De voortzetting van de behandeling van het wetsontwerp Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake veranderingen in de G... - Handelingen Tweede Kamer 1976-1977 23 februari 1977 orde 4

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van het wetsontwerp Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake veranderingen in de Grondwet alsmede tot opneming van een bepaling inzake splitsing van een voorstel tot verandering (14213).

De algemene beraadslaging wordt hervat.

Tweede Kamer 23 februari 1977

Menten Regeling van werkzaamheden Grondwet

3400

Minister De Gaay Fortman: Mijnheer de Voorzitter! De Regering is de Kamer erkentelijk dat zij een zodanig tijdschema heeft ontwikkeld voor de behandeling van het wetsontwerp dat wij in staat zullen zijn, naar ik hoop, het ook aan de overzijde van het Binnenhof in eerste lezing nog deze kabinetsperiode in behandeling te krijgen. De Regering acht het met de Kamer van belang dat de veranderingen in de procedure van grondwetsherziening, die bij het wetsontwerp waarover wij nu overleggen zullen worden aangebracht, reeds bij de behandeling van het tweede deel van de algemene grondwetsherziening van toepassing zullen kunnen zijn. In het ontwerp, dat wij op dit ogenblik behandelen, worden de belangrijkste elementen van de huidige procedure voor een grondwetswijziging gehandhaafd. Die elementen zijn heel in het kort de volgende: 1. Een grondwetsherziening komt tot stand in samenwerking tussen Regering en Staten-Generaal. 2. De zittende Kamers zijn niet bevoegd een grondwetsherziening tot stand te brengen. In samenwerking met de Regering verrichten zij het voor de eigenlijke herziening noodzakelijke voorwerk. 3. Na afkondiging van een in eerste lezing vastgestelde wet, houdende de voorgestelde veranderingen, worden de beide Kamers ontbonden en worden verkiezingen gehouden. 4. De nieuwe Kamers nemen het voorstel in behandeling en kunnen het alleen met tenminste twee derde van het aantal uitgebrachte stemmen aannemen. Het recht van amendement bestaat niet in deze laatste fase, ook niet voor de Tweede Kamer. Mijnheer de Voorzitter! Ik zal in het bijzonder ingaan op twee onderwerpen, die gisteren de voornaamste aandacht in de Kamer hebben gehad: de tweede lezing in verenigde vergadering en het splitsingsrecht. De heer De Kwaadsteniet heeft een amendement ingediend, dat ertoe strekt de tweede lezing van een voorstel tot grondwetsherziening in een verenigde vergadering van de Staten-Generaal te doen plaatsvinden. Het voornaamste motief, dat de geachte afgevaardigde hiervoor aanvoert, is dat daardoor het risico van verwerping van een voorstel in tweede lezing door een minderheid van de Eerste Kamer zou worden verkleind. Verder ziet hij hierin een oplossing voor het door hem gevoelde bezwaar, dat een splitsingsrecht alleen voor de Tweede Kamer niet kan verhoeden, dat een verzamelontwerp in de Eerste Kamer zou stranden bij gebreke aan de mogelijkheid dat het daar alsnog zou worde r gesplitst. De gedachte van de geachte afgevaardigde is, zoals hij reeds naar voren bracht in het historische deel van zijn betoog, niet nieuw. Deze maand is het 25 jaar geleden dat het Tweede Kamerlid H. W. Tilanus in deze Kamer hetzelfde denkbeeld naar voren bracht. Dat heeft er toen toe geleid, dat de staatscommissie-Van Schaik op verzoek van de Regering aan het denkbeeld aandacht besteedde. De commissie bleek op dit punt verdeeld. Een deel van de commissie achtte het een verbetering; een ander deel vond het voorstel niet ver genoeg gaan en een derde deel vond het geen verbetering vanwege de daaraan verbonden aantasting van de positie van de Eerste Kamer. Er is dus in dit opzicht niets, althans weinig nieuws onder de zon. Uit de gewisselde stukken is al gebleken dat de Regering zich schaart bij hen die de introductie van de figuur van de verenigde vergadering bij de grondwetsherziening afwijzen. De bezwaren van de Regering die zij ook na de discussie van gisterenavond heeft gehouden, zijn van tweeërlei aard, namelijk van uit het gezichtspunt van de Eerste Kamer bij de grondwetsherziening en van uit de visie van de Regering op het instituut van de verenigde vergadering in het algemeen. Beide gezichtspunten bespreek ik achtereenvolgens. Nu de Eerste Kamer verkozen blijft worden door de leden van provinciale staten zal dit zijn consequenties moeten hebben voor de tweede lezing van een grondwetsherziening. Voor die tweede lezing worden weliswaar beide Kamers ontbonden, maar alleen de Tweede Kamer zal door rechtstreekse verkiezingen opnieuw worden samengesteld, overeenkomstig de keuze van de kiezers op dat ogenblik. Het is dan van belang dat deze, volgens rechtstreekse verkiezingen, opnieuw samengestelde Tweede Kamer het eerst en afzonderlijk in tweede lezing over de voorstellen tot grondwetsherziening haar oordeel geeft. Vervolgens zal dan de Eerste Kamer afzonderlijk de voorstellen kunnen heroverwegen en bij deze heroverweging de omstandigheid dat de Tweede Kamer zo juist volgens rechtstreeks kiesrecht opnieuw is gekozen het gewicht kunnen geven dat zij passend acht. Aldus blijft de positie van de Eerste Kamer als Kamer van heroverweging in tact. De Regering hecht daaraan grote waarde en is dan ook tegenstandster van het doen behandelen van de tweede lezing in een verenigde vergadering van beide Kamers. In een verenigde vergadering verkeren de leden van de Eerste Kamer in een heel andere positie dan wanneer zij als afzonderlijke Kamer een voorstel dat door de Tweede Kamer met een meerderheid van ten minste twee derde van het aantal uitgebrachte stemmen is aanvaard, hebben te heroverwegen. De Regering weet zich in haar opvatting gesteund, zowel door de Staatscommissie -Cals/-Donner als door de Raad van State. Ook heeft er bij de behandeling van de Nota grondwetsherzieningsbeleid in de Eerste Kamer van uit die Kamer reeds een waarschuwend geluid geklonken dat verwezenlijking van de gedachte om de tweede lezing in een verenigde vergadering te behandelen een wezenlijke aantasting zou betekenen van de zelfstandige positie van de Eerste Kamer in ons staatsbestel. Als ik het goed heb beluisterd, deelt ook mevrouw Kappeyne van de Coppello deze zienswijze. Het verheugt mij dat ik haar in dit opzicht aan mijn zijde vind. Ik kom nu op het tweede gezichtspunt. De verenigde vergadering is thans een uitzonderlijke figuur en zij dient dat naar het oordeel der Regering te blijven. Wij hebben een stelsel van twee Kamers en kenmerk daarvan is dat een aangelegenheid eerst in de ene Kamer aan de orde komt, waarna vervolgens de in die Kamer genomen beslissingen nog eens getoetst worden door de andere Kamer. Een gang van zaken nu, waarbij beide Kamers tegelijkertijd, als waren zij één orgaan, over een zaak beslissen, is wezenlijk in strijd met de aard van het tweekamerstelsel. Ik kom hiermee heel dicht in de buurt van de geachte afgevaardigde de heer Franssen die het standpunt in-nam, zo min mogelijk gevallen van een Verenigde Vergadering en eigenlijk het liefst alleen maar het geval van de opening en de sluiting van de zitting der Staten-Generaal. Naar mijn mening zijn er nog enkele bijzondere gevallen, waarin de Grondwet terecht een verenigde vergadering voorschrijft, namelijk de gevallen waarin bijzondere beslissingen moeten worden genomen ten aanzien van het koningschap. Deze gevallen liggen alle niet in een wetgevend, maar in een bestuurlijk vlak. In dat opzicht treedt dan de Staten-Generaal in verenigde vergadering op als medebestuurder met de Regering. Er is dan een bijzonder belang aanwezig, waardoor niet alleen door de Tweede Kamer een beslissing wordt genomen, maar een gezamenlijke mening van beide Kamers der Sta-Tweede Kamer 23 februari 1977

Grondwet

3401

ten-Generaal tot uitdrukking wordt gebracht. In navolging van de staatscommissie-Van Schaik wijs ik er met nadruk op, dat de taak van een verenigde vergadering met betrekking tot een grondwetsherziening wezenlijk zou verschillen van de bestuurlijke taken die ik zoeven noemde. Het zou een geheel nieuwe ontwikkeling zijn wanneer wij de verenigde vergadering bevoegdheden gegeven op het terrein van de wetgeving. Ik meen dat wij die weg niet op moeten en ik meen dan ook het amendement van de heer De Kwaadsteniet met klem te moeten ontraden. Mevrouw Kappeyne zag in de memorie van antwoord bij de Regering de aap uit de mouw komen. De Regering, zo heb ik het begrepen, deed het aanvankelijk voorkomen, alsof een tweede lezing in de Eerste Kamer geheel achterwege kon blijven, maar uiteindelijk bleek het erom te gaan, dat de Eerste Kamer minder de kans moest hebben, een herzieningsvoorstel tegen te houden. Ik begrijp niet, in welk opzicht de geachte afgevaardigde meent, de Regering hierbij op iets afkeurenswaardigs betrapt te hebben. Wij hebben in eerste instantie voorgesteld -en wij hebben dat naar onze eigen mening goed verdedigd -dat de tweede lezing van een grondwetsherziening niet mede door de Eerste Kamer zou behoeven te geschieden. Dat voorstel kreeg onvoldoende steun en daarbij moet de Regering zich neerleggen.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Het ging mijerom, dat in de discussie over de nota door de Regering als argument naar voren werd gebracht dat de tweede lezing overbodig was, omdat er toch geen verschil in samenstelling tussen de Eerste Kamer bij de eerste lezing en de Eerste Kamer bij de tweede lezing zou zijn. Ik heb toen gezegd dat het de Regering er vermoedelijk om ging, die twee derde meerderheid te vermijden. Dat is toen niet bevestigend beantwoord. Ik constateer dat het nu in de memorie van antwoord staat en dat ik dus nu eindelijk antwoord op mijn vraag heb gekregen.

Minister De Gaay Fortman: Mijnheer de Voorzitter! Thans kom ik tot het splitsingsrecht. Naast het doen vervallen van het voorschrift, dat een grondwetswijziging plechtig wordt afgekondigd, is het invoeren van een splitsings recht het enige nieuwe element in het wetsontwerp. Overigens brengt het slechts een terminologische aanpassing van het grondwetshoofdstuk over de herzieningsprocedure in verband met algemene herziening van de Grondwet. Het ligt dan ook voor de hand dat dit enige nieuwe element, het splitsingsrecht, de meeste aandacht van de Kamer heeft gekregen. Daarbij meen ik te mogen constateren, dat de meningsvorming van de Kamer over het splitsingsrecht nog gaande is. In het eindverslag is de gedachte naar voren gebracht, het splitsingsrecht ook in de eerste lezing -eventueel alleen in de eerste lezing -te bezigen. Bij de openbare behandeling is hierop gisteren door alle sprekers voortgeborduurd. Ik probeer ook van mijn kant de problematiek zo open mogelijk te benaderen, in de hoop dat zoals zo vaak het goede overleg tussen Kamer en Regering ons uiteindelijk zal brengen tot het maken van een goede keus. Ik zie het splitsingsrecht niet als een principiële zaak. Het splitsingsrecht -men kan ook spreken van de mogelijkheid tot splitsing -is slechts een middel om een bepaald doel te bereiken: het vergroten van de mogelijkheid, een grondwetsherziening tot stand te brengen. Daartoe kan het opnemen van een splitsingsrecht bijdragen, maar daarmee is dan ook de betekenis ervan voldoende belicht. Er zijn meer mogelijkheden om het resultaat van een poging tot grondwetsherziening zo groot mogelijk te doen zijn, vooral als het gaat om het tot stand brengen van een algehele grondwetsherziening. Ik ben het geheel eens met de heer Van Mierlo dat het van groot belang is dat in de volgende parlementaire periode vroegtijdig wordt begonnen met de behandeling van de ingediende voorstellen tot grondwetsherziening in beide Kamers. Dit zal dan de gelegenheid geven tot een diepgaand en vruchtbaar overleg tussen Staten-Generaal en Regering. Ook zal er dan nog gelegenheid zijn tot de indiening van een novelle wanneer een wetsontwerp zou worden verworpen en naar het oordeel van de Regering een novelle wenselijk is. Minder goed kan ik de heer Van Mierlo volgen wanneer hij het splitsingsrecht in strijd acht met de grondgedachte van de procedure van grondwetsherziening, omdat na de raadpleging van de kiezers een wijziging zou worden aangebracht die niet aan de kiezers is voorgelegd. Ik meen dat mevrouw Kappeyne van de Coppello daarop al het juiste antwoord heeft gegeven. Zij wees erop dat het . geheel van de voorstellen tot grondwetsherziening aan het oordeel van de kiezers wordt onderworpen. De nieuw verkozen Kamer kan onderdelen van dat geheel van voorstellen verwerpen. Zij kan zelfs alle voorstellen verwerpen, al is dat, voor zover ik weet, nog nooit voorgekomen. Het onderwerpen van dat geheel van voorstellen aan het oordeel van de kiezers is evenmin in strijd met de gedachte dat bepaalde voorstellen zouden worden gesplitst, zodat een afzonderlijk oordeel van een nieuwe gekozen Kamer over gesplitste voorstellen mogelijk wordt. De Regering stelt voor het middel van het splitsen van een wetsontwerp te introduceren voor de behandeling in de Tweede Kamer in de tweede lezing. Vanuit de Kamer is vrij algemeen het verlangen geuit het splitsingsrecht op zijn waarde te onderzoeken voor de behandeling in de Tweede Kamer in de eerste lezing. Anders dan bij de tweede lezing zal voor het bezigen van een splitsingsrecht in de eerste lezing het eisen van een versterkte meerderheid niet voor de hand liggen. Wijzigingen die in de eerste lezing op andere wijze dan via splitsing door de Tweede Kamer kunnen worden aangebracht door amendering of door aanneming van initiatiefvoorstellen, behoeven immers evenmin een versterkte meerderheid. In de nota naar aanleiding van het eindverslag heb ik gewezen op het gevaar -er is gisterenavond ietwat raillerend over gesproken -dat een veelvuldig gebruik van het splitsingsrecht in eerste lezing zou kunnen leiden tot versnippering van wetsontwerpen en tot onoverzichtelijkheid van de grondwetgevende arbeid. Ik blijf van mening dat men niet kan ontkennen dat dit gevaar er wel is, maar ik erken dat het mogelijk moet zijn in een goed overleg tussen Kamer en Regering -waarbij ik ook denk aan het goede overleg dat bij de thans in gang zijnde herziening mogelijk is gebleken met de bijzondere commissie uit de Kamer voor Grondwet en Kieswet -deze gevaren te ondervangen. Ik ben dan ook van mening dat wanneer zou blijken dat een duidelijke meerderheid in de Kamer van oordeel is dat een splitsingsrecht voor de Tweede Kamer in de eerste lezing wenselijk is, de Regering zich niet tegen opneming daarvan in het ontwerp moet keren. De heer Van Mierlo heeft nog gesproken over de bij de schriftelijke voorbereiding reeds becommentari-eerde mogelijkheid, uitdrukkelijk in de-Grondwet vast te leggen dat splitsing slechts mogelijk is in de gevallen waarin tussen de in een voorstel tot Tweede Kamer 23 februari 1977

Grondwet

3402

De Gaay Fortman verandering vervatte bepalingen geen rechtstreeks verband bestaat. Ook hierbij is het niet 20 dat voor de gedachte van de geachte afgevaardigde geen goede argumenten zouden zijn aan te voeren. Toch meen ik dat een dergelijke toevoeging minder gelukkig zou zijn en ik heb tot mijn genoegen geconstateerd dat de geachte afgevaardigde deze toevoeging ook niet heeft opgenomen in de door hem te zamen met de heer Franssen ingedien-de amendementen. Wij zullen ook hier naar mijn mening moeten vertrouwen op het goede overleg tussen Kamer en Regering bij gebruikmaking van een splitsingsrecht. Dan blijft nog de vraag over of een splitsingsrecht voor de Tweede Kamer in de tweede lezing nog nodig is indien de Kamer een dergelijk recht reeds bij de eerste lezing zou bezitten. Uiteraard vermindert de noodzaak van een splitsingsrecht in de tweede lezing, het nut ervan zal echter in de tweede lezing niet geheel afwezig zijn. Pas bij de tweede lezing is de Kamer in een situatie dat zij het stemgedrag van zowel de Tweede als de Eerste Kamer in eerste lezing ten volle heeft kunnen gadeslaan. In het overleg tussen Kamer en Regering kan dan blijken hoe de meningen in de nieuwe Kamer ten aanzien van bepaalde voorstellen liggen. Daarbij kan het hanteren van een splitsingsrecht ook in deze tweede lezing de mogelijkheid tot het, nu met tweederde meerderheid, aannemen van de voorstellen vergroten. Ik concludeer dan ook tot het handhaven van het voorstel tot het opnemen van een splitsingsrecht in de tweede lezing, ook al zou daarnaast een dergelijk recht voor de eerste lezing worden geïntroduceerd.

De heer Van Mierlo (D'66): Vreest de Minister niet, dat men, wanneer de Tweede Kamer al of niet gebruik maakt van het splitsingsrecht, bij de Eerste Kamer echte splitsingsacties gaat oproepen, omdat die Kamer daarmee het middel heeft gekregen om de Tweede Kamer in tweede termijn te dwingen tot het gebruik maken van het splitsingsrecht? Naar mijn mening gaat het reële gevaar ontstaan, dat de Eerste Kamer het splitsingsrecht zal gaan hanteren als een vorm van amendering. Wanneer vaststaat, dat de Eerste Kamer na de verkiezingen ongeveer in dezelfde samenstelling terugkomt, maakt het aannemen van een wetsontwerp met 50 plus 1 sternmen duidelijk, dat er voor de tweede Tweede Kamer 23 februari 1977

lezing géén tweederde meerderheid zal zijn, tenzij de Tweede Kamer precies op dat punt gaat splitsen, dat de Eerste Kamer heeft aangegeven. Ik ben dus bang, dat de Minister iets gaat oproepen, wat hij nu juist terecht vreest. In zijn betoog over de afwijzing van de tweede lezing in verenigde vergadering heeft de Minister gesugge reerd, dat de Eerste Kamer zich bewust moet zijn van haar bescheidenheid. Zij zal zich realiseren, dat de Tweede Kamer net gekozen is en iets met tweederde meerderheid heeft aangenomen.

Minister De Gaay Fortman: Zij zal daaraan het naar haar oordeel passen-de gewicht toekennen. De heer Van Mierlo (D'66): Ja, maar dan heeft de onbescheidenheid zich al in eerste lezing gemanifesteerd. Minister De Gaay Fortman: De geachte afgevaardigde maakt het niet eenvoudig voor mij. Ik vind, dat ik niet de eerstgeroepene ben om verwachtingen uitte spreken, of de Eerste Kamer zich ten aanzien van een mogelijkheid tot splitsing, die er voor de Tweede Kamer is, zal laten verleiden tot een bepaalde wijze van handelen, die kennelijk het welgevallen van de geachte afgevaardigde niet vermag te verwerven. Ik vind, dat ik daarop niet moet ingaan. Ik kan natuurlijk niet zeggen, dat het zich nooit zal voordoen. Waarom heeft men echter het splitsingsrecht? Men heeft dat, omdat men kan nagaan, hoe de Eerste Kamer in de eerste lezing opereert. Dat is volstrekt haar goed recht. In zekere zin zou men zelfs kunnen zeggen: daar is zij voor. Als men gezien heeft, hoe de Eerste Kamer heeft geopereerd, gaat het erom het doel te bereiken. Ik benader de kwestie -dat moet de geachte afgevaardigde aanspreken, gezien de politieke richting waartoe hij behoort -pragmatisch. Hoe bereikt men, dat een zo groot mogelijk deel van de voorstellen tot grondwetsherziening, die door de Tweede Kamer zijn aanvaard, in-derdaad in een gewijzigde Grondwet komen te staan? Dan moet men het middel om in de tweede lezing ook nog te splitsen niet uitsluiten. Ik heb op dat punt wel een verwachting. Ik denk, dat men het middel in de tweede lezing niet of nauwelijks zal gebruiken, juist omdat het in de eerste lezing al gewerkt heeft. Ik heb al laten blijken, dat ik er geen bezwaar tegen heb om het ook in de eerste lezing op te nemen. Het gaat mij er alleen om, een middel om een zo groot mogelijk deel van de grondwetsherzie-

Grondwet

ning tot stand te brengen niet te verwaarlozen. Er is gevraagd, of het splitsingsrecht ook aan de Eerste Kamer zou moeten worden verleend. Het zal duidelijk zijn, dat de Regering persisteert bij haar conclusie, dat dat niet moet. Het is, gezien ons stelsel van twee kamers, typisch een recht, dat men alleen aan de Tweede Kamer moet toekennen. Met de eigen positie van de Eerste Kamer zou het toekennen van een recht op splitsing van de ontwerpen tot herziening van de Grondwet niet stroken. De Eerste Kamer is de Kamer waarin de door de Tweede Kamer aanvaarde wetsontwerpen worden heroverwogen zonder dat de Eerste Kamer daarin nog wijzigingen kan aanbrengen. Deze positie van de Eerste Kamer moet naar de mening van de Regering niet worden veranderd. Ik vat mijn betoog samen in de volgende punten. De Regering is volstrekt tegen het amendement-De Kwaadsteniet. Zij acht het in strijd met ons tweekamerstelsel. Zij meent dat er geen behoefte bestaat aan mogelijkheden om de verenigde vergadering ook als verenigde vergadering bij wetgevende arbeid te laten optreden. In de tweede plaats is de Regering bereid een splitsingsrecht voor de Tweede Kamer in de eerste lezing te aanvaarden. Ten derde stelt de Regering prijs op handhaving van het splitsingsrecht voor de Tweede Kamer, ook in tweede lezing. Indien in de Tweede Kamer een overwegende meerderheid voor het standpunt inzake het splitsingsrecht kan worden gevonden, ben ik bereid -hoewel ik dan in moeilijkheden kom met de amendementen van de geachte afgevaardigden Franssen en Van Mierlodaaromtrent een nota van wijziging in te dienen. Ik heb deze gereed en zij zou erop neerkomen dat het desbetreffende artikel in het wetsontwerp zo wordt gewijzigd, dat de splitsing in de eerste lezing wordt ingevoegd en dat vervolgens het artikel met de nodige, daaraan aangepaste, redactionele wijzigingen in de leden verspringt. Het splitsingsrecht in de tweede lezing zou dus wel worden gehandhaafd. Ik meen dat de Kamer en de Regering er wijs aan zouden doen deze kant op te gaan.

De heer De Kwaadsteniet (ARP): Mijnheer de Voorzitter! De Minister is ingegaan op een opmerking van mijn kant -die ik zou hebben gemaakt -over verkleining van het risico dat door een minderheid van de Eerste Kamer een 3403

De Kwaadsteniet grondwetsherziening zal worden tegengehouden. Wellicht heb ik in de loop van de tijd deze suggestie gewekt, maar ik meen dat ik in mijn betoog van gisteren geen aanleiding hiertoe heb gegeven. Ik heb gisteren willen zeggen, dat het instituut van de verenigde vergadering kan worden ingeschakeld bij herziening van de Grondwet in tweede lezing. Op deze benadering, die anders is dan de Minister heeft begrepen, wil ik de klemtoon leggen. Ik meen dat door dit instituut de positie van de beide Kamers -wanneer het om een tweede lezing gaat -zou kunnen veranderen. Ik meen echter niet, dat in dit verband in de eerste plaats over de positie van de ene of van de andere Kamer dan wel van beide Kamers moet worden gesproken, al of niet in hun onderlinge relatie, maar dat het gaat om het cre-eren van een andere wijze van behandelen van de tweede lezing, namelijk door de verenigde vergadering en niet door één van beide Kamers afzonderlijk. Het optreden van de verenigde vergadering behoeft ook niet wezenlijk in strijd te worden geacht met de gedachte van een tweekamerstelsel. De staatscommissie-Cals/Donner brengt in haar rapport ook de mogelijkheid naar voren van de verenigde vergadering, zij het in een andere procedure. In de verenigde vergadering gaat het verder niet om de gewone wetgeving, maar uitsluitend om grondwetgeving en dan nog wel in tweede lezing. Daarom ben ik zeer geneigd mijn amendement te handhaven. Met betrekking tot het splitsingsrecht is het een boeiende ontwikkeling in het gemeen overleg tussen Regering en Kamer, dat de eerst nogal krachtig bestreden splitsing in eerste lezing in de Tweede Kamer in een gezamenlijke krachtsinspanning toch naar voren is gekomen. Ik heb geaarzeld ten aanzien van de wenselijkheid de splitsing zowel in de eerste als in de tweede lezing te hebben. De argumentatie van de Regering pleit er op zich zelf voor, de splitsingsmogelijkheid zowel in de eerste als in de tweede lezing in gunstige zin nader te overwegen. Bij mij blijft nog altijd enigermate de vraag over het exacte karakter en het zeer duidelijk bepalen van het karakter van het splitsingsrecht. Het moet toch een recht zijn, dat een duidelijk ander karakter heeft dan het recht van amendement. Het moet op dit laatste niet gaan lijken. De Minister heeft zich hierover duidelijk uitgesproken. Hoe zal de zaak uiteindelijk in de praktijk werken? Op zich zelf ben ik daarvoor niet zo verschrikkelijk bevreesd. Toch is niet geheel te ontkennen, dat er een zeer gemakkelijke overgang zou kunnen zijn van een splitsingsrecht dat technisch en beperkt van karakter is naar het recht van amendement. Ik constateer dat er weinig belangstelling is voor het toekennen van het splitsingsrecht aan de Eerste Kamer. Over de zaak kan verschil van mening bestaan. Ik weet niet of het van voldoende gewicht is daaraan op dit moment krachtig vast te houden. Wanneer zo duidelijk de klemtoon wordt gelegd op het technische en beperkte karakter van het splitsingsrecht, behoeft het geen bezwaar te zijn wanneer ook de Eerste Kamer over dat splitsingsrecht beschikt. In ieder geval zou in mijn benadering ten aanzien van de verenigde vergadering en het daaraan toe te kennen splitsingsrecht wat dat betreft het probleem zijn opgelost.

De heer Franssen (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Ik begin met het gemakkelijkste. Ik kan de Minister wel volgen in zijn standpunt ten aanzien van de verenigde vergadering, met dien verstan-de dat ik het met de heer De Kwaadsteniet eens ben dat ik het argument van de wetgevende arbeid niet direct zie zitten. De Staatscommissie-Cals/Donner zou anders stellig op dat argument gekomen zijn. Ik blijf bij mijn standpunt dat wij de verenigde vergadering niet meer moeten geven dan zij nu heeft. Wij moeten haar eerder minder geven. Dat behalve opening en sluiting van het parlement, de verenigde vergadering nog iets meer te doen had, was mij uiteraard bekend. Ik zou het echter helemaal niet erg gevonden hebben wanneer wij die taak wat verminderd zouden hebben.

De heer De Kwaadsteniet (ARP): Wat is nu het grote bezwaar van een kleine vermeerdering ten aanzien van uitsluitend grondwetsherziening in tweede lezing? De heer Franssen (PvdA): Een groot bezwaar is het misschien niet. Mijn opmerking -ik heb dat zoeven al gezegd -was van pragmatische aard. Ik doe er beter aan mee te werken aan een vermindering van de taak van de Verenig-de Vergadering dan aan een vergroting van die taak.

De heer De Kwaadsteniet (ARP): U hebt nog nooit uitgelegd wat de in-houd van dat pragmatische bezwaar is.

De heer Franssen (PvdA): Op deze manier zijn wij bezig aan het scheppen van drie organen, namelijk een Eerste Kamer, een Tweede Kamer en een verenigde vergadering. Dat is nooit de bedoeling van de grondwetgever geweest. Wij doen er niet verstandig aan, die kant op te gaan. In het betoog van mevrouw Kappeyne meende ik giste ren te horen dat er een moment kan komen waarop de Eerste Kamer zo gaat lijken op de Tweede Kamer, dat op een gegeven moment de stap gedaan kan worden om van 150 + 75 één Kamer van 225 leden te maken. Dat is een ontwikkeling die mij wel aanstaat. Wanneer mijn geachte collega de heer De Kwaadsteniet eens zou uitleggen dat zijn standpunt ook zou bijdragen tot uiteindelijk één Kamer, wie weet welke kant ik dan zou uitgaan.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Heb ik het goed gehoord dat u zei, dat de verenigde vergadering de zitting sloot en opende? De heer Franssen (PvdA): Neen, dat heb ik stellig niet zo gezegd. Wanneer de verenigde vergadering daarvoor wordt bijeengeroepen, bestaat haar taak uit het gezamenlijk aanwezig zijn. Gisteren heb ik ook gesproken van een 'seance'. Het volgende punt ligt duidelijk moeilijker. Ik ben verheugd over de mededeling van de Minister dat hij -na het gesprek van gisteren -toch nog bereid is de splitsing in eerste lezing te overwegen. Hij heeft naar ik meen zelfs gezegd dat er bij hem geen groot bezwaar meer tegen bestaat. Ik heb gisteren al gezegd dat splitsing in de eerste lezing meer voor de hand ligt. Ik heb het recht van splitsing geduid als een mengsel van het recht vang amendement en het recht van initiatief. Wij doen eigenlijk beide; wij passen iets van het recht van amendement toe en iets van het recht van initiatief. Wij hebben dan niet meer de hele procedure van voorbereiding van een ontwerp van wet nodig. In zoverre is het in de eerste lezing in de Tweede Kamer geheel op zijn plaats. Het is mij niet helemaal duidelijk wat voor recht dit splitsingsrecht in de tweede lezing wordt. De Minister zei in navolging van mevrouw Kappeyne van de Coppello dat men toch de hele grondwetsherziening den kiezer ter beoordeling aanbiedt. Dat is niet helemaal zo. De som is nog niet gelijk aan het totaal van de afzonderlijke wetsontwerpen. Men kan wel het hele pakket van de grondwetsherzieningsvoorstellen krijgen, maar binnen die voorstellen kan wel degelijk door het uit elkaar halen van een voorstel, een Tweede Kamer 23 februari 1977

Grondwet

3404

Franssen ander element de voorstellen worden aangeboden. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Het is toch alleen relevant voor de mate waarin je daarover een uitspraak kan doen? De Eerste Kamer kan dan over gesplitste wetsontwerpen een uitspraak doen. Deze beoordeling heeft de kiezer niet. De kiezer zal in zijn stembepaling zijn oordeel over de gehele grondwetsherziening moeten betrekken. De som van de onderdelen is voor de kiezer dan wel gelijk aan het geheel.

De heer Franssen (PvdA): Wanneer die splitsing in eerste lezing had plaatsge vonden, zou ik dat in de verkiezingsstrijd hebben kunnen meenemen. Ik had dus kunnen zeggen dat wij om bepaalde redenen hebben gemeend in eerste lezing toch nog een splitsingsvoorstel te moeten doen. Zo'n verhaal kan ik bij splitsing in tweede lezing niet houden.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Uitsplitsen betekent niet wegamenderen. De heer Franssen (PvdA): Dat is nog de vraag. Door D'66 is het voorbeeld gegeven van de vrijheid van drukpers en de handelsreclame in het voorlopig verslag. Wegamenderen was best mogelijk geweest. Dat is niet ondenkbaar. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Of men amendeert iets weg en dan is het ook weg of men laat iets bestaan en men gaat het splitsen. DeheerVanMierlo(D'66): Hier gaat het erom of de formulering van het grondrecht verband houdt met de vraag of de handelsreclame er al dan niet onder valt. Als het in tweede lezing wordt weggeamendeerd, kun je de tekst van het grondrecht niet meer rechttrekken. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): U bedoelt dat het wordt weggestemd? De heer Van Mierlo (D'66): Ik bedoel dat het wordt gesplitst. Dat heeft hetzelfde effect als wegamenderen. Als het wordt afgesplitst en verworpen in tweede lezing, kan in de Grondwet de tekst niet meer worden aangepast. Dat hadden wij in eerste lezing wel willen doen als wij hadden geweten dat de handelsreclame er wel onder zou vallen. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Dat maakt voor het totaalbeeld in tweede lezing voor de kiezer geen verschil. Tweede Kamer 23 februari 1977

De heer Van Mierlo (D'66): Dat maakt wel verschil. De kiezer heeft zich uitgesproken over een grondwetstekst, waarin de handelsreclame van het grondrecht wordt uitgesloten. Moet dan na de verkiezingen blijken dat de Kamer het toch nog verandert?

De heer Franssen (PvdA): Mijn vraag was: wat is eigenlijk de wezenlijke aard van het recht van splitsing in de twee-de lezing? Bij de eerste lezing heb ik het thuisgebracht onder het recht van amendement en het recht van initiatief. Dat karakter heeft het in de tweede lezing niet meer. De Minister stelt zich niet alleen pragmatisch, maar ook opportunistisch op. Hij zegt namelijk dat hij het stemgedrag in eerste lezing goed zal bestuderen, en dan zal hij misschien, gelet op de haalbaarheid, een bepaald voorstel willen doen. Hij kan ook afwachten of de Kamer dat doet. De tweede lezing kende nimmer een recht van amendement en heeft niets te maken met het recht van initiatief. Wij zijn bezig met een discussie over een wezenlijk nieuw recht, het recht van splitsen. Wij zouden van de bewindsman nu moeten horen wat dat recht precies wil zeggen. Daarbij kan de vraag worden gesteld wanneer het moet worden toegepast. Direct aan het begin van de discussie in tweede lezing of vlak voor de stemming in tweede lezing? Hoe stelt de bewindsman zich de gang van zaken bij een splitsing voor? Doet hij een apart voorstel? Wanneer doet hij dat voorstel? Hoe doet hij dat voorstel? Het kan ook van de Kamer komen, dus het is voor ons nuttig te weten hoe dat recht moeten worden gehanteerd. De Minister heeft gezegd dat hij bereid is een conceptwijziging van het wetsvoorstel aan de Kamer voor te leggen. Ik heb er toch wel behoefte aan om na afloop van deze discussie in commissieverband met elkaar na te denken over die concept-wijziging. Ik kan op dit moment nog niet zeggen dat ik de wijziging van de Minister zou willen aanvaarden. Ik wil er eerst wel eens goed over nadenken, omdat ik nog steeds aankijk tegen wat ik zoeven noemde -ik zal die uitspraak voor eigen rekening nemen -het opportunistische karakter van een splitsing in tweede lezing. Daarom kan ik op dit ogenblik nog niet zeggen of ik, naast de splitsing in eerste lezing, ook die in tweede lezing kan accepteren.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Ik kan

Grondwet

mij zeer wel verenigen met de gedachte dat reeds in eerste lezing het splitsingsrecht aan de Tweede Kamer wordt toegestaan. Ik vind het zelfs meer voor de hand liggen dan bij de tweede lezing. Ik ben echter ook wel bereid het voor de tweede lezing te aanvaarden. Als de Minister dan ook met een nota van wijzigingen komt, dan kan hij er zeker van zijn dat ik daarop niet een amendement zal gaan in-dienen. Ik wil nog even terugkomen op hetgeen de heer Van Mierlo heeft gezegd over het splitsingsrecht, dat materieel zo'n grote betekenis kan hebben dat het eigenlijk een soort recht van amendement wordt. Als voorbeeld nam hij het vierde lid van artikel 1.7, waarin staat dat de handelsreclame niet valt onder het grondrecht van de vrijheid van meningsuiting. Als dit systeem reeds zou werken zou dat lid, nu het amendement om het vierde lid te verwijderen niet is aangenomen, in een tweede lezing onderwerp worden van de overweging dat vierde lid af te splitsen van artikel 7 en daarvan dus een apart wetsvoorstel te maken. Dat vind ik nu juist een voorbeeld van de splitsing die niet mag plaatshebben. De materie hangt hier zozeer met elkaar samen dat dit geen zaken kunnen worden genoemd die gesplitst kunnen worden omdat je mag aannemen dat zij geen verband met elkaar hebben. Dan kan je ieder artikel wel gaan splitsen en, bij wijze van spreken, van iedere komma wel een apart wetsvoorstel maken. De heer Van Mierlo (D'66): Ik ben het helemaal met u eens dat dat niet mag, daarom wil ik ook niet de mogelijkheid openen dat dat kan. Het feit dat dat niet mag staat zelfs niet -daar zijn wel redenen voor en ik geef wel toe dat er in de argumentatie van de Minister ook wel wat voor te zeggen isin de formulering van de Grondwet zelf. De vraag of er samenhang is zal volgens mij een politiek antwoord krijgen in een politiek college, als een Kamer. Wij kunnen wel zeggen dat wij het zo nooit zullen hanteren, maar wie zegt dat die tweederde meerderheid van de Kamer het zo niet zal hanteren?

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Daarvan is inderdaad weinig te zeggen. Soms laten wij ons leiden door louter politieke argumenten, soms door argumenten van wetgevingstechniek en als het even kan door beide tegelijk. Ik ben het echter met de heer Van Mierlo eens dat er weleens strijd kan optreden. Hoe die afweging zal uitvallen kan niemand voorspellen. 3405

Kappeyne van de Coppello Als wij hier echter met elkaar afspreken en, bij wijze van interpretatie van dit nieuwe artikel, meenemen dat wij het voornemen hebben, alleen technische splitsingen aan te brengen en niet in artikelen en de leden daarvan te gaan harken, kunnen wij naar ik meen verwachten dat deze afspraak ook door de Kamer als geheel in de toekomst wordt gehouden. Als zij daar-van afziet, zal zij dit in tweede termijn met de 2h meerderheid moeten doen, waarin de Minister zo'n geweldigende beveiliging zag. Ik zeg dit niet raillerend. Overigens, als ik het wel zou doen: ik weet dat de Minister ook wel eens raillerend spreekt; wij zitten dan dus wederom in lijn. Ik heb in eerste termijn aan de Minister gevraagd, hoe het eigenlijk zit met het contraseign inzake initiatiefvoorstellen die in eerste lezing zijn aanvaard. Ik heb er nog eens de brief bijgehaald die de voormalige Minister van Binnenlandse Zaken, de heer Geertsema, heeft geschreven en waarin hij stelde dat het kabinet-Biesheuvel -ik kan hierop niet opmaken of dit het eerste dan wel het tweede is, dit doet er echter niet zo toe -de opvatting van zijn voorganger deelt dat 'de Regering indiening van een herzieningsontwerp voor de tweede lezing niet achterwege mag laten op grond van de overweging dat zij de totstandkoming van de onderhavige herziening niet langer wenselijk acht'. Even verder staat: 'In de toekomst zal dan ook als regel kunnen worden aangenomen dat indiening van een initiatiefvoorstel voor tweede lezing door de Regering achterwege kan blijven, indien vaststaat dat deze indiening door de initiatiefnemers zelf geschiedt. Dit staat echter los van de opvatting van de Regering omtrent de aanvaardbaarheid van het voorgestelde'. De gang van zaken staat mij niet zo goed voor ogen, ik maak dit nu pas voor het eerst mee. Ik zou zo graag willen weten, wat het moment is, waarop de Regering laat blijken of zij het eens is met een initiatiefvoorstel tot grondwetswijziging. Is dat aan het eind van de eerste lezing? Ik neem aan dat de voorstellen die in eerste lezing zijn aangenomen in het Staatsblad komen, hetgeen niet zonder contraseign gebeurt. Betekent het geven van dit contraseign dan eigenlijk niet impliciet dat de Regering het ermee eens is? Hoe gebeurt het dan in twee-de termijn? Komt er ooit nog een toelichting van de zijde van de Regering, of zij zich met zo'n voorstel kan verenigen of niet? Dit lijkt mij toch ook bij grondwetswijziging van groot belang.

Tweede Kamer 23 februari 1977

De heer Van Mierlo (D'66): Mijnheer de Voorzitter! Ik dank de Minister voor zijn open antwoord. Ten aanzien van hetgeen hij heeft opgemerkt over de tweede lezing in verenigde vergadering, moet ik zeggen dat ik zijn oordeel en zijn bezwaren deel. Ook ik vind dat een en ander de positie van de Eerste Kamer in wetgevingsarbeid echt zou veranderen. Ik meen dat de Eerste Kamer door de verenigde vergadering zou worden opgetild tot het politieke niveau waarin de Tweede Kamer van gedachten wisselt. Ik ben bang dat het een uitdaging zou zijn voor de leden van de Eerste Kamer, zich eerder politiek dan bescheiden te gedragen. In mijn opvatting is bescheidenheid van de Eerste Kamer ten aanzien van grondwetswijzigingen het allernastrevenswaardigste goed, omdat ik eigenlijk al vind dat de Eerste Kamer helemaal niet aan de grondwetsherzieningsarbeid in twee-de lezing zou moeten deelnemen. Na alle welwillende beschouwingen, die ik heb gegeven aan het amendement, moet ik zeggen dat ik de gedachte erin niet veel sympathie kan toedragen.

De heer De Kwaadsteniet (ARP): Dat is mij niet helemaal duidelijk. Ik kan mij moeilijk voorstellen dat de Eerste Kamer, in welke omstandigheden ook, geen politiek oordeel zou geven. Overigens kan het slechts een zeer beperkte aangelegenheid zijn omdat men in tweede lezing alleen over de grondwetsherziening kan discussiëren en uitsluitend besluiten.

De heer Van Mierlo (D'66): Het is al eens in een motie tot uitdrukking gekomen, dat ik anders denk dan u over de positie van de Eerste Kamer. Ik spreek nu niet over de Eerste Kamer als in-strument bij normale wetgeving. Zelfs als men de Eerste Kamer wil laten voortbestaan, zoals zij nu is, wordt haar optreden in tweede lezing steeds meer een onlogisch element. Wij kunnen de Eerste Kamer niet uit de tweede lezing verwijderen. Het volgende doel, dat ik dan nastreef, is dat de Eerste Kamer zich zo weinig mogelijk beweegt op het politieke niveau van de Tweede Kamer en dat zij zoveel mogelijk bescheidenheid in acht neemt, wetend dat de kiezers net gekozen hebben voor de Tweede Kamer en dat deze zojuist met tweederde meerderheid het wetsontwerp heeft aangenomen. Men moet wel van heel goede huize en met bijzonder sterke argumenten komen om het als Eerste Ka-

Grondwet

mer alsnog te verwerpen. Ik streef dit doel na, waar mij niets anders open staat. De verenigde vergadering is hiertoe een slecht middel. Ik ben de Minister dankbaar voor de buitengewoon open houding, die hij ten aanzien van het splitsingsrecht heeft aangenomen. Ook ik ervaar dit als een voorbeeld van de werkelijke dialoog, die in deze dagen op dit punt tussen Regering en Kamer plaatsheeft. Hij zegt, dat het splitsingsrecht voor hem geen principiële zaak is, maar een middel tot doel. Ik moest toen even glimlachen, want wij allen weten, dat er lieden zijn, die menen, dat het doel de middelen heiligt en dit zelfs een principe achten. Ik weet, dat de Minister hiertoe niet behoort. Hij heeft een opmerking gemaakt over een zaak die zowel hij als ik minder belangrijk acht. Hij zei namelijk, dat hij tot zijn vreugde had ontdekt, dat in het amendement van de heer Franssen en mij niet het beperkte karakter onder woorden is gebracht. Ik wijs hem erop, dat dit nogal logisch is. Het knelpunt was juist, dat in tweede lezing wordt vastgesteld, dat er geen verband bestaat tussen bepaalde onderdelen, waarvan de Kamer mogelijkerwijs in eerste lezing meende, dat er wèl verband bestond. De Kamer mag dit in eerste lezing best zeggen. Het was dus nogal voor de hand liggend, dat ik dit beperkte karakter niet in mijn amendement opnam. De Minister stelt voor, twee splitsingsrechten te formuleren: één in eerste lezing en één in tweede lezing. Ik vind dit vreselijk moeilijk. Ik heb hiertegen een aantal bezwaren. Gisteren heb ik al gezegd, dat mijn bezwaar tegen splitsing in tweede lezing blijft bestaan. Ik ben hiertegen op gronden die ik niet meer zal herhalen. Ik voeg hieraan toe, dat dit bezwaar groter wordt, als er ook een splitsings mogelijkheid is in eerste lezing. Als de Kamer in eerste lezing geen gebruik maakt van het splitsingsrecht, kan dit een oordeel impliceren over een zekere samenhang tussen zinsneden, artikelen, afdelingen en hoofdstukken. Het opportunistisch toepassen van splitsing in tweede lezing om alsnog zoveel mogelijk te redden, wordt dan een nóg sterkere doorbreking van het werk in eerste lezing. Wat nu impliciet is, wordt dan zelfs expliciet. De Kamer zegt in eerste lezing, dat zij niet splitst, hoewel zij het kan doen. In tweede lezing zou zij dan kunnen zeggen, dat zij het wel doet om het wetsontwerp er toch door te halen. Ik vind dat werkelijk een doorbreking van de gedachte. Het volgende bezwaar is -ik heb dat zoeven al bij interruptie gezegd -dat ik

3406

Van Mierlo nu werkelijk vrees dat dit een stemgedrag van de Eerste Kamer oproept, waarbij de Eerste Kamer zich er zeer wel van bewust is dat door het met een geringe meerderheid, bij voorbeeld de kleinst mogelijke meerderheid, aannemen zij als het ware aan kan geven dat de Tweede Kamer tot splitsing zal moeten overgaan, wil zij het voorstel door de Eerste Kamer halen. In zeker opzicht kan het verwerpen van een gewoon wetsontwerp door de Eerste Kamer altijd aanleiding geven tot een nieuw ontwerp waarin rekening wordt gehouden met de wensen van de Eerste Kamer. Dat is materieel en niet formeel een vorm van amenderen. Dat is nu eenmaal het gevolg van het werken met twee Kamers. Maar ik meen dat men hier, waar de Eerste Kamer niet het laatste woord heeft, maar waar altijd nog de Tweede Kamer achteraf een splitsingsrecht heeft, de Eerste Kamer effectief een actie laat oproepen tot het veranderen van de wet zoals zij dat wil. Bij het voorstel in eerste lezing tot splitsingsrecht waren wij ons er heel wel van bewust dat er in feite de mogelijkheid al is om het te doen, via een ingewikkelde weg. Door het nu in de wet op te nemen wordt die weg alleen vergemakkelijkt. Materieel verandert er ten aanzien van de eerste lezing niet zo veel, maar het wordt formeel een stuk gemakkelijker. Wij hebben dat allemaal wel gedaan om zoveel mogelijk grondwetswijzigingen te behandelen, waarbij daar gescheiden wordt gewerkt waar geen direct verband is. Dat is de achtergrond. Welnu, als dat gebeurt, dan is er ook in de gedachtengang van de Minister aanzienlijk minder reden om nog een splitsingsrecht in de tweede lezing op te nemen. Daaraan zijn naar mijn gevoel veel gevaren verbonden. Mijn bezwaren zijn dusdanig dat ik grote moeite blijf houden met een splitsingsrecht in tweede lezing. Ik geef er zelfs de voorkeur aan helemaal geen splitsingsrecht in de Grondwet op te nemen, boven een splitsingsrecht in eerste en tweede lezing.

Minister De Gaay Fortman: Mijnheer de Voorzitter! De geachte afgevaardig-de de heer De Kwaadsteniet is, zoals te verwachten was, teruggekomen op zijn amendement dat inhoudt dat de tweede lezing door de verenigde vergadering geschiedt. Hij heeft gezegd dat men daardoor de verenigde vergadering een aparte positie geeft. Daarbij moet men niet praten over de positie van beide Kamers. Als juist de positie van beide Kamers de oorzaak van het bezwaar is en men verklaart dat bezwaar buiten de orde, dan heeft men natuurlijk een grote bevrediging voor zichzelf geschapen, omdat men meent dat men daardoor het argument van zijn tegenstander heeft weerlegd. Die tegenstander behoudt echter het volste recht om te zeggen dat het daar nu net om gaat. Dat is het bezwaar dat ik tegen de verenigde vergadering in tweede lezing heb. In de eerste plaats gaat men de positie van beide Kamers verwarren. In de tweede plaats duidt niets in de huidige staatsrechtelijke en staatkundige ontwikkeling erop dat er een behoefte is aan een eigen positie van de verenigde vergadering, anders dan dat zij bijeenkomt om aan te horen dat het parlementaire zittingsjaar gesloten dan wel geopend is. Dit laatste argument -dat een zekere relatie tot het eerste argument heeft -wordt door de geachte afgevaardigde de heer Fransen gehanteerd. De heer De Kwaadsteniet beroept zich op de Staatscommissie. Jawel, maar deze commissie was ervoor indien de Eerste Kamer in de nieuwe situatie rechtstreeks zou zijn gekozen. Ik vind dat niet afdoende, want voor mij blijft het bezwaar bestaan dat de Eerste Kamer een ander karakter heeft dan de Twee-de Kamer. In ieder geval valt niet te ontkennen, dat je dan te maken hebt met twee kamers, die beide rechtstreeks gekozen zijn. In dat geval wordt het bezwaar tegen het doen behandelen van de tweede lezing door de verenigde vergadering iets rrjinder, maar het wordt niet geheel weggenomen. Mij is gevraagd hoe het splitsingsrecht in de praktijk zal werken. Op die vraag is natuurlijk heel moeilijk een antwoord te geven. Wat mij opvalt in het debat is het wantrouwen dat uit de bezwaren blijkt. Niemand zegt van het van het splitsingsrecht, dat het nooit enige bijdrage zal kunnen leveren tot het bereiken van het beoogde doel. Waarom zou men dit op zichzelf niet zo belangrijke middel niet aanvaarden? Wat betreft de eerste lezing kan de Regering uit een voorlopig verslag, een eindverslag of uit een mondeling overleg het gevoelen krijgen dat een splitsing beter is. Zij zal dan, dunkt mij, vóór de openbare behandeling met de splitsing komen. Ik sluit niet uit, dat het ook zou kunnen gebeuren tijdens een openbare behandeling, maar dan moet de Kamer wel de mogelijkheid hebben om rustig te overwegen of de splitsing inderdaad een goede zaak is. Ik kan mij voorstellen, dat men dan de beraadslagingen schorst en de zaak nader beziet in de bijzondere commissie. Wat betreft de tweede lezing zal de Regering al bij de indiening van de wetsontwerpen met de splitsing behoren te komen. Ik verdedig namelijk de mogelijkheid van splitsing in tweede lezing op twee gronden. In de eerste plaats staat dan vast het eindstemgedrag van de Tweede Kamer over het ongesplitste ontwerp; dat weet je ook pas nadat de Kamer de beslissing genomen heeft om het wetsontwerp aan te nemen. In de tweede plaats staat dan tevens het stemgedrag van de Eerste Kamer vast. De heer De Kwaadsteniet heeft mij gevraagd waarom ik het splitsingsrecht niet wil toekennen aan de Eerste Kamer. Mijn antwoord is: Om dezelfde reden waarom ik niets voel voor een verenigde vergadering voor de tweede lezing. Ik vind het namelijk in strijd met de positie van de Eerste Kamer; in dit verband wees de heer Franssen reeds op de merkwaardige mengeling van het recht van initiatief en recht van amendement. De heer Franssen heeft zich afgevraagd hoe het mogelijk is dat de Minister, die eerst zo krachtig het splitsingsrecht in de eerste lezing heeft verworpen, nu daartoe wel bereid is. Mijnheer de Voorzitter! Het overkomt mij nogal eens in dit leven dat ik overtuigd raak door de argumenten van een tegenstander. Daar hoeft men niets achter te zoeken. Men heeft tenslotte niet met Talleyrand te maken als men met mij te maken heeft. Ik zou er nog eens op willen wijzen -ik zeg dat ook tot de geachte afgevaardigde de heer Van Mierlo -dat de inhoud bij de splitsing niet verandert.

De heer Van Mierlo (D'66): De betekenis wel! Minister De Gaay Fortman: Zolang deze Kamer nog niet heeft beslist over het gesplitste ontwerp staat de inhoud nog niet vast, maar zodra de Kamer in eerste lezing een gesplitst ontwerp heeft aanvaard, staat die inhoud wel vast. Wanneer men in tweede lezing splitst, verandert er ook niets, want het eenmaal in eerste lezing aanvaarde ontwerp wordt alleen in ten minste twee verschillende wetsontwerpen gesplitst. De kiezers kenden de inhoud van het ongesplitste ontwerp en worden dus niet overvallen door een nieuwe inhoud van het gesplitste ontwerp.

De heer Van Mierlo (D'66): Behalve het voorbeeld van de handelsreclame heb Tweede Kamer 23 februari 1977

Grondwet

3407

De Gaay Fortman ik gisteren ook het voorbeeld gegeven dat bij de behandeling van de klassieke grondrechten een bepaald amendement door de Regering werd ontraden en tevens overbodig werd geacht, omdat het principe dat toen aan de orde was al in het discriminatie-artikel was opgenomen. Het is niet uitgesloten dat dit discriminatie-artikel wordt gesplitst en vervolgens wordt verworpen. In dat geval had de Kamer het amendement beter wel kunnen aannemen, maar daar is niets meer aan te doen.

Minister De Gaay Fortman: Mijnheer de Voorzitter! Ik zou mij in dat geval kunnen voorstellen dat de bijzondere commissie en de Regering zich nader zouden beraden of een eenmaal genomen beslissing, gebaseerd op een bepaalde suppositie, nu die suppositie onjuist blijkt te zijn geweest niet moet leiden tot een andere opstelling van Regering en Kamer gezamenlijk of van de Kamer of Regering afzonderlijk. Als heel uitdrukkelijk op basis van een nog niet aangenomen artikel door de Regering wordt ontraden om dat artikel te amenderen en de Kamer geeft daaraan gevolg, kan ik mij niet voorstellen dat als dat bepaalde artikel wordt verworpen niet met elkaar wordt bekeken in het niet openbare beraad wat er moet gebeuren om daarna in het openbaar daarover verantwoording af te leggen.

De heer Van Mierlo (D'66): Als men nu bij voorbeeld die handelsreclame eruit wil hebben, vrees ik dat men nogal gauw geneigd is om te stellen dat er geen verband met die handelsreclame is en dat die er dan ook gemakkelijk uit kan worden gehaald en dat men dan ook niet inziet dat daarom het grondrechtsartikel van vrije meningsuiting moet worden veranderd. Dat is een verschil van mening waarover een politiek oordeel is. Het werk van de Kamer in eerste lezing kan naar mijn gevoel op die manier worden aangetast, hetgeen niet de bedoeling is.

Minister De Gaay Fortman: Het werk van de Kamer wordt niet aangetast, want zij is er zelf bij. De heer Van Mierlo (D'66): Dat is een andere Kamer! Minister De Gaay Fortman: Als er iets verkeerd gebeurt, doet de Kamer het verkeerd. De heer Van Mierlo (D'66): De Kamer in tweede lezing kan op wellicht goede gronden die worden aangevoerd stellen dat er geen verband is tussen iets waarvan de Kamer in eerste lezing wel van mening was dat er wel degelijk verband tussen is. Minister De Gaay Fortman: Uiteraard kan dat, mijnheer de Voorzitter, maar... De heer Van Mierlo (D'66): Ik vind dat ongewenst. Minister De Gaay Fortman:... er komt dan een andere Kamer. De heer Van Mierlo zou juist een van de eersten moeten zijn om te erkennen dat door middel van rechtstreekse verkiezingen gekozen nieuwe Kamer de mogelijkheid moet hebben om te stellen dat het anders moet, mede omdat zich zodanige politieke verschuivingen kunnen hebben voltrokken, dat hetgeen men in eerste lezing heeft aanvaard in tweede lezing onaanvaardbaar blijkt. Wij zouden daarvan dan ook kunnen zeggen dat de kiezers dat hebben uitgemaakt.

De heer Van Mierlo (D'66): Dan wordt het principe aangetast dat eraan ten grondslag ligt, namelijk dat het werk van de Eerste Kamer in zijn geheel meedraait in de verkiezingen en in de tweede lezing onveranderd wordt beoordeeld of het zal worden verheven tot wet. Dat is het principe. Minister De Gaay Fortman: Mijnheer de Voorzitter! De geachte afgevaardig-de wil geen enkel risico lopen. Het leven heeft mij althans geleerd dat dit volstrekt uitgesloten is. De heer Van Mierlo (D'66): Ik heb al gezegd dat ik er misschien anders over zou denken wanneer er buitengewoon krachtige argumenten werden aangevoerd voor de noodzaak om het in te voeren. Ik wil best op een gegeven mornent afwegen, of die vorm van strijdigheid met het principe wellicht toch geaccepteerd moet worden voor een beter doel, maar dat ontbreekt ook. Er zijn geen sterke argumenten om dat te doen. Minister De Gaay Fortman: Er zijn zeer redelijke argumenten voor. Uit hetgeen in de stukken staat en uit hetgeen ik vandaag heb gezegd blijkt dat ik het een zaak vind zoals zoveel andere zaken; niet overschatten, niet onderschatten, maar wel nuttig. Dat is mijn standpunt. De heer Franssen (PvdA): Heb ik het goed begrepen dat de Minister wel op het standpunt staat dat wij niet binnen artikelen moeten gaan splitsen? Als dat zo is, dan is het misschien wel goed, dat vast te leggen in de wet. Minister De Gaay Fortman: Je moet aannemen, dat er tussen de leden van een artikel een innerlijke samenhang bestaat. De gedachte is dus niet eens bij mij opgekomen, dat je artikelen zou moeten gaan splitsen. Neem nu het klassieke grondrechtontwerp. Het zou best mogelijk zijn geweest om er evenveel ontwerpen van te maken als het ontwerp artikelen telt.

De heer Franssen (PvdA): Dat zou misschien zelfs verstandig geweest zijn. De handelsreclame kwam bijvoorbeeld voor in het vijfde lid van een artikel. Men zou daarbij kunnen denken aan een splitsing van een artikel. Maar ik begrijp uit de reactie van de Minister dat ook hij zo'n ingreep erg onverstandig zou vinden. Minister De Gaay Fortman: Laten wij er eens van uitgaan, dat het splitsingsrecht aanvaard is. Dan zou ik nooit of te nimmer splitsing van het artikel over de vrijheid van meningsuiting hebben voorgesteld, omdat ik vind dat het artikel een samenhangend geheel vormt. Je zou natuurlijk niet kunnen beletten, dat een meerderheid van de Kamer daar anders over denkt. Je kunt je nooit verzekeren tegen onwelgevallige meerderheden.

De heer Franssen (PvdA): Men kan vastleggen -ik zie alleen de redactie nog niet precies voor mij -dat splitsing binnen een artikel uitgesloten is.

Minister De Gaay Fortman: Op zichzelf is het denkbaar. Ik heb nog nooit meegemaakt dat ik iets, wat ik wilde, niet kon formuleren. Dus op zichzelf is dat waarschijnlijk wel mogelijk. De vraag is alleen, of je het wilt. Ik ben er niet zo vóór om dat nog eens zeer precies in de Grondwet te zetten. Ik vind het constitutionele recht toch ook een recht dat erg veel aan de praktijk moet overlaten. Het gaat mij er dus om, een zo goed mogelijk resultaat te bereiken. Dan moet je afwegen, wat beter is, iets halen of niets halen. Daarbij moet je natuurlijk ook overwegingen van recht en moraal betrekken. Het is niet zo van: hoe meer er binnenkomt, des te mooier het is. Je moet ook overwegen, of je inderdaad de goede zaak dient door te splitsen. Het is zelfs mogelijk dat je een goede zaak veel beter dient door maar eens duidelijk te maken, dat zo iets goeds door een betrekkelijk klein aantal leden alsnog verworpen zou kunnen worden. De heer Franssen vroeg zich ook nog af, of je vlak vóór de stemming tot splitsing zou kunnen overgaan. Op zichzelf is dat natuurlijk mogelijk. Ik denk alleen dat het niet wijs zou zijn van de betrokken Minister, want hij zal grote irritatie in deze vergaderzaal teweeg-Tweede Kamer 23 februari 1977

Grondwet

3408

De Gaay Fortman brengen, naar ik aanneem, want er zal onmiddellijk iemand opspringen om te zeggen: Dat moet goed overwogen worden, dus ik wil schorsing van de beraadslaging en -in dit geval -de zaak moet terug naar de commissie. Ik ben blij dat mevrouw Kappeyne de splitsing ook in tweede lezing aanvaardbaar acht. Ik ben inderdaad niet ingegaan op wat de geachte afgevaardigde heeft gevraagd over het contraseign in tweede lezing van een ontwerp dat in eerste lezing een initiatiefvoorstel was en dat de Regering voor de tweede lezing harerzijds heeft ingediend. Ik heb de beschouwingen van de geachte afgevaardigde daarover beschouwd als een obiter dictum in dit debat, omdat zij niet rechtstreeks met de zaak waarmee wij nu bezig zijn te maken hebben. Ik heb mij echter wel van munitie voorzien om, als de geachte afgevaardigde er in tweede termijn op zou terugkomen, daarop te kunnen antwoorden. De vraag is dus duidelijk. Ik kan het standpunt van de Regering het best verduidelijken door te wijzen op een voorbeeld dat zich bij de grondwetsherziening van 1972 heeft voorgedaan. In de eerste lezing was door de Staten-Generaal een initiatiefvoorstel aangenomen, strekkende tot vervroeging van Prinsjesdag. Het was naar mijn mening een heel slecht ontwerp, maar het is de eerste lezing aangenomen. Aan dat initiatiefvoorstel heeft de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken zijn contraseign verleend. Er zijn toen uiteraard verkiezingen gehouden en het kabinet-De Jong heeft in tweede lezing de indiening bevorderd van een regeringsontwerp, strekkende tot vervroeging van Prinsjesdag. Die indiening vond plaats, omdat het risico aanwezig werd geacht dat indiening door de initiatiefnemers niet geoorloofd geacht zou worden. Die vrees is niet bewaarheid, dus het was ook niet nodig dat de Regering dat ontwerp indiende. Er was dus -en dit feit is wel interessant -voor de tweede lezing een regeringsontwerp bij de Staten-Generaal aanhangig, ingediend onder de verantwoordelijkheid van een demissionair kabinet. In de memorie van toelichting op dat ontwerp, zetten de toenmalige bewindslieden uiteen dat zij in de eerste lezing aanvankelijk bezwaren koesterden tegen het initiatiefontwerp, dat zij gemeend hadden over die bezwaren heen te moeten stappen en dat zij mitsdien de bekrachtiging van het voorstel in eerste lezing hadden bevorderd. Sindsdien echter -zo gingen de Tweede Kamer 23 februari 1977

toenmalige ministers door -hebben zich binnen de EEG ontwikkelingen voorgedaan die ertoe hebben geleid dat zij -de ministers -overwegende bezwaren zijn gaan koesteren tegen het voorstel. Zij hebben dus op nova gewezen. Het lijkt mij dat het constitutioneel aanvaardbaar was dat het kabi net-De Jong, wijzend op de nieuw opgetreden ontwikkelingen, de aanneming van dat regeringsontwerp in tweede lezing in de memorie van toelichting heeft ontraden. Een novum kan ook hierin gelegen zijn dat er een nieuw kabinet optreedt, nadat de in-diening in tweede lezing onder het ou-de kabinet heeft plaatsvonden. Meestal dient namelijk het oude kabinet de tweede lezing nog in. Dat nieuwe kabinet kan heel andere gedachten hebben over de wenselijkheid van het in eerste lezing onder verantwoordelijkheid van het oude kabinet bekrachtigde initiatiefontwerp. Ook dit novum kan ertoe leiden dat de aanneming van het voorstel wordt ontraden en dat, in-dien het nochtans wordt aangenomen, de bekrachtiging in de tweede lezing niet wordt verleend.

De heer Drees (DS'70): Ging het over 1972 en misschien begin 1973? Minister De Gaay Fortman: Het ging over Prinsjesdag bij de verkiezingen van 1972. De heer Drees (DS '70): Ik hoor aldoor het kabinet-De Jong noemen. Minister De Gaay Fortman: Het was ook het kabinet-De Jong. Het was de grondwetsherziening van 1972, maar het kabinet-De Jong heeft in eerste lezing de grondwetsherziening in 1971 tot stand gebracht. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Er was toen namelijk een kabinetsformatie aan de gang, ziet u, mijnheer Drees, en dat heeft eventjes geduurd. De heer Drees (DS'70): Ja, maar in 1972 was er geen kabinetsformatie, die was pas begin 1973, het kabinet-Den Uyl. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Neen, het gaat om de verkiezingen van 1971 en daarna zijn dus de grondwetsvoorstellen die in maart 1971 hier zijn aangenomen, in dezomermei, juni -van 1971 hieraan de orde geweest in tweede lezing. Daar sloeg het voorbeeld op. De heer Drees (DS'70): De Minister spreekt steeds over 1972.

Minister De Gaay Fortman: Omdat er een grondwetsherziening in 1972 tot stand is gekomen.

Grondwet

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Neen, het was 1971. De heer Drees (DS'70): Misschien kan het straks worden nagekeken in het stenogram. Ik heb echter de indruk dat de Minister zich anderhalf jaar vergist in de tijdsperiode die hij gebruikt. Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Daar hebt u gelijk in. Minister De Gaay Fortman: Mijnheer de Voorzitter! Dan is deze dag niet voor niets geweest. Dit is dan opgehelderd. De heer Van Mierlo heeft gezegd: 'het oordeel van de Kamer in eerste lezing betekent als zij niet splitst....

De heer Van Mierlo (D'66): Ik heb ge zegd: ' kan betekenen'. Minister De Gaay Fortman: Jawel, kan betekenen, maar ik denk dat men die dingen dan onbewust doet. Het zal toch zelden voorkomen, dat hier iemand opstaat en zegt: ' Ik ben van mening, dat splitsing -daar heeft weliswaar niemand aan gedachtin dit verband ongewenst is. Ik heb mij er goed rekenschap van gegeven en daarom moet het niet gebeuren'. Er kan best wel iemand zijn, die dat echt zo gaat doen, maar dat wordt niet de praktijk.

De heer Van Mierlo (D'66): Ik ga er nu even van uit, dat er een splitsingsmogelijkheid is in eerste termijn en dat in het voorlopig verslag en de memorie van antwoord en bij de besprekingen -er wordt zelfs overwogen om hearings te houden -al wordt gesproken over de vraag, of er samenhang is en of er gesplitst moet worden. Minister De Gaay Fortman: Ik vind dat men niet kan zeggen, dat men, wanneer er een aantal ontwerpen tot grondwetsherziening liggen, die in eerste lezing niet gesplitst zijn, niet heeft willen splitsen. Men zou hoogstens negatief kunnen zeggen, dat men het niet nodig heeft geacht om over de mogelijkheid van splitsing te praten. Het gaat erom, wat er aan de kiezers wordt voorgelegd. Ik blijf erbij, dat aan de kiezers zaken worden voorgelegd, maar geen wetsontwerpen. Er wordt een totale zaak, namelijk een grondwetsherziening, voorgelegd, maar niet 14 wetsontwerpen, waarvan verwacht wordt dat de kiezer nu expliciet daarover zijn oordeel zal geven. Ik heb er al op gewezen, dat er een nieuwe Kamer kan komen, die een ander oordeel heeft en meent dat er wèl gesplitst moet worden. Welnu, ik vind, dat die nieuwe Kamer dat recht dan ook moet hebben, want zij is een nieuwe Kamer. Men heeft immers van oudsher gewild, dat een nieuwe Ka-3409

De Gaay Fortman mer definitief over de grondwetswijziging zou beslissen. Dan is er opgemerkt, dat de Eerste Kamer bewust zal aansturen op splitsing. Dan moet men een vergelijking maken met wat de Eerste Kamer nu doet met wetsontwerpen.

Do heer Van Mierlo (D'66): Nee, dat kan niet.

Minister De Gaay Fortman: De Eerste Kamer weet heel goed, dat het haast praktijk is, dat er, wanneer zij een wetsontwerp verwerpt en wanneer aanwijsbaar is om welke reden zij het verwerpt, verholen of onverholen heel vaak een nieuw ontwerp komt, dat probeert het bezwaar van de Eerste Kamer weg te nemen. Hoe is nu de praktijk? De Eerste Kamer verwerpt heel zelden wetsontwerpen. Zij gedraagt zich terughoudend. Ik ben er-van overtuigd, dat de Eerste Kamer zich ook in dit opzicht terughoudend zal gedragen, omdat zij te maken heeft met een uitspraak van de direct gekozen Tweede Kamer.

De heer Van Mierlo (D'66). Hier ligt toch een essentieel verschil. De Eerste Kamer treedt in ons bestel bij gewone wetgeving op als laatste instituut. Nu weet zij, dat zij niet als laatste maar als voorlaatste instituut optreedt. In de tweede plaats moet de Eerste Kamer switchen van de helft naar tweederde.

Minister De Gaay Fortman: Natuurlijk kan niemand zeggen, dat wat de geachte afgevaardigde zegt, nooit waar zal zijn. Ik wijs er echter op, dat de Eerste Kamer zich net zo terughoudend zal gedragen ten aanzien van een handeling van die Kamer, die uitgelegd zou kunnen worden als een aandringen op splitsing, als de Eerste Kamer zich op het ogenblik terughoudend gedraagt ten opzichte van wetsontwerpen, die hier in de Tweede Kamer zijn aangenomen. Ik maak een vergelijking; in dit geval moet men dan een derde van de vergelijking nemen. In ieder geval zal de Eerste Kamer terughoudend blijven, al zal zij misschien wel eens een keer op splitsing aandringen. De heer Franssen heeft gevraagd of er geen reden is om in de commissie nader overleg te plegen. Daartoe ben ik bereid, mits het wel vóór zaterdagavond 10 uur gebeurt, want mede dankzij het feit, dat u, mijnheer de Voorzitter, zich niet verzet hebt, moet ik dan nodig naar Curacao. De heer Van Mierlo (D'66): Zouden wij dat vanavond kunnen doen?

De Voorzitter: Dat ligt helemaal aan de commissie. De heer Franssen (PvdA): Ik zou graag hebben dat dit overleg wordt gevoerd, maar kan de Minister ons dan een conceptnota van wijziging ter hand stellen, opdat wij kunnen bezien waarover wij overleg willen voeren?

De Voorzitter: Ik zou graag zien dat wij hierover morgenmiddag kunnen beslissen. Eventueel moet van dat overleg dan mondeling rapport worden uitgebracht. Ik hoop wel dat de commissie, in samenwerking met de Regering, dit kan bewerkstelligen De algemene beraadslaging wordt gesloten.