aan bepaalde leges bij vergunningverlening die tegenwoordig in de miljoenen kunnen lopen, zoals die op het terrein van de luchtverontreiniging -is er in sprake van belastingheffing. Ik deel dan ook niet de consequentie van het standpunt van de memorie, dat de praktijk uitwijst dat de noodzaak om te delegeren zich bij de heffingen meer voordoet dan bij belastingen. Deze praktijk komt voor een niet gering deel tot stand, doordat deze heffingen ontstaan -het spijt mij, dit te moeten zeggen -in de boezem van departementen, die legislatief op dit terrein onvoldoende bewerktuigd zijn om degelijke, aan het legaliteitsprincipe beantwoordende, wetgeving tot stand te brengen. Zij hebben niet de grote traditie van het Ministerie van Financiën. Nog scherper dan bij de onmiskenbare belastingen, zal de Staten-Generaal erop hebben toe te zien, dat heffingen, die in feite belastingen zijn of daarmee vergelijkbaar, ten aanzien van de mate van delegatie aan dezelfde eisen voldoen als belastingen. Daarbij is de aanduiding als belasting of heffing uiteraard niet van belang. Met de Regering acht ik het uitgesloten, dat de rechter zich zou begeven in de vraag of de wetgever zelf een heffing ai of niet terecht onder belasting of andere heffing heeft gebracht. Uiteraard kan de rechter wel beoordelen aan de hand van de desbetref-
Eerste Kamer 2 december 1980
Grondwet
221
Christiaanse fende Wet of de Kroon of de Minister binnen de gegeven delegatiebevoegdheid is gebleven. Hoever de delegatiebevoegdheid in de wet wordt geregeld is echter aan de wetgever. Het blijft jammer, te moeten verwachten dat in de tachtiger jaren de Grondwet niet aan de wetgever zal opdragen, alle aan de burgers opgelegde lasten die geen retributies en dergelijke zijn ten volle -met het accent op: ten volle -te toetsen aan hetzelfde adagium, namelijk: geen lasten zonder consent van de volksvertegenwoordigers.
De heer De Gaay Fortman (CDA): Mijnheer de Voorzitter! Met name deze reeks ontwerpen tot herziening van de Grondwet -ik formuleer niet onberispelijk, maar het is het gemakkelijkst het zo te zeggen -laat zien, dat de herziening in belangrijke mate van technische aard is. Daarom zal ik voor het overgrote deel op zich zelf staande opmerkingen maken. Het wordt dus geen betoog dat door een aantal centrale gedachten wordt gedragen. De vaste Commissie voor Algemene Zaken en het Huis der Koningin heeft tevens besloten, dat de kwestie van hetterugzendingsrecht en de splitsing van een voorstel in tweede lezing bij deze gelegenheid aan de orde kunnen worden gesteld. Ik zal daarover ook enkele opmerkingen maken. Wat wetsontwerp 15046 betreft, kom ik in de eerste plaats op de bepaling dat de wet het burgerlijk recht, het strafrecht en het burgerlijk" en strafprocesrecht in algemene wetboeken regelt. Een overeenkomstige bepaling is te vinden in de staatsregeling van de Nederlandse Antillen en bovendien vermeldt het Statuut van het Koninkrijk dat de materie die in dergelijke wetboeken wordt geregeld in de Antillen zoveel mogelijk in overeenkomstige zin als in Nederland zal worden geregeld. Nu heeft de Minister ons vanmorgen gezegd, dat er toch met de Antillen over wijziging van het Statuut zal worden gesproken in verband met het kiesrecht van Nederlanders die in het buitenland vertoeven. Is het niet mogelijkom van die gelegenheid gebruik te maken om het concordantiebeginsel uit het Statuut te verwijderen, in de eerste plaats, omdat in de praktijk gebleken is, dat de Antillen ons wetgevingstempo niet kunnen bijhouden en in de tweede plaats, omdat ik het te ver vind gaan dat de nieuwe codificatie van het burgerlijk recht ook in de Antillen zou moeten worden ingevoerd? Daar is ook een speciale reden voor, want het huidige privaatrecht van de Antillen sluit nauw aan bij het privaatrecht van omringende Spaansspreken-de landen die allen de Code Napoléon hebben, vrijwel in de vorm waarin die in het begin van de 19e eeuw tot stand is gekomen. Met andere woorden, het invoeren in de Antillen van het nieuwe burgerlijk recht lijkt mij voor dat rijksdeel niet opportuun en dan moet er ook geen bepaling zijn die hen praktisch daartoe verplicht. Wat het tweede lid van dat artikel betreft, wijs ik op de motie-Roethof in de Tweede Kamer om naast het vaststellen van algemene regels van bestuursrecht in de bepaling in te voegen, dat ook algemene regels van administratief procesrecht moeten worden vastgesteld. De Regering heeft dat bestreden en heeft daarbij opgemerkt, dat onder algemene beginselen van bestuursrecht ook algemene beginselen van administratief procesrecht zouden worden begrepen. Daar ben ik het hartelijk mee eens, maar ik wil er dan ook op aandringen dat men bij het maken van de wet houdende algemene regels van bestuursrecht goede aandacht schenkt aan de mogelijkheid om eveneens algemene beginselen van administratief procesrecht op te nemen. Enkele jaren geleden hebben wij het preadvies van mrs. A. G. van Galen en H. Th. J. T. van Maarseveen voor de Vereniging voor Administratief Recht gehad over beginselen van administratief procesrecht. Zij komen tot ongeveer tien beginselen van administratief procesrecht. Niet ieder van die beginselen leent zich tot opneming in een wet die algemene regels van bestuursrecht geeft. Een aantal van die beginselen echter zijn wel de moeite waard om nader te bezien met het oog op het opnemen in de organieke wet die artikel 5.2.8, lid 2 voorschrijft. Wat wetsontwerp 15074 betreft, dat betrekking heeft op de wetgevende macht en de algemene maatregelen van bestuur, mijn fractie juicht het toe dat thans in art. 5.1.9, lid 2 en lid 3 is voorgeschreven, dat ook de publikatie van andere besluiten van wetgevende aard uitgaande van bestuursorganen -men zal dan toch wel in de eerste plaats moeten denken aan ministeriële besluiten -behoorlijk zullen moeten worden afgekondigd en dat ook de datum van inwerkingtreding moet worden geregeld. Dit lijkt mij een verbetering.
Ten aanzien van wetsontwerp 15681 -de uitzonderingstoestanden -merk ik op, dat mijn fractie het toejuicht, dat de verschillende bepalingen over de uitzonderingstoestanden nu in één artikel zijn samengebracht en het aan de wet wordt overgelaten om de verschillende vormen van uitzonderingstoestanden te regelen. Er heerste op dat gebied wanorde en het is goed dat de wanorde door orde zal worden vervangen. Ten slotte in deze reeks van wetsontwerpen nr. 16086, het wetsontwerp dat betrekking heeft op de onaantastbaarheid van het menselijk lichaam. Bij de behandeling van de nota inzake de grondwetsherziening heb ik mij destijds in een andere functie wat terughoudend uitgelaten over de wense-Iijkheid om een dergelijke bepaling op te nemen. Daarom hecht ik eraan om te zeggen dat ik op dat punt van mening ben veranderd. De nota die ik toen heb toegezegd, is door de zorgen van deze Minister bij de Kamers terechtgekomen. Zij heeft geleid tot de overtuiging, dat er een wetsontwerp zou moeten komen. Waarom ben ik van mening veranderd? Omdat steeds duidelijker wordt dat wij leven in een tijd waarin men zich op gruwelijke wijze vergrijpt aan het menselijk lichaam. Dan lijkt het mij goed, als toch een nieuwe regeling van de grondrechten aan de orde komt, dat ook een bepaling wordt opgenomen, zoals thans in wetsontwerp 16086 is vervat. Juist om duidelijk te maken dat wij signaleren, hoe er tegen de mens en tegen zijn lichaam wordt gezondigd in onze dagen en om duidelijk te maken dat in onze staat expliciet is voorgeschreven dat dat niet mag. Nu zou men kunnen zeggen, dat dit al staat in artikel 5 van de Europese Conventie voor de rechten van de mens. Daarin staat: 'Everyone has the right to liberty and security of person.' Het zou dunkt mij echter onvoldoende zijn om ons er in dit geval op te beroepen, dat er reeds een internationaalrechtelijke bepaling is. Een dergelijke bepaling behoort in onze eigen nationale Grondwet thuis. De Europese Commissie voor de rechten van de mens heeft het begrip 'security of person' ook inhoud gegeven in haar beslissing over de klachten tegen Griekenland, toen daar de kolonels heersten, toen in hoge mate in-breuk werd gemaakt op die onaantastbaarheid van het menselijk lichaam. Men heeft toen in de beslissing op die klachten van het begrip 'security of person' een uitlegging gegeven, die
Eerste Kamer 2 december 1980
Grondwet
222
De Gaay Fortman praktisch onze uitdrukking 'onaantastbaarheid van het menselijk lichaam' dekt. Over het terugzendingsrecht zal ik uiterst kort zijn. Het is een van de nova, die het geacht lid van de Tweede Kamer de heer de Kwaadsteniet telkens tracht, in de Grondwet aan te brengen, overigens in dit geval in strijd met het door hetzelfde lid in een motie neergelegde verlangen dat aan de positie van de Eerste Kamer niets zal worden veranderd. Naar mijn overtuiging zou namelijk een terugzendingsrecht de positie van deze Kamer wezenlijk wijzigen. Het zou leiden tot het zich in deze Kamer bezighouden met detailvragen waar het wetsontwerpen betreft en het zou daardoor afbreuk doen aan het gezag van deze Kamer. Bovendien zou de verhouding tussen beide Kamers niet beter worden. Het verheugt mij dus dat de Minister op zeer duidelijke gronden heeft aangetoond, dat een dergelijk terugzendingsrecht niet gewenst is. Ten slotte nog een opmerking over de suggestie -of moet ik zeggen: het verlangen -van de heer Feij, die het wetsontwerp dat de mogelijkheid biedt van splitsing van een voorstel van een in eerste lezing aangenomen ontwerp in tweede lezing door Regering en Tweede Kamer, vooraf zou willen laten gaan aan de tweede lezing van de reeks wetsontwerpen tot herziening van de Grondwet, die dan in eerste lezing beide Kamers gepasseerd zullen zijn. Anders dan in de stukken tot uitdrukking is gebracht -ook door de Raad van State -ben ik van mening dat de suggestie van de heer Feij een wezenlijke verandering van de procedure van grondwetsherziening zou betekenen. De procedure zou dan als volgt verlopen. Op het tijdstip van de ontbinding aangenomen wetsontwerpen worden in tweede lezing als één pakket vrijwel onmiddellijk na het bijeenkomen van de beide Kamers, bij de Tweede Kamer ingediend. Als men de suggestie van de heer Feij zou volgen, dan zou dat kunnen leiden tot inbreuk op de objectiviteit die de procedure, die bij de behandeling van ontwerpen tot wijziging van de Grondwet gevolgd wordt, moet kenmerken. Waarom zou men een dergelijke procedure alleen maar toepassen in dit geval nu het gaat om het splitsingsontwerp en waarom zou men later niet op de gedachte kunnen komen dat ook andere ontwerpen eerder kunnen worden afgehandeld en dat de rest kan blijven liggen?
Bovendien, het hele stelsel van de grondwetsherziening brengt mee dat men niet in de eerste lezing gebruik kan maken van een wetsontwerp dat een wijziging in de procedure van grondwetsherzieningen aanbrengt, terwijl het de bedoeling was dat het pas na de tweede lezing zou gaan werken. Het systeem van de Grondwet gaat uit van de gelijkmatige behandeling van de ontwerpen in tweede lezing. Het staat er niet met zoveel woorden maar het is systeem en gevestigde praktijk. De Minister heeft de bezwaren duidelijk gevoeld. Hij heeft de bezwaren zeer objectief in de nota die hij aan de Kamer gezonden heeft, uiteengezet. Die nota -het zij mij vergund dat te zeggen -is van veel betere kwaliteit dan het advies van de Raad van State. Ik verenig mij met het gevoelen van degenen die aan de overzijde hebben gezegd dat in dit geval de Raad van State gedacht heeft dat hij dit wel even gemakkelijk kan meenemen, zonder er al te diep op in te gaan. Mijn fractie stemt ermee in, dat de Tweede Kamer heeft uitgesproken dat wat de heer Feij wenst, niet kan en dat de Minister al te kennen heeft gegeven dat de Regering zich naar die uitspraak zal gedragen. D De heer Wiebenga (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Ik zal mij in hoofdzaak beperken tot wetsontwerp 15047 betreffende de wetgevende macht. Nu dit wetsontwerp met zijn belangrijke bepalingen over de wetgeving aan de orde is, wil ik namens mijn fractie graag verklaren dat wij in grote lijnen van harte instemmen met het wetsontwerp. Wij zijn ook zeer tevreden met de memorie van antwoord. Het gebeurt niet alle dagen dat er twee duidelijke toezeggingen werden gedaan op punten die wij aan de Regering hebben voorgelegd, hoewel ik daar met deze bewindsman en deze regeringscommissaris niet aan twijfelde. Ik kom hier zo op terug. Maar ik maak graag van de gelegenheid gebruik met de Regering van gedachten te wisselen over de problemen waarmee onze wetgeving worstelt. Met het recht en de wetgeving gaat het al eeuwen niet zo best. Ik laat u horen wat Goethe, Mefistofeles in de mond legde. Ik heb mij dagen lang lopen verkneukelen om dit citaat in uw midden te werpen. 'Es erben sich Gesetz' und Rechte Wie eine ew'ge Krankheit fort, sie schleppen von Geschlecht sich zum Geschlechte, und rücken sacht von Ort zu Ort' (Faustl regel 1972 e.v.) Wat hebben abortus provocatus, leegstand en stakingen met elkaar te maken? Vrijwel niets, behalve dat zij samenhangen met wetgeving, of beter: met gebrek aan bij de tijd aangepaste wetgeving. Steeds meer mensen beginnen in de gaten te krijgen dat we er bij het oplossen van de problemen, waar onze democratie mee worstelt niet alleen zijn met het treffen van allerlei materiële voorzieningen hoewel die natuurlijk wel nodig zijn. Er is iets anders dat evenzeer knelt: Is ons recht nog wel in orde, ofte wel rechtvaardig? Degenen die tot deze vraag komen laten het vaak hierbij, zoals de president van de Hoge Raad onlangs deed in NRC Handelsblad van 10 mei 1980. Men constateert dan dat de wetgever, die sprookjesfiguur in ons politieke recht, zoals Van Maarseveen zegt, disfunctioneert. Daar moet dan dringend iets aan gedaan worden. Er zijn echter niet veel mensen -het is ook niet erg -die beseffen hoe moeilijk het is om die wetgeving op peil te krijgen. Ik wil een paar problemen op wetgevingsgebied, die bekend zijn, aanstippen. De heer Zoutendijk heeft de vorige week bij de algemene beschouwingen er ook op gewezen. Ik ga er nu iets meer en detail op in. Er zijn vierfactoren die elkaar aanvullen. Ten eerste is dat het verschijnsel dat de wetten steeds meer globale normen bevatten waarbij vele, vaak essentiële uitwerkingsregels zijn gedelegeerd aan de executieve. Dit noemt men dan de terugtred van de wetgever. Ten tweede is dat de afnemende bereidheid onder delen van de burgerij om de wet op te volgen, eenvoudig omdat het de wet is. Dit duidt men simpel gezegd aan met het begrip 'burgerlijke ongehoorzaamheid'. Ten derde speelt het feit dat de wetgevingstechnieken van de veertien departementen steeds meer uit elkaar zijn gaan lopen. Dan spreekt men over de veertien wetsfamilies. Ook de Minister heeft zich daarover wel eens uitgelaten. Niet alleen de complexiteit van wetten, met het gevaar van onderlinge strijdigheid en logische inconsistentie en dergelijke is hier aan de orde. Ten vierde is ook de kwantiteit aan de orde. Van Maarseveen spreekt hiervan de wetgevingsverslaving waaraan het politieke milieu lijdt. Hij zegt: ' De wetgever is een onstuitbare produktiemachine geworden.'. Van coördinatie is niet veel sprake.
Eerste Kamer 2 december 1980
Grondwet
223
Wiebenga Bij dit alles is de rechtszekerheid in het geding. Mijns inziens wordt dit punt te veel onderschat en is de wetgever, onder andere wij, de Regering en de Tweede Kamer, verplicht de verantwoordelijkheid hiervoor duidelijk op zich te nemen. Als de wet niet meer wordt nageleefd omdat zij onhanteerbaar, onbegrijpelijk, onleesbaar of onjuist is, dan staat in z'n uiterste consequentie de anarchie voor de deur. Het bovenstaande klemt te meer omdat -het is vandaag al eerder ter sprake gekomen -ons staatsbestel de toetsing van wetten aan de Grondwet door de rechter niet kent. Die toetsing is gelegd in handen van de gekozen volksvertegenwoordigers, in het huidige artikel 131, lid 2, van de Grondwet. Een coherente en inzichtelijke wetgeving is van levensbelang voor een parlementaire democratie om zich te kunnen handhaven. Verschaffen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid aan de burgers is een maatschappelijk belang van de eerste orde. Om de geschetste problemen te ondervangen -ik ben nog niet verder dan een analyse -zijn inhoudelijke maatregelen en ook organisatorische maatregelen nodig. Ik begin met de inhoudelijke maatregelen. Ik volg daarbij de punten die wij in het voorlopig verslag hebben ingebracht. Het eerste punt is dan de omvang van het wetsbegrip. Het klinkt moeilijk, maar het is niet zo moeilijk. Het gaat hierbij om de vraag of de vorm en de procedure van de wetgeving, die in de artikelen bij dit wetsontwerp zijn opgenomen en aangepast, kunnen worden toegepast op niet strikt regelhoudende besluiten zoals nota's en plannen. Men weet dat tegen deze fenomenen van nota's en plannen bezwaren zijn aan te voeren. Wat is de rechtskracht van een op een nota gebaseerd beleid? De rol van het parlement is ook in het geding. Het recht van amendement kan hierbij niet afdoende worden uitgeoefend, zoals bij de behandeling van een wetsontwerp. Moties, ook amenderende moties, binden bovendien de Regering niet. In dit verband pleit ik voor een vernieuwing en verruiming van het wetsbegrip. In mijn ogen is de wetsvorm wel degelijk hanteerbaar ook voor niet strikt regelhoudende besluiten. Als concreet voorbeeld noem ik een planologische kernbeslissing. Daarvan zijn ook andere voorbeelden, zoals de begrotingswetten. Ook uit het verleden zijn voorbeelden van andere wetten bekend. Ik herinner aan de Deltawet.
Eerste Kamer 2 december 1980
Dit was een soort van planbesluit, dat in vorm van wet was gegoten. Ik noem de wet tot afsluiting en drooglegging van de Zuiderzee. Naar mijn mening heeft er ook een wet bestaan tot aanleg van de haven van Scheveningen of iets dergelijks. De mensen op het departement zullen dit wel willen opzoeken. Zo kan ik nog meer voorbeelden noemen. Niet alleen leent de wetsvorm zich voor hantering bij planbesluiten, maar ook heeft die vorm voordelen. Zoals genoemd, komt daardoor weer het recht van amendement in het vizier, maar ook de Raad van State en de Eerste Kamer, welke beide lichamen niet zoveel van doen hebben met nota's. Weer kunnen democratie, rechtszekerheid en rechtskracht worden genoemd. Ik zal hier niet de discussie met de Regering uit het voorlopig verslag voortzetten, of de tekst van het huidige artikel 120 van de oude Grondwet -waarin naast wetsvoorstellen ook andere voorstellen worden genoemd die de wetgevingsprocedure zouden kunnen doorlopen -niet beter ook in de nieuwe bepaling had kunnen worden opgenomen. Belangrijker vind ik de mededeling van de Regering op een vraag van ons, dat de suggestie om de mogelijkheid in te voeren tot het inrichten van alle nota's volgens één stramien, nadere bestudering waard is. Ik heb bij deze suggestie gedacht aan een notavorm waarin de conclusies puntsgewijs of artikelsgewijs worden vooropgesteld met de toelichting, apart daarvan, daarachter. Dan kan semi-amendering mogelijk worden. Ik teken hierbij aan dat ik deze oplossing -het inrichten van nota's volgens bedoeld vast stramien -alleen maar zie als een tussenstap naar de fase van een verruimd wetsbegrip. Ik hoop dat de nadere studie dienaangaande, die de Regering in de memorie van antwoord heeft toegezegd, en het overleg met het parlement daarover spoedig zullen plaatsvinden, want de notanood is hoog, mijnheer de Voorzitter. Misschien kan de Minister iets zeggen over het tempo waarmee deze studie zal plaatsvinden. Het tweede inhoudelijke punt dat ik in verband met de wetgeving aan de orde wil stellen, betreft de algemene beginselen van behoorlijke wetgeving. Daarbij hebben wij de schijnwerper gericht op een oude, maar belangrijke wet, namelijk de Wet Algemene Bepalingen, waarvan de officiële naam luidt: de Wet houdende algemeene bepalingen der wetgeving van het Ko-
Grondwet
ningrijk uit 1826. Ook de heer De Gaay Fortman heeft deze wet vandaag, en marge, genoemd. In deze wet staan een paar belangrijke beginselen van behoorlijke wetgeving vermeld. In de discussie over goede wetgeving wordt deze wet -waarin die beginselen niettemin staan, onder andere met betrekking tot de terugwerkende kracht die in beginsel niet geoorloofd is -echter nauwelijks genoemd. Wel wordt vaak genoemd het Besluit van de Minister-President, Minister van Algemene Zaken van 13 septenv ber 1972, houdende aanwijzingen in-zake de wetgevingstechniek. Onder andere door de Werkgroep-J. M. Polak wordt wel bepleit, deze aanwijzingen te verbreden tot aanwijzingen voor het wetgevingsbeleid. Ik zou eigenlijk verder willen gaan en wel in de richting van een her-en opwaardering van de Wet Algemene Bepalingen. In deze wet zou dan een bepaling moeten worden opgenomen, inhoudende dat bij algemene maatregel van bestuur ter uitwerking van de in die wet te noemen beginselen verdere aanwijzingen ter zake van het wetgevingsbeleid kunnen worden gegeven. Het verheugt mij dan ook dat de Regering, blijkens de memorie van antwoord, van mening is dat aan deze suggestie -om de aanwijzingen vast te stellen bij algemene maatregel van bestuur en daaraan een grondslag te geven in de Wet Algemene Bepalingen die dan gewijzigd en gemoderniseerd zou moeten worden -de nodige aandacht dient te worden besteed. Ook op dit punt wacht mijn fractie belangstellend de resultaten af en hoor ik graag nog van de Minister of van de Regeringscommissaris, hoe dit kan worden aangepakt. Van de inhoudelijke maatregelen kom ik nu op de organisatorische maatregelen die genomen moeten worden om onze wetgeving inzichtelijker te maken. Belangrijk daarbij is de positie van de Raad van State, met name de advisering door dfe Raad van State bij de in-diening van initiatiefwetsontwerpen, amendementen, nota's van wijziging en dergelijke. Dit gebeurt nu natuurlijk maar in enkele gevallen. Vanmorgen heb ik nog aan de Regering gevraagd, waarom het niet is geschied bij het vorige wetsontwerp inzake het enquêterecht. Thans ga ik er structureel wat over zeggen. Tot nu toe gebeurt het alleen maar in enkele gevallen die wetstechnisch of juridisch wat moeilijk liggen. Onze 224
Wiebenga fractie zou echter graag zien dat het wat méér zou gebeuren en dat het ook op een wat meer georganiseerde wijze zou gebeuren. Ik wil één voorbeeld noemen waarbij het advies van de Raad van State zeer op prijs zou zijn gesteld, omdat hierbij sprake bleekte zijn van een logische tegenstrijdigheid: het initiatiefwetsontwerp inzake de weggelopen minderjarigen, dat hier een paar weken geleden is behandeld. Over de positie van de Raad van State bij dit soort zaken -ik geef nu alleen maar een voorschot, want het leeft wel bij onze fractie; de heer Zoutendijk heeft er vorige week nog over gesproken -zal ik verder spreken bij het wetsontwerp tot Grondwetswijziging betreffende onder andere de Raad van State, dat hier nog aan de orde komt. Het is onze fractie duidelijk geworden dat aan de overzijde de beslissing gevallen is, dat hetterugzendingsrecht van deze Kamer er niet komt. Toch verheugt het ons dat de Minister-President verleden week bij de algemene beschouwingen heeft toegezegd dat de Regering een beperkt terugzendingsrecht, namelijk wanneer de Raad van State tussentijds een negatief advies zou hebben uitgebracht over een wetsontwerp dat de Tweede Kamer gepasseerd zou hebben, nader zal bestuderen. De heer Zoutendijk heeft daar een vraag over gesteld. Wij zijn blij dat dit punt toch niet volledig van de tafel is. Waar ik het bij de organisatorische maatregelen beslist wél over wil hebben, is de wetgevingsplanning, vooral ook omdat de wetgeving zo gigantisch is geworden, terwijl de voortgangscontrole toch ook nog niet voldoende is. Ik vind het antwoord van de Regering op dit punt in de memorie van antwoord vrij vaag. Graag zou ik zien dat de Minister bereid was toe te zeggen dat hij de interdepartementale commissie voor het wetgevingsbeleid advies zal vragen over die wetgevingsplanning. Met in-schakeling van de computer kunnen de politieke organen, Regering en volksvertegenwoordiging, meer in-zicht en vat krijgen op de voorbereiding en de naleving van de uitvoering van de zo vele wetten en regelingen. Zou de Minister hierop willen ingaan? In dit verband wil ik een troetelkind van mij noemen, het sunsetbeginsel. Dat begrip is voor het eerst in 1975 in de Verenigde Staten aangekaart door de toenmalige senator Muskie, de huidige Minister van Buitenlandse Zaken.
De idee daarachter komt erop neer dat na een bepaalde periode elk programma -een wetgevingsprogramma of een uitvoeringsprogramma -net als de ondergaande zon achter de kim verdwijnt, tenzij de wetgever daar bewust een stokje voor steekt. Deze procedure dwingt de politieke organen tot evaluatie van wetgevings-en uitvoeringsprogramma's en ook tot prioriteitsstelling. Het zou wel eens wenselijk kunnen zijn om bij voorbeeld te bepalen dat iedere wet na tien jaar ophoudt te bestaan, tenzij zij hier opnieuw aan de or-de is geweest in een bepaalde vorm. Dat moet uiteraard allemaal uitgezocht worden. De Regering is in de memorie van antwoord op dit onderdeel toch wel in het vage gebleven. Dat is begrijpelijk. Het is een nieuw beginsel; het is net over komen waaien in ons land. Toch had ik graag wat meer enthousiasme gezien. Ik wijs in dit verband de Minister van Binnenlandse Zaken met genoegen op het ontwerp-verkiezingsprogramma van de Volkspartij voor Vrijheid en Democratie, waarin aan dit sunsetbeginsel veel aandacht wordt besteed. Misschien zal hij ooit nog eens een ogenblikje over hebben om ook deze passage op zich te laten in-werken. Dit punt staat zelfs in het urgentieprogramma. Hij kan op de eerste bladzijde op dit punt reeds voldoening vinden. Minister Wiegel: Ik heb begrepen, dat het nog maar een concept is. De heer Wiebenga (VVD): Ja, mijnheer de Voorzitter, en ieder lid kan bij onze partij wijzigingsvoorstellen indienen. Ik begrijp dat de Minister nog enige hoop heeft, dat dit beginsel uit het programma van deze partij zal worden geschrapt. Uit zijn gebaar maak ik nu op, dat ik hem geheel verkeerd begrepen heb. Overigens kan hij dat punt uit het urgentieprogramma halen door mij straks de toezegging te doen dat hij het uitvoerig zal bekijken en uitzoeken. Dan behoeft het niet meer als urgent punt te worden opgevoerd. De heer Vermeer (PvdA): Dat is zonde van het programma. De heer Wiebenga (VVD): Wij hebben er nog meer punten in staan, mijnheer Vermeer. De heer De Rijk (PvdA): Dan valt de amenderingsmogelijkheid onder het sunsetprincipe. De heer Wiebenga (VVD): Hoe het ook zij, ik wacht het antwoord van de Regering met interesse af. Het sunsetprincipe geldt overigens natuurlijk wel voor de leden van het parlement. Maar dat is een goede zaak; daar zullen wij het over eens zijn. Het is duidelijk dat onze parlementaire democratie niet alleen bedreigd wordt door een gebrekkige wetgeving. Goede huisvesting, opvang van minderheden, welzijnsvoorzieningen, voldoende werkgelegenheid en zo meer zijn evenzovele voorwaarden die nodig zijn voor de ontwikkeling van onze samenleving. Niettemin is het voor het voortbestaan van onze democratische rechtsstaat van eminent belang dat onze wetgeving hanteerbaar en geloofwaardig blijft. Omdat dit in de discussie wat onderbelicht is gebleven, heb ik in dit betoog deze accenten gelegd, in het besef overigens dat wetten geen toverformules zijn. D De heer Van der Werff (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Omdat de heer Feij door ziekte vandaag niet aanwezig kan zijn en omdat onze fractie het voorstel onder nr. 15049 van groot gewicht acht, mag ik enkele opmerkingen maken. Allereerst dank ik de bewindsman voor de uitvoerige beantwoording van het voorlopig verslag. Onze fractie kan zich daarin vinden, zowel met betrekking tot de eigen afgebakende beleidsverantwoordelijkheid van de Regering op dit terrein als inzake het aangegeven kader van de toetsingsmogelijkheden van de rechter. In dit soort zaken ben ik allerminst deskundig, maar toch krijg ik als ik de memorie van toelichting en de memorie van antwoord vergelijk met het artikel vam mr. F. Salomonson in de recente uitgave van de Teldersstichting, nr. 36, het gevoel dat er nog vele en belangrijke vragen open zijn gebleven. Daarop doelde daarstraks ook de heer Andriessen. Hij sprak hier al eerder maar nog niet als lid; vandaar bij dezen ons compliment. Mr. Salomonson wijst er onder andere op dat bij de beleidsintenties en bepaling van het EG-verdrag vooral op het terrein van het economisch leven een veel grotere bemoeienis van de rechterlijke macht uitgangspunt is dan in onze nationale opzet gewoon is. Ons nationaal bondgenootschappelijk verleden uit de tijd van de Zeven Provinciën zijn we natuurlijk straal vergeten. Duidelijk is dat in een groot modern bondgenootschappelijk verband van federatieve aard de positie van de rechterlijke macht als toetsingskader aanzienlijk is en navenant met het
Eerste Kamer 2 december 1980
Grondwet
225
Van der Werff hechter worden van de band ook meegroeit. De bevolking in Nederland is er in elk geval niet op voorbereid, ook waarschijnlijk door dit stuk niet. Hoe ziet de Regering dat in de toekomst? Ook ik heb mij in dit verband verder afgevraagd welke de positie, eventueel de relatie, van de Raad van State is. In geval van stilzwijgende goedkeuring, artikel 5.2.1.2, is het formeel natuurlijk eenvoudig en geregeld. Vooral bij harmonisering van nationale wetgeving met 'in voldoende mate geconcretiseerd internationaal gewoonterecht' lijkt mij dat veel gecompliceerder. Hoe gaat dat in zijn werk? Daarenboven: wie bepaalt -nu kom ik bij artikel 5.1.2.3 -wanneer verdragsbepalingen afwijken van de Grondwet? In ons land toetst de wetgever zelf. Dat vindt althans een grote meerderheid van onze fractie een uitermate goede zaak. Als het ons niet zint, toetsen we niet. Dat is de praktijk. Dan negeren we de Grondwet. Daar zijn voorbeelden van. Hier staat dat voor goedkeuring in geval van strijdende bepalingen tweederde meerderheid vereist is. Kortom, wordt de interpretatie door ons beslist? Geeft de Regering eventueel een voorzetje daartoe of niet? Het totaal van de voorliggende tekst van nr. 92 komt mij wat opzet, inhoud en redactie betreft aanzienlijk aantrekkelijker voor dan de huidige, al vallen een paar passieve zinsconstructies op. Het vervallen van artikel 5.8.1, de Koning heeft het opperbestuur met betrekking tot de buitenlandse betrekkingen, in deze opzet is niet zozeer logisch -vervanging van de term Koning door Regering zou dan meer in de lijn liggen -maar wel praktisch verdedigbaar. Ik ga er dan wel vanuit dat het ontbreken van zo'n tekst in de toekomst niet een verwaarlozing van de bestuurlijke behartiging door Buitenlandse Zaken kan betekenen. Alleen vanuit het overigens lofwaardige streven naar een internationale rechtsorde kan het niet komen. Het valt op dat in het hedendaagse bestel -we zien het vaak en op het niveau van alle overheden -vaak schuilvinkje wordt gespeeld. Het feit dat iemand iets bestuurt of regelt, wordt zo veel mogelijk bemanteld. Ik vind dit op zich zelf ongunstig. Overigens is het contre part hiervan belangwekkend. Indertijd zal de ratio van het opnemen van het opperbestuur van buitenlandse betrekking door de Koning wel zijn geweest, dat een divergentie gold aan het eind van de periode van de Republiek tussen de daarin optreden provinciale, gewestelijke en soms zelfs stedelijke soevereiniteiten. Nu een en ander wegvalt, kan men concluderen dat Amsterdam weer een vrijbrief krijgt voor eigen buitenlandse betrekkingen. Na 1918 is door de herzieningscommissie het vervallen van deze tekst voorgesteld. De heer Anema wijdde hieraan zijn maidenspeech, zoals wij ons herinneren. De gronden voor dit voorstel spreken op nostalgische wijze toch nog wat aan. De Eerste Wereldoorlog kon worden gezien als een debacle van diplomatie, in stand gehouden geheimzinnigheid en innerlijke beslotenheid van internationale afspraken. De negentiende eeuw was bij uitstek de eeuw van de beleidsbepalende Ministers van Buitenlandse Zaken, die diplomaat èn bestuurder waren. De doorbraak daarvan werd gewenst en werd door mensen als Struycken bepleit. Men wilde een daadwerkelijke en directe bemoeiing van de volksvertegenwoordiging met het buitenlandse beleid. Dit werd gezien als een democratisering van dit beleid en een en ander werd gevoed door het optimisme van de toen juist opgerichte Volkenbond. Wij zijn nu zestig jaar verder en het verwachtingspatroon is volstrekt ontluisterd maar toch blijkt op de keper beschouwd -wellicht als gevolg van de vele oorlogen, waaronder de Twee-de Wereldoorlog -er sprake te zijn van een veel grotere globale afhankelijkheid, van internationaal samenspel, terwijl bij pogingen om te komen tot een internationale rechtsorde een veel grotere mate van realiteit bestaat. Die werkelijkheid en het daaraan verbonden perspectief zijn terecht vervat in het artkel 5.2.0, waarover ik al sprak en dat wij graag onderschrijven. Voorts zou ik speciaal mijn instenv ming willen betuigen met de beantwoording van de voor de praktijk zo belangrijke vraagstelling van de PPR-fractie over lagere overheden aan bei-de zijden van een landsgrens. Ik realiseer mij dat het hier niet om bedragen gaat in de zin van dit grondwetsvoorstel. Het gaat veel meer om overeenkomsten, gesloten in het verlengde daarvan. Als bewindslieden de vele moeilijkheden, waarmee plaatselijke en provinciale bevolkingen mee worstelen, kennen dan zullen zij de mogelijkheden, geboden in Europese kaderovereenkomsten, met spoed willen bevorderen. Wat betreft artikel 5.2.3 sub 2, de toestemming van de Staten-Generaal bij oorlogsverklaring -en het achterwege laten daarvan bij gebleken onmogelijkheid -stemmen wij in met de gegeven tekst, in de hoop van de noodzaak tot toepassing van het artikel verschoond te blijven. Indien ooit een beroep op dit artikel gedaan zou moeten worden, verwachten wij in elk geval geen herhaling van de situatie van 10 mei 1940, waarin de Minister-President zijn verantwoordelijkheid niet zag. Die verantwoordelijkheid moest toen 'slechts' door de volksvertegenwoordiging, onder leiding van Voorzitter Van Schaik, worden gedragen. Ten slotte nog een opmerking over het ontwerp nr. 15575. Ook dit ontwerp biedt mogelijkheden tot uitvoerige historische beschouwingen. Na de heer Christiaanse onthoud ik mij daarvan. Zelfs wil ik niet voortborduren op de uitspraak -was die niet van Meijers? -'de bede staat aan de wieg van de democratie'. Onze fractie sluit zich met genoegen aan bij de woorden van de heer Christiaanse. Terecht moet grote terughoudendheid worden betracht met delegatie met betrekking tot belastingzaken. De lasten aan de burger voor het gemeenschappelijk belang opgelegd dienen door het parlement in openbaarheid beslist en aanvaard te worden. D De heer Vermeer (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Ik kan volstaan met enkele kanttekeningen, in de eerste plaats bij wetsontwerp 15046. De vraag die wij hebben gesteld is goed beantwoord; ik kom er niet op terug. Mijn fractie kan zich vinden in de motie van mevrouw Korte-van Hemel in de Tweede Kamer, waarvan ik de inhoud niet uitvoerig behoef te memoreren. Zij komt er in feite op neer, dat wordt aangedrongen op het zo spoedig mogelijk uitvoeren van een studie over het betreffende onderwerp en op het zo spoedig mogelijk formuleren van de algemene regels . Vervolgens sluit ik aan bij hetgeen de heer De Gaay Fortman heeft gezegd over de motie-Roethof, al is mijn conclusie niet geheel dezelfde. Ik blijf het jammer vinden dat terwijl in het betreffende artikel zowel wat het burgerlijk recht als het strafrecht betreft wel de onderscheiding wordt gemaakt tussen het materiële en het formele recht, dat wat het bestuursrecht betreft niet wordt gedaan. De motie-Roethof was erop gericht die lijn door te trekken. De argumentatie van de Regering, dat de materie zich in dit stadium nog niet voor codifi-
Eerste Kamer 2 december 1980
Grondwet
226
Vermeer catie leent, begrijp ik wel. Ik denk dat de Regering daarin op zich zelf wel gelijk heeft. Ik vraag mij echter af of men daarom moet uitsluiten dat in de Grondwet de onderscheiding wordt gemaakt. Het zou misschien een aansporing kunnen zijn, geleidelijk die richting uit te gaan, want dat moet natuurlijk wel. Wat betreft wetsontwerp 15047 wil ik heel kort nog iets zeggen over de suggestie die de fractie van de VVD in deze Kamer heeft gedaan met betrekking tot nota's. Als ik over nota's praat, moet ik altijd denken aan de heer Tilanus sr., die ooit in de Tweede Kamer zei -ik was daarbij aanwezig -dat hij geen vriend was van nota's. Hij zei altijd dat de Kamer er was voor de wetgeving, en niet voor nota's. Ook toen kwamen er namelijk al tamelijk wat nota's in de Kamer aan de orde. Ik denk aan de industrialisatienota enz. Intussen is dat verschijnsel nog veel sterker geworden. Ik denk niet dat wij dat kunnen keren. Wel vind ik met de fractie van de VVD, dat getracht zal moeten worden beleidsrelevante zaken en conclusies zo scherp mogelijk te formuleren en voorop te zetten. Zij kunnen dan beter worden geamendeerd, hoewel er formeel natuurlijk geen amendementen zijn. Het lijkt erop. De fractie van de VVD heeft echter gelijk, dat wij moeten proberen daarin iets meer duidelijkheid te krijgen. Het spijt mij dat ik niet tevreden kan zijn met de antwoorden op de vragen die wij hebben gesteld inzake wetsontwerp 15048, namelijk over de bepalingen inzake ambtenaren. Aan artikel 5.2.10 is toegevoegd de zin: 'Zij stelt tevens regels omtrent hun bescherming bij arbeid en omtrent medezeggenschap.' Ook als die zin er niet stond, zou het woord 'regelt' in de eerste zin naar mijn overtuiging de mogelijkheid bieden, ruimte te geven aan de lagere organen, voor een zekere differentiatie, als men daaraan behoefte heeft. Dat is namelijk wat de Regering mij toevoegt in antwoord op een vraag die wij in de schriftelijke voorbereiding hebben gesteld. Naar mijn mening schept het gebruik van die twee termen in één artikel meer onduidelijkheid dan duidelijkheid. Afgezien daarvan, ook ten principale blijven wij het oneeas met de Regering. Ik heb het nog eens verschillende malen doorgelezen en de motivering die de Regering geeft voor deze aparte bepaling kan ik moeilijk een motivering noemen. Het is veel meer het constateren van een aantal feitelijkheden over de positie van ambtenaren dan dat het redenen zouden zijn voor een aparte grondwetsbepaling. Ik vind dat toch wel iets anders! Nu geef ik onmiddellijktoe, dat er desondanks toch wel kan worden gesproken van een kleine verbetering ten opzichte van de bestaande toestand. Er wordt nl. geen onderscheid meer gemaakt tussen burgerlijke en militaire ambtenaren. Op zich zelf vinden wij dat wel een verbetering, maar ten principale blijft de vraag of deze bepaling wel nodig is. Ik kan op dit moment niet verder komen dan te zeggen 'kwaad kan het ook niet'. Wij zullen ons dan ook niet tegen deze bepaling verzetten. Het wetsontwerp 15049 inzake de buitenlandse betrekkingen geeft ons geen aanleiding tot opmerkingen. Het geheel maakt op ons een goed geformuleerde evenwichtige indruk en na de uitvoerige discussie die er aan de overkant heeft plaatsgevonden en ook na de discussie van vanmiddag in deze Kamer hebben wij er geen hoefte aan om er nog verder op in te gaan. Over wetsontwerp 15468 heb ik geen opmerkingen. Wat wetsontwerp 15575 met betrekking tot de belastingen betreft, sluit ik mij aan bij de opmerking van de heer Christiaanse. Ook wij betreuren het enigszins dat de tekst in de Tweede Kamer bij amendement is gewijzigd, waardoor de gedachte van de Regering om zoveel mogelijk eenheid van terminologie te brengen toch wat is aangetast. Ik realiseer mij, dat deze adhesie aan het regeringsstandpunt verder niet veel helpt in dit stadium. Het wetsontwerp 15681 geeft ons geen aanleiding tot opmerkingen. Ten slotte kom ik op wetsontwerp 16086 inzake de onaantastbaarheid van het menselijk lichaam. Het is natuurlijk mogelijk om daar heel breed en uitvoerig over te discussiëren, met name over de verhouding tussen de bepaling betreffende het recht op de onaantastbaarheid van het menselijk lichaam en die inzake de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Het is zelfs verleidelijk om daar wat dieper op in te gaan, met name, omdat sommige beweringen daar haast toe uitlokken. Ik denk echter, dat wij dan vervallen in een beschouwing, een soort van pseudo-filosofie, over de verhouding lichaam en geest, waarover zelfs een Kamer met de wijsheid van deze, dacht ik niet de pretentie mag hebben om daar erg veel over te kunnen zeggen, althans niet iets wezenlijks. Ik voel er ook niet veel voor om verder te gaan in de casuïstiek die met name in de Tweede Kamer op dit punt aan de orde is geweest, waar reeksen voorbeelden zijn gegeven, waarvan dan moest worden gezegd of het nu wel onder de ene of onder de andere bepaling mogelijkerwijze zou vallen. Ook daar heb ik weinig behoefte aan. De heer W. F. de Gaay Fortman zei 'ik ben om' en als ik hem goed begrepen heb, was hij eerst geen voorstander van de bepaling, maar is hij dat geleidelijk aan toch wel geworden. Als ik al deze beschouwingen lees, dan blijft bij mij toch twijfel bestaan over de vraag of het nu wel zo verstandig is om hierover twee bepalingen teformuleren. Wij willen bij alle twijfels die wij op dit punt hebben, de Regering toch wel het voordeel van de twijfel geven, niet omdat wij overtuigd zijn dat twee bepalingen beter zijn dan één, maar omdat èn bij een enkele bepaling èn bij twee bepalingen het er straks toch vooral op aan zal komen welke beperkingen bij of krachtens de wet op grond van het ene of op grond van het andere artikel zullen worden gesteld. Daar zijn wij gelukkig altijd zelf weer bij. G De heer Vis (D'66): Mijnheer de Voorzitter! Een reeks onderwerpen, zoals nu aan de orde is, zouden honderdertig jaar geleden stellig heel wat meer belangstelling trekken dan vandaag aan de dag. Onderwerpen als condificatie, de wetgevende macht, de positie van overheidsdienaren, de regeling van de buitenlandse betrekkingen en de belastingheffing hebben immers allemaal aan de wieg gestaan van het stelsel zoals zich dat in de vorige eeuw ontwikkelde. Het waren onderwerpen die de kiezers en de politici van toen heftig beroerden, er braken revoluties uit voor het zo ver was en de constitutionele regeling van deze onderwerpen werd bij ons en elders gezien als het bereiken van een belangrijke mijlpaal in de ontwikkeling van de statelijke gemeenschap. Vandaag is dat wel anders. Ordentelijke wetgeving is niet langer een bescherming tegen absolutistische neigingen, niet langer een garantie voor de scheiding tussen staat -de nachtwaker -staat -en de maatschappij, met het vrije spel van de maatschappelijke krachten. De kleine negentiende-eeuwse elite, met een censuselectoraat dat onge-
Eerste Kamer 2 december 1980
Grondwet
227
Vis veer even groot was als de huidige kiesdeler voor de Tweede-Kamerverkiezingen, heeft plaats moeten maken voor de gedemocratiseerde massa. De elite dacht statisch: wetgeving was in haar optiek vooral codificatie plus nog wat anders, zoals begrotingen en organieke wetgeving. De dynamiek lag daarbuiten: in de staatsvrije sfeer. Het miljoenenelectoraat dat de macht overnam, bracht de dynamiek tot de verste uithoeken van de overheidssfeer. De wet werd een van de middelen tot sturing. Mijnheer de Voorzitter! Ik zeg deze dingen niet in een poging om origineel te zijn, want dat is met dit onderwerp niet meer mogelijk, maar vanwege de historische dimensie. De waarde van de historische dimensie ligt wat mij betreft vooral in het fenomeen dat daarin duidelijk wordt. En datfenomeen is het volgende. Voor het realiseren van talloze politieke wensen en verlangens maken wij gebruik van een stelsel dat in wezen daarvoor in het geheel niet was bedoeld. Het was voor heel iets anders bedoeld: het kort houden en inperken van de overheidsmacht die vóór de negentiende eeuw geen machtenscheiding kende, geen grondrechten, geen bestuurders met duidelijke verantwoordingsplicht, geen onafhankelijke rechter; kortom, een overheidsmacht die op de twintigste eeuwer een totalitaire indrukzou maken, waarmee ik dan alleen bedoel een macht die in principe niet werd begrensd en totaal was in die zin dat zij zich met zeer vele zaken bezighield. Het is dus niet zo vreemd dat het stelsel mankementen gaat vertonen, tekenen van overbelasting, ledere politieke parij, iedere politicus en eigenlijk iedere kiezer doet daaraan mee. Onze politiek mag dan democratisch zijn, maarzij is toch eigenlijk ooktotaal-politiek geworden. De politiek bemoeit zich met alles; het valt niet mee om een onderwerp te bedenken waar de politiek zich niet mee bezighoudt. Na enig nadenken kwam ik op het weer en de particuliere huishouding. Maar misschien zijn zelfs die voorbeelden aanvechtbaar, want de weersvoorspelling wordt verzorgd door een Koninklijk meteorologisch in-stituut, dat stellig onder de actieradius van de politiek valt. En voorts is het niet ondenkbaar dat huishoudelijk werk nog eens gesalarieerd gaat worden, waardoor ook dat onder de actieradius van de politiek zal zijn gebracht. In Nederland, maar ook in vele vergelijkbare landen, heeft men het overbelastingprobleem min of meer meer leren hanteren door systeemdifferentiatie: nieuwe overheidsdiensten, nieuwe procedures en nieuwe bevoegdheden. Wij zijn nu zo ver dat een opmerkelijk hoog percentage van de bevolking allengs de ambtelijke status of de semi-ambtelijke status heeft gekregen; ik schat: ongeveer 20%. In deze Kamer is dat percentage misschien wel wat hoger. Wat tot dusver is uitgebleven, is een andere benadering: ik bedoel de beheersing van de input, van het beperken van datgene wat men aan de politiek en aan het politieke stelsel vraagt. Het is natuurlijk zeer de vraag, of wij daartoe bereid zouden zijn, maar het mag wel eens gezegd worden dat beheersing van de input op zichzelf genomen een nogal voor de hand liggende benadering is. Mijnheer de Voorzitter! Laat ik terugkeren tot de legislatieve werkelijkheid die nu door de Tweede Kamer tot ons is gezonden. Ik kom dan allereerst bij wetsontwerp 15047, de moderne vertaling van de artikelen 119 en 131. Niet zozeer in die artikelen zelf als wel in de begeleidende stukken is aandacht besteed aan een nieuwe systeemdifferentiatie, de verruiming van het wetsbegrip. Ik vind dat een wat aanvechtbare omschrijving. De Nederlandse constitutie heeft nimmereen expliciet wetsbegrip gehad. Nooit heeft de Grondwet aan de wetgever duidelijk gemaakt wat hij moest doen, altijd alleen maar hóe hij het moest doen. Op de vraag wat hij moest doen werd van het begin af aan eigenlijk alleen maar als antwoord gegeven: alles wat hij belangrijk genoeg vindt om het volgens de wetgevende procedure te doen, alles wat hij belangrijk genoeg vindt om verpakt te worden in de vorm van de formele wet. In de negentiende eeuw reeds ging daartoe behoren de naturalisatie, het schoolvoorbeeld van de formele wet, die niet tevens materi-eel is. Wie lid wil worden van de vereniging van Nederlandse burgers kan dat alleen maar als hij door de vertegenwoordiging van die burgers is geballoteerd. In onze eeuw zijn verschillende onderwerpen in de formele wet geregeld die men voor de samenleving als geheel van zo belangrijke betekenis vond dat zij de wetsverpakking verdienden: onder andere de Zuiderzeewet, De Deltawet. Als de wetgever er zelf niet op kwam dan gaf de rechter wel eens een kleine hint, zoals in het bekende fluorideringsarrest. In deze lijn is een verdergaande ontwikkeling heel goed denkbaar en het verheugt mij dat de Regering die ook in het gehheel niet uitsluit. Onze Grondwet kent geen materieel wetsbegrip en constitutioneel kunnen wij alle kanten uit. Laten wij dat dan ook maar doen: nota's met amenderende moties zijn niet de allerfraaiste produkten. Belangrijke beleidsbesluiten verpakt in de formule van de formele wet zijn heel goed mogelijk, maar deze wijze van werken zal de wetgeving als proces er niet eenvoudiger op maken. Vooral tegen deze achtergrond vind ik het zeer de vraag of deze Kamer het recht van terugzending zou moeten hebben. Bij strikte regelgeving lijkt de gedachte mij nog wel verdedigbaar omdat hier wel eens tekorten in de voorgestelde regels worden waargenomen die via een ingewikkelde en principieel aanvechtbare wijze moeten worden gecorrigeerd. Als wij beleidspunten in de wetsvorm gaan verpakken, zal er wellicht meer behoefte gaan bestaan om geconstateerde tekorten te laten corrigeren en dan zal het vaak niet meer om technische tekorten, onduidelijkheden of schoonheidsfouten gaan, maar om de voorgenomen beleidsinhoud zelf. Het lijkt ons niet verstandig tegelijkertijd zowel de nieuwe wetsinhoud als de nieuwe procedure te realiseren. Twee experimenten tegelijk binnen een en dezelfde sfeer zijn altijd wat kwestieus, ook in dit geval. Onze voorkeur gaat uit naar de nieuwe wetsinhoud, wij prefereren die boven het terugzendingsrecht. Voor wat betreft de voorgestelde tekst heb ik de volgende opmerkingen. De term 'indienen' is nieuw. Daarom is het jammer dat in hoofdstuk 5 is nagelaten duidelijk te maken bij wie wordt ingediend. Men kan indienen bij de Tweede Kamer, bij de Eerste Kamer en bij de Verenigde Vergadering, dat valt uit de onderscheiden artikelen op te maken. In zou het fraaier gevonden hebben indien de tekst zelf duidelijk maakte bij wie wordt ingediend. Met artikel 5.1.2, lid 2 is trouwens iets vreemds aan de hand. Daaruit blijkt, als ik het goed lees, dat de Verenigde Vergadering bij zich zelf een voorstel van wet kan indienen. Het zal wel hoogst zelden gebeuren maar volgens de wetten van de taallogica doet het wat vreemd aan. Ook artikel 5.1.6, lid 2, doet wat eigenaardig aan. Een door de Tweede Kamer onderscheidenlijk de Verenigde Vergadering in te dienen voorstel van
Eerste Kamer 2 december 1980
Grondwet
228
Vis wet kan door het lid of de leden door wie het aanhangig is gemaakt worden ingetrokken. De woorden 'een door haar in te dienen voorstel' suggereren taalkundig dat de indiening zal volgen, terwijl het artikel juist de mogelijkheid van niet-indiening beoogt. Eigenlijk wordt hier bedoeld 'eventueel in te dienen' of 'indienbaar', maar dat is geen Nederlands. Het verzwijgen van het begrip initiatief wreekt zich hier lijkt mij. Met de woorden 'door of vanwege de Koning' en 'door de Regering' heb ik na lezing van de motivering niet zoveel moeite, al kan moeilijk worden gezegd dat het staatsrecht er nu eenvoudiger op is geworden, wel subtieler. Artikel 5.1.6 lid 1 levert een probleempje op. Dat een voorstel door of vanwege de Koning als indiener kan worden ingetrokken, lijkt mij correct. Maar als het gaat om een initiatiefvoorstel, wat moet ik mij dan voorstellen van het verschil tussen: (1) intrekking door de Tweede Kameren (2) intrekking vanwege de Kamer? Wie de begrippen 'door' respectievelijk 'vanwege' zo subtiel gebruikt als het om de Koning gaat zou dezelfde subtiliteit moeten hanteren als het gaat om de Tweede Kamer. De tekst is wat consequent: voorstellen worden ingediend door de Tweede Kamer, maar zij worden ingetrokken 'door' of 'vanwege' de Tweede Kamer. Dit onderscheid begrijp ik niet. Wat wetsontwerp 15046 betreft heb ik slechts een vraag. De Minister van Binnenlandse Zaken heeft in maart in de Tweede Kamer laten weten nog eens te willen nadenken over de vraag of een staatscommissie hulp kan bieden bij het uitvoeren van de taak die is hervat in het tweede lid van artikel 5.2.8. Hoe ver is het denken van de Minister op dit punt gevorderd? Over nr. 15049 is inmiddels veel geschreven en gesproken. Vergeleken met de huidige tekst is er sprake van een vereenvoudiging, beter gezegd van een deconstitutionalisering. Daar bestaat op zichzelf geen bezwaar tegen. Het is niet onbekend dat mijn partij ook nog wel andere onderdelen wil deconstitutionaliseren. Maar de voorgestelde eenvoud steekt wat schril af tegen de subtiliteit die wordt tentoongespreid in paragraaf 1 van het hoofdstuk Wetgeving en bestuur. Een slecht geïnformeerde lezer zou kunnen denken dat het Koninkrijk de wetgevingsprocedure zojuist heeft ontdekt en dat die daarom zo fijnzinnig
Eerste Kamer 2 december 1980
wordt beschreven, maar dat de regeling van de buitenlandse betrekkingen zo'n routinekwestie is dat deze wel aan de gewone wetgever kan worden overgelaten. De werkelijkheid is anders, misschien wel omgekeerd. Wij wachten intussen met veel belangstelling op het wetsontwerp omtrent de goedkeuring van verdragen. Dat er veel bekends uit de huidige Grondwet in zal staan ligt voor de hand. Wij zijn benieuwd naar de eventuele extra's. Een opmerking nog ter afsluiting. De Regering bevordert de ontwikkeling van de internationale rechtsorde, niet alleen bij het voeren van het buitenlands beleid, maar ook anderszins. Minister van der Klaauw voegde er in de Tweede Kamer aan toe dat aan die bevordering van de internationale rechtsorde de nationale belangen zo nodig ondergeschikt moeten worden gemaakt. Het leveren van onderzeeërs aan een land dat door een met ons bevriend land als een opstandige provincie wordt beschouwd, toont aan dat men de zinsnede 'bevorderen van de internationale rechtsorde' niet al te optimistisch moet interpreteren. Het leveren van wapens mag. Het was in dit geval kennelijk niet nodig om het nationale belang ondergeschikt te maken. De heerWiebenga (VVD): Er komt nog een tweede lezing. De heer Vis (D'66): Dat is waar. Of het verstandig is, laat ik in het midden. In de Tweede Kamer heeft de Minister van Buitenlandse Zaken gezegd dat die Kamer het initiatiefrecht heeft ter zake van goedkeuring van verdragen. Het staat te lezen op pagina 4441 van de Handelingen. In de memorie van antwoord aan deze Kamer staat te lezen dat de Tweede Kamer de bevoegdheid mist middels een initiatiefwet verdragen te sluiten met andere staten. Ik vindt dat een wat duistere zin. Gaat het hier beide malen om precies hetzelfde: het bij initiatief goedkeuren van verdragen? Als het dan om dezelf-de zaak gaat, welk antwoord is dan het juiste? Acht de Regering het initiatiefrecht wel of niet van toepassing op de goedkeuring van verdragen? De kwestie is niet helemaal academisch als het gaat om verdragen met rechtstreeks werkende bepalingen die door de rechter worden geïnterpreteerd. Wat de overige wetsontwerpen betreft heb ik in dit stadium geen opmerkingen te maken.
De beraadslaging wordt geschorst. De Voorzitter: Het antwoord van de Regering zie ik gaarne volgende week dinsdag tegemoet. Sluiting 17.05 uur.
Grondwet Ingekomen stukken