De behandeling van het wetsontwerp Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake ver-Jacht Regeling van werkzaamheden Gron... - Handelingen Tweede Kamer 1976-1977 22 februari 1977 orde 8

Aan de orde is de behandeling van het wetsontwerp Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake ver-Jacht Regeling van werkzaamheden Grondwet

anderingen in de Grondwet, alsmede tot opneming van een bepaling inzake splitsing van een voorstel tot verandering (14213). De algemene beraadslaging wordt geopend.

De heer De Kwaadsteniet (ARP): Mijnheer de Voorzitter! Ook dit wetsontwerp tot herziening van een gedeelte van de Grondwet betreft een boeiend onderwerp. Met name sinds 1848 -en dat is dus niet sinds vandaag of gisteren -speelt de hier aan de orde zijnde problematiek regelmatig een rol in de discussies. Er zijn voor mij twee hoofdpunten met betrekking tot nr. 14213. Heteerste is de behandeling van de tweede lezing door de Kamers in verenigde vergadering. Het tweede is het zogenaamde splitsingsrecht. In de eerste plaats nu dus, kort gezegd, de verenigde vergadering. Ik zou dit onderwerp in zijn algemeenheid thans niet willen behandelen, hoe dit op zich zelf ook mogelijk of aanbevelenswaardig zou kunnen zijn. Er is gelegenheid daarbij nader stil te staan bij de behandeling van de wetsontwerpen nrs. 14222 en 14224, hetgeen wij ons ook voornemen. Min of meer los daarvan valt te spreken over behandeling door de Kamers in verenigde vergadering in tweede lezing 'van een voorstel tot grondwetsherziening'. Die toevoeging 'van een voorstel tot grondwetsherziening' is eigenlijk overbodig. Immers, als wij het hebben over een tweede lezing denken alle georiënteerden automatisch aan grondwetsherziening. Die tweede lezing gebeurt sinds de Grondwet van 1848 na ruim 125 jaar nog steeds op dezelfde wijze, namelijk door de Tweede Kamer en de Eerste Kamer, ieder afzonderlijk. Het kabinet stelt voor deze oude gewoonte ook voor de toekomst te handhaven, ondanks onze suggestie van ruim twee jaar geleden tijdens de behandeling van de Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid, nr. 12944. Nu is, afgezien daarvan, onze suggestie niet geheel nieuw. Zij is bij wijze van spreken zelfs Thorbeckiaans te noemen, hetgeen op zich zelf niet slecht staat bij grondwetsherziening. In zijn 'Aanteekening op de Grondwet', 2e uitgave, 2e deel, 1843, blz. 312, vestigde hij ten aanzien van de tweede lezing de aandacht op de verenigde vergadering. A. A. H. Struycken herinnert daaraan in zijn 'Het staatsrecht van het Konink-3356

De Kwaadsteniet rijk der Nederlanden', blz. 64. Volgens Struycken deed Thorbecke dat 'blijkbaar met geen andere bedoeling dan de verzwakking van de betekenis der Eerste Kamer in de Tweede lezing'. Struycken zelf voelt er niet veel voor. Hij zegt: 'Eene bepaalde rechtvaardiging daarvoor is nimmer gegeven. Het eenige voordeel, dat eraan verbonden kan worden geacht, zoude gelegen zijn in eene geringe vereenvoudiging der procedure, waartegenover evenwel het nadeel zoude staan, dat eene door niets gerechtvaardigde verandering zoude worden gebracht in de onderlinge verhouding der beide Kamers, waarvan a priori niet is te zeggen, of ze eene verzwakking van de Tweede dan wel van de Eerste Kamer zoude beteekenen'. Mijnheer de Voorzitter! Hier lijkt Struycken een wijs althans een voorzichtig man. Hij houdt zich op de vlakte. Hij weet het niet, althans niet 'a priori'. In een noot voegt hij hieraan toe 'In de Regeeringsvoorstellen 1913 wordt dit bezwaar ondervangen, doordat daarin eene meerderheid van 51 leden van de Tweede en van 26 leden van de Eerste Kamer wordt gevorderd'. Dan is Struycken tevreden wat betreft de positie van elk der beide Kamers. Hij laat en passant de gekwalificeer-de meerderheid van twee derden schieten. Zo gezien hecht hij blijkbaar meer aan de positie der Kamers -zonder aan te geven waarom die metterdaad in het geding zou zijn -dan aan een zware beslissing over de Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden en deswege voor deszelfs bevolking. Nog een argument heeft Struycken tegen de tweede lezing in verenigde vergadering, namelijk dat 'bovendien de Eerste Kamer, als regel geroepen, hare beslissing te geven, nadat haar de beslissing der Tweede Kamer bekend is, voor het vraagstuk der Grondwetsherziening deze voor haar gewichtige wetenschap zoude moeten ontberen'. Wel, mijnheer de Voorzitter, dit is natuurlijk een lachertje. Wij moeten, dunkt mij, de Eerste Kamer en haar leden serieus nemen. Wanneer een grondwetsherziening in eerste lezing èn de Tweede Kamer èn de Eerste Kamer is gepasseerd, dan moet men niet doen alsof de nieuwe Eerste Kamer alleen maar kan oordelen als eerst de nieuwe Tweede Kamer haar oordeel heeft uitgesproken. Wat dat betreft kunnen wij ons beter vinden in J. T. Buys, 'De Grondwet, toelichting en critiek', deel II, blz. 779-800. Buys zegt terzake 'dat de gewenschte onderscheiding tussen wetgevende en grondwetgevende macht op veel eenvoudiger wijze kan worden verkregen, door namelijk het nemen van de tweede beslissing aan de hernieuwde Staten-Generaal in vereenig-de zitting op te dragen; eene regeling waaraan ook het groote voordeel verbonden is, dat men aan elk der beide Kamers een rechtmatigen, maar aan geen van beiden een uitsluitende in-vloed op de eindbeslissing toekent'. Buys acht dit geheel in de lijn van de Grondwet. Later wordt daarop weer ingehaakt. In een brief van 10 oktober 1952 schrijft de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken, Beel, aan de staatscommissie-Van Schaik, dat de Regering, hoewel het denkbeeld van een Kamer van Grondwetsherziening in de wijze, waarop het werd geconcretiseerd, niet voor verwezenlijking vatbaar is gebleken, toch meent, dat het vraagstuk van de mogelijkheid tot verbetering van de geldende wijzigingsprocedure niet mag blijven rusten. 'Zij zou het mitsdien op hoge prijs stellen, indien de commissie dit vraagstuk met inachtneming van de in de Staten-Generaal tegen het voorstel van het interim-rapport ingebrachte bezwaren, opnieuw in overweging zou willen nemen, en daarbij bepaaldelijk aandacht zou willen wijden aan het door de heer Tilanus (H. W.) in de Tweede Kamer (op 8 februari 1952) geopperde denkbeeld, de tweede lezing van een voorstel tot grondwetswijziging te doen plaats vinden in verenigde vergadering der Staten-Generaal'. Betreffende het door Tilanus geopperde denkbeeld antwoordt de staatscommissie, dat Buys reeds heeft opgemerkt, dat het toevertrouwen van de tweede lezing aan de verenigde vergadering een voortbewegen zou zijn in de lijn van de Grondwet, welke immers de verenigde vergadering op andere plaatsen kent. Tilanus c.s. wezen er bij de indiening van het amendement op, dat deze wijziging kan leiden tot vereenvoudiging en versnelling van de procedure, terwijl het ook door gezamenlijk vergaderen mogelijk is, dat de leden der beide Kamers in gemeen overleg hun standpunt bepalen. De Staatscommissie deelde mede, dat een deel van de leden het voorstel een verbetering van de bestaande regeling achtte, 'waarbij mede een rol speelde de overweging, dat alsdan niet langer zeventien -some zelfs minder -leden van de Eerste Kamer een grondwetswijziging kunnen verhinderen'. Een ander deel zag een aantasting van de positie van de Eerste Kamer. Dat deel deed het tussenvoorstel de tweede lezing wel in verenigde vergadering te doen plaatsvinden terwille van de aangeduide voordelen, maar voor aanneming de eis te stellen dat tweederde van de aanwezige leden van elk der beide Kamers vóór stemt, waardoor -aldus het verhaal -de positie van de Eerste Kamer dan in feite niet zou worden verzwakt. Mijnheer de Voorzitter! Ik heb, toen ik bij de behandeling van de Nota inzake het Grondwetsherzieningsbeleid pleitte voor de behandeling van de tweede lezing, in verenigde vergadering mijnerzijds gedacht aan een vereiste inzake de stemming van tweeder-de van de aanwezige leden van elk der beide Kamers. Bij nalezing van de Handelingen is mij gebleken, dat een meer uitgewerkte argumentatie in mijn verhalen van toen ontbreekt. Ik denk, dat toen alles in het algemene kader stond van een tegenhouden van een in onze ogen niet gewenste ontmanteling van de Eerste Kamer. Ik heb zelfs in een in-terruptie tijdens de beantwoording door de heer Simons gezegd, dat de Eerste en Tweede Kamerleden apart zouden kunnen stemmen. De bewindslieden hebben zelfs aan die nadere precisering herinnerd in de memorie van toelichting. Zij zeggen: 'gezamenlijk beraadslagen en gezamenlijk besluiten horen bij elkaar'. Ik geloof -en wij hebben daarvan al laten blijken in het voorlopig verslag -dat de bewindslieden daar eigenlijk op zich zelf wel gelijk in hebben. Dan is er nog het punt van de gekwalificeerde of gewone meerderheid voor de Eerste Kamer. Wel, mijnheer de Voorzitter, de bewindslieden Ionken naar een gewone meerderheid. Geen nieuwigheid. De Staatscommissie Cals/Donner was hen daarin voorgegaan terwijl er in de Staatscommissie-Van Schaik eveneens leden waren, die in die richting dachten. Het is een beetje een tussenvorm van de gedachte van de gekwalificeerde meerderheid in de Eerste Kamer en het helemaal niet inschakelen van de Eerste Kamer in de tweede lezing. Koel gezegd, mijnheer de Voorzitter, wij kunnen voor die gedachte niet warm lopen. Als men de Eerste Kamer niet mee wil laten doen in tweede lezing, moet men haar ook niet ontbinden. Als men haar wel wil laten meedoen, moet men geen onderscheid gaan maken tussen de Tweede Kamer met gekwalificeerde meerderheid en de Eerste Kamer met gewone meerderheid. Het wel gehoor-de argument, dat bij het vereiste van een gekwalificeerde meerderheid een Tweede Kamer 22 februari 1977

Grondwet

3357

De Kwaadsten iet

minderheid in de Eerste Kamer een herziening waarvoor zich de meerderheid van het parlement heeft uitgesproken, kan tegenhouden, vinden wij niet zo sterk. Ten slotte kan men ook zeggen, dat het niet gewenst geacht wordt, dat door 38 van de 75 Eerste Kamerleden wordt tegengehouden hetgeen bij voorbeeld door 135 van de 150 Tweede Kamerleden is aanvaard. Ik denk, dat wij wat van deze berekeningen af moeten. Dat geldt dan overigens ook onszelf. Wij hebben in het voorlopig verslag -overigene als tegenargument tegen het door de Regering gestelde in de memorie van toelichting -opgeworpen, dat door behandeling van de tweede lezing in verenigde vergadering het risico van verwerping van een wetsontwerp door eenderde van de Eerste Kamer -theoretisch slechts 26 Eerste Kamerleden -zou kunnen worden verkleind. !m-mers, zo werd onzerzijds gesteld, naarmate het aantal Tweede Kamerleden een grotere meerderheid dan tweeder-de oplevert zijn in dat geval meer dan eenderde tegenstemmende Eerste Kamerleden nodig om tot verwerping van het wetsontwerp te komen. De heer Simons daarentegen opperde bij de behandeling van de Nota dat bij de stemming dan wellicht de doorslag gegeven zal worden door de Eerste Kamer, hetgeen -zo voegde hij daaraan nog toe -'de Tweede Kamer waarschijnlijk zeer zou ergeren'.

Mijnheer de Voorzitter! De tweede lezing is het sluitstuk van een grondwetsherzieningsprocedure. De Twee-de Kamer en de Eerste Kamer hebben in eerste lezing hun fiat aan de wetsontwerpen gegeven. Beide Kamers zijn ontbonden. Beide zijn weer direct of indirect gekozen. De Staten-Generaal, bestaande uit de Tweede Kamer en de Eerste Kamer, vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk, zoals de Grondwet dit onder woorden brengt. Nog een keer overzien zij de grondwetgevende arbeid. Voor aanvaarding is een gekwalificeerde meerderheid van belang. Het fraaiste is, dat dit door de Staten-Generaal als geheel gebeurt, dat wil zeggen door de Kamers in verenigde vergadering. Het accentueert de specifieke taak van beide Kamers in tweede lezing ten aanzien van grondwetsherziening; allebei heroverwegen en dan gezamenlijk. Dit doet recht aan het eigensoortig karakter van de grondwetsherziening in tweede lezing; op dat punt en op dat moment. Door het wederzijds aanvullend effect kan een evenwichtiger besluitvorming worden bevorderd. Haar eigen normale heroverwegingsfunctie heeft de Eerste Kamer reeds in eerste lezing uitgeoefend. Enige versnelling en dus ook vereenvoudiging van de procedure kan worden bereikt. Het lijkt een goede zaak, dat met name bij verandering van de Grondwet in laatste instantie ook de leden der beide Kamers in gemeen overleg hun standpunt bepalen. Vandaar mijnheer de Voorzitter dat wij een amendement hebben ingediend. Mijnheer de Voorzitter! Ik wil na hetgeen onzerzijds reeds gezegd is in het voorlopig verslag en eindverslag nog één opmerking maken over het door de bewindslieden zozeer opgepoetste argument van de representativiteit. Aan het naar voren brengen van het aspect van de recentelijke directe kiezersuitspraak zou mogelijk meer waar-de gehecht mogen worden indien het ging om een speciale grondwetskamer. Aangezien als regel het punt van de grondwetsherziening in de verkiezingen zo geen ondergeschikt punt dan in ieder geval toch slechts één van de punten is, is het zeer de vraag of men mag concluderen dat die Tweede Kamer uit dat oogpunt een zoveel groter gewicht moet worden toegekend dan de Eerste Kamer. Wij menen, dat de redenaties ter zake verschillende kanten op kunnen gaan. Beter is ons te bepalen bij hetgeen feitelijk aan de orde is. Een Twee-de Kamer en een Eerste Kamer moeten in tweede lezing beraadslagen en besluiten. Te zeggen, dat de Eerste Kamer wel zo'n beetje het besluit van de Tweede Kamer zal volgen, lijkt ons niet juist. Ten minste zouden overigens ook in verenigde vergadering de Eerste Kamerleden onder de indruk kunnen komen van wat in die vergadering door de Tweede Kamerleden wordt betoogd. Overigens hebben dan Tweede Kamerleden ook eens de gelegenheid voor een beslissing te horen wat Eerste Kamerleden zeggen. Mijnheer de Voorzitter! Het tweede punt waarbij ik zou willen stilstaan is het splitsingsrecht. Dit recht lijkt ons als zodanig een nuttige aanvulling op het bestaande stelsel te kunnen zijn. Wij hebben hierover in het voorlopig verslag en in het eindverslag een en ander laten blijken. Wij menen, dat dit recht het beste tot zijn recht zou kunnen komen indien het wordt uitgeoefend door de Kamers in verenigde vergadering met gekwalificeerde meerderheid. Wij onderstrepen die gekwalificeer-de meerderheid en wij onderstrepen het technisch en beperkt karakter van het splitsingsrecht. Dit laatste is overigens natuurlijk wel mooi, maar uiteindelijk is elke beslissing een politieke beslissing in deze Kaners. En de Kamers, geloof ik, beslissen uiteindelijk. Ik zeg dit maar even. Mij viel namelijk op, dat in de memorie van antwoord, blz. 2, gezegd wordt, dat op de vraag of er een al dan niet direct verband is, antwoord wordt gegeven 'door de Regering en vervolgens door de Tweede Kamer'. De vereiste gekwalificeerde meerderheid doet natuurlijk wel iets. Naar onze indruk is dat nog sterker wanneer dat het geval is in verenigde vergadering. Het lijkt niet zonder meer voldoende, dat gestreefd wordt indiening van zogenaamde verzamelontwerpen na te laten wanneer alleen gelet wordt op hoofdstukken en paragrafen. Wat dit betreft levert het wetsontwerp inzake klassieke grondrechten (13872) echt wel voorbeelden van artikelen die voor splitsing in aanmerking zouden hebben kunnen komen. Overigens is het natuurlijk niet goed het splitsingsrecht in de Grondwet nu op te hangen aan een nu toevallig plaatsvindende algehele grondwetsherziening, welke natuurlijk een aantal extra problemen met zich brengt. Wij zijn verlangend nog een nadere reactie te horen van de Minister. Wij zijn ten aanzien van het niet toekennen van het splitsingsrecht aan de Eerste Kamer nog niet geheel overtuigd, vooral gelet op het technisch en beperkt karakter daarvan en het belang van voorkoming van algehele stranding van voorstellen. Het argument, dat de eigen positie van de Eerste Kamer niet buiten beschouwing kan blijven en dat het -als men zich uitsluitend zou laten leiden door de wens een grondwetswijziging hoe dan ook tot stand te brengen -dan ook denkbaar zou zijn om dat doel te bereiken de Eerste Kamer niet alleen het splitsingrecht, maar ook het recht van amendement te geven, komt ons wat overtrokken voor. Was het niet zo, dat het splitsingsrecht een technisch en beperkt karakter had en het recht van amendement een inhoudelijk karakter? Wij zouden een nadere reactie van de Minister zeer op prijs stellen. Ten aanzien van de toekenning van het splitsingsrecht aan de Tweede Kamer in eerste lezing aarzelen wij, zoals uit het eindverslag blijkt. In het argument van de Regering, dat dit in eerste lezing toepasbaar bij gewone meerderheid -kan dit geen gekwalificeerde meerderheid zijn? -tot veelvuldig gebruik kan leiden, zit iets. Willen de bewindslieden hier ook nog nader op in-Tweede Kamer 22 februari 1977

Grondwet

3358

De Kwaadsteniet gaan? De bewindslieden zeggen in de nota naar aanleiding van het eindverslag verder onder andere dat een mogelijkheid in eerste lezing ook is, dat de Regering een nota van wijziging in-diend 'gepaard gaande met de indiening van een nieuw wetsontwerp voor het afgesplitste onderwerp'. Wil de Minister dit wat nader uitwerken? Wanneer en hoe snel zijn kabinetten bijvoorbeeld bereid te achten op verlangens van de Tweede Kamer ter zake in te gaan? Denkt de Regering ook bijvoorbeeld aan de mogelijkheid om eerst enkele artikelen via amendementen te laten verwerpen en daarna ter zake van die artikelen zelf alsnog weer snel een nieuw wetsontwerp voor die artikelen in te dienen? Zo neen, waarom acht zij de mogelijkheid van indiening van een initiatiefontwerp ter zake dan reëel?

Minister DeGaay Fortman: De geach te afgevaardigde zei: Denkt de Regering aan de mogelijkheid om eerst enkele artikelen via amendementen te verwerpen. Wat bedoelt hij daarmee?

De heer De Kwaadsteniet (ARP): Ik denk aan de volgende mogelijkheid. Door de bewindslieden wordt er in de stukken op gewezen, dat per slot van rekening de mogelijkheid aanwezig is dat men bepaalde artikelen uit een wetsontwerp via amendementen verwerpt en dat men eventueel via de in-diening van een initiatiefvoorstel alsnog de zaak tot een splitsing zou kunnen doen komen.

Minister DeGaay Fortman: Maar de geachte afgevaardigde herhaalt wat hij daarnet gezegd heeft. Mij gaat het om een nadere verduidelijking van het verwerpen van artikelen via amendementen. De heer Van Mierlo (D'66): Ik denk dat de heer De Kwaadsteniet het volgende bedoelt. Door amendering is gebleken dat enkele artikelen het niet zullen halen en vervolgens zegt de Regering, dat zij liever tot splitsing overgaat. Minister De Gaay Fortman: Maar hoe kan nu via amendementen blijken dat een bepaald artikel het niet haalt? Als het amendement aangenomen is, moet je aannemen dat het geamendeerde artikel ook zal worden aange nomen. De heer Van Mierlo (D'66): Nee, de Kamer zou eerst blijk kunnen geven van haar onwil om enkele artikelen aan te nemen. Vervolgens kan de Regering zeggen: Dan doe ik een nieuwe poging door het wetsontwerp te splitsen en alsnog de verschillende onderdelen opnieuw aan de orde te stellen. Is dat wat de heer De Kwaadsteniet bedoelt? De heer De Kwaadsteniet (ARP): Dat geeft ongeveer mijn bedoeling weer. Het wetsontwerp 13872 bevatte een twaalftal artikelen. Nu kan ik mij voorstellen dat één of twee artikelen bij amendement uit dat wetsontwerp verdwijnen. Minister DeGaay Fortman: Amendementen worden ingetrokken, verworpen of aangenomen! De heer Van Mierlo (D'66): Tot aan het laatste moment kan de Regering een wetsvoorstel terugnemen. Dan is er al gestemd over de amendementen, maar nog niet over het wetsvoorstel. Het is denkbaar dat de Regering, als zij op een aantal punten een nederlaag heeft geleden, in een poging om te redden wat er te redden valt komt met de splitsingsprocedure. Ik denk dat de heer De Kwaadsteniet dat bedoelt.

Minister DeGaay Fortman: Maar dan is het artikel niet verworpen. Dan zijn aan de Regering onwelgevallige amendementen aangenomen .... De heer Van Mierlo (D'66): ..die tot doel hebben het schrappen van artikelen! Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Ja, het is een onwijze praktijk die de meerderheid van de Kamer kortgeleden heeft ingesteld. Die praktijk houdt in, dat men bij amendement een artikel kan schrappen. Dat leidt vermoedelijk tot deze verwarring plus het taalgebruik van de heer De Kwaadsteniet, die zei dat hij de Regering via amendementen iets liet verwerpen. De Voorzitter: Degene, die hier pleegt te zitten, heeft hierover zeer speciale opvattingen, met name dat het dan altijd gaat om het wel of niet verwerpen van het betrokken artikel. Ik deel die opvattingen. De discussie wijst er echter op, dat de vraag van de Minister nog niet geheel beantwoord is door de heer De Kwaadsteniet. Het is wellicht goed dat op dit belangrijke aspect nader wordt ingegaan tijdens de verdere behandeling en niet per interruptie. Daar is het naar mijn mening te belangrijk voor, ook in het kader van het betoog van de heer De Kwaadsteniet. D De heer Franssen (PvdA): Mijnheer de Voorzitter! Het lijkt een vraag te worden, of de spoed die wij bij de behandeling van dit wetsontwerp moeten betrachten wel recht doet aan het feit dat wij bezig zijn, de Grondwet te wijzigen. De nota naar aanleiding van het eindverslag hebben wij pas gisteren ontvangen, beter gezegd, is pas gisterenmorgen op de griffie van de Kamer gearriveerd, hetgeen betekent dat leden van deze Kamer die veraf wonen, pas vanmorgen deze nota konden lezen. Zoals u weet, is op dinsdagmorgen in deze Kamer nogal wat te doen. Het zij zo, ik wilde ook geen spelbreker zijn door te verzoeken deze behandeling wat te verdagen. Mijnheer de Voorzitter! Dit wetsontwerp heeft twee belangrijke discussiepunten, namelijk de splitsing van een voorstel tot wijziging van de Grondwet en de positie van de Eerste Kamer en de Verenigde Vergadering bij een tweede lezing van zo'n voorstel. Dit zijn punten die in elkaar overlopen. Andere punten, zoals het verdwijnen van de plechtige afkondiging en van het woord 'autoriteiten' zullen naar mijn mening nauwelijks aan de orde komen. De motie van collega De Kwaadsteniet doet de naam van de in-diener geen goed, althans niet bij deze discussie van staatsrechtelijke aard, want de motie doet naar mijn mening in feite kwaad. Gaarne had ik met de Regering het standpunt ingenomen dat geen twee-de lezing in de Eerste Kamer zou behoeven plaats te vinden en dat die Kamer daarom ook niet zou behoeven te worden ontbonden. Ik zou best willen medewerken, indien collega De Kwaadsteniet namens de fracties hamens welke hij spreekt die opening zou mogen maken, dat althans op dit punt de motie zou worden aangepast en dat bijvoorbeeld in commissie-overleg de vraag aan de orde zou kunnen komen, of het wetsontwerp toch niet zo zou kunnen worden gewijzigd dat in artikel 8.1. de leden 1 en 3, alleen sprake zal zijn van ontbinding van de Tweede Kamer en heroverweging door die Kamer daarna in nieuw gekozen samenstelling. Helaas, voorlopig zal ik voor mijn verdere betoog moeten uitgaan van de veronderstelling dat dit niet zal gebeuren. Mijn fractie heeft eigenlijk aan splitsing van een voorstel van wet tot grondwetswijziging weinig behoefte. Bij de nieuwe aanpak worden immers zogenaamde verzamelontwerpen vermeden. Er is dus weinig noodzaak meer voor dit wetsontwerp. Waar dan toch nog een poging zou worden ondernomen, zal stellig de kans groot zijn dat gebeuren zal wat onze collega's van D'66 in het voorlopig verslag als vrees vermeldden, te weten het naderen van het recht van amendement en Tweede Kamer 22 februari 1977

Grondwet

3359

Franssen dat in tweede lezing. Dat blijkt nog eens uit de nota naar aanleiding van het eindverslag. Het gevaar van afglijden kan daarin haast worden afgelezen. Het blijkt duidelijk dat het splitsingsrecht als het ware het midden houdt tussen het recht van amendement en het recht van initiatief. Met die trek naar het recht van amendement moet de Eerste Kamer en de Verenigde Vergadering buiten de deur worden gehouden. Met het recht van initiatief worden zij zoet gehouden die een splitsing in eerste lezing prefereren. De bestrijding is zo uitbundig dat ik mij afvraag, of het gelijk toch niet meer is bij degenen die de gedachte aan splitsing in eerste lezing opperden. Zo kan overdaad van argumenten een bestreden standpunt gaan versterken. Terzijde. Ook bij andere wetsontwerpen, waarvan de eindverslagen nu bij ons in de maak zijn, lijkt zich een zelfde, uit een oogpunt van psychologie van deze Kamer, waarschijnlijk niet ongevaarlijke aanpak voorte doen. Hier lezen wij dat, wanneer de Twee-de Kamer het recht van splitsing in eerste lezing zou verkrijgen, de kans reëel zou zijn dat dit zou leiden tot veelvuldige toepassing van het middel van splitsing, met als gevolg grote versnippering en onoverzichtelijkheid van de grondwetgevende arbeid. Je zou haast zeggen: zo'n Kamer toch. En dan te bedenken dat op een ander moment -ik mag verwijzen naar de memorie van antwoord bij wetsontwerp 13395 -in de gewone wetgever een geweldig vertrouwen wordt gesteld. Het splitsingswerk doen Kamer en Regering toch ook samen? Wat te zeggen van het slotargument dat de Kamer het splitsingsrecht in eerste lezing al heeft? Zij kan immers wetsontwerpen verwerpen en naar believen initiatiefontwerpen indienen? Over kansen tot vertraging gesproken! Zoals gezegd, mijn fractie heeft aan het creëren van het recht van splitsing weinig behoefte. In de nieuwe opzet van de grondwetsherziening, praktisch één voorstel per onderwerp, zou het nauwelijks denkbaar zijn dat de behoefte aan splitsing nog opkomt. Als die behoefte gevoeld wordt, zal een wijziging van interpretatie van reeds vastgestelde artikelen telkens opnieuw een reëel gevaar blijken. Dan dreigt de aloude bedoeling van de wetgever, geen wijziging meer bij de tweede lezing, te worden aangetast. Dit alles kan worden vermeden wanneer de splitsing in de Tweede Kamer in eerste lezing -tot vóór de stemming -kan plaatsvinden. Het voordeel blijft. Een gedeelte van een wetsontwerp waarvoor de steun van een 2h meerderheid in tweede lezing twijfelachtig is geworden, kan, indien geen samenhang aanwezig is en een meerderheid ermee akkoord gaat, afzonderlijk als voorstel van wet verder gaan, zonder opnieuw de gehele procedure van een voorstel van wet in statu nascendi te moeten doorlopen. In feite is het ook veel meer een zaak van de oude Tweede Kamer. Het is immers een mixture van het recht van amendement en dat van voordracht tot initiatief, toegepast op een ingediend wetsontwerp. Het lijkt mij goed dat juist dan, tot aan de stemming toe, in gezamenlijk overleg kan worden gezocht naar de meest kansrijke vorm van de voorstellen. Om die reden heb ik het amendement van collega Van Mierlo, dat deze gedachte in het wetsontwerp poogt te incorporeren, mede ondertekend. Zou die gedachte onverhoopt geen meerderheid verwerven dan kan ik mij nauwelijks voorstellen dat mijn fractie de splitsing van een voorstel tot grondwetswijziging nog een aantrekkelijke gedachte zal vinden. Vandaar het subsidiaire tweede amendement. Het andere punt, dat bij de tweede lezing de verenigde vergadering in geweer zal komen, heeft het aantrekkelijke aspect dat de kansen dat een minderheid, één lid groter dan 1/3 deel van de Eerste Kamer, de herziening van de Grondwet op een bepaald punt kan torpederen, worden ingeperkt. De heroverwegingsfunctie van de Eerste Kamer bij een tweede lezing van een grondwetsherziening sla ik niet zo hoog aan. Het is immers in samenstelling praktisch de Kamer van vóór de ontbinding die dan beslist. Om die reden kan ik aan het verschil in representativiteit niet zo zwaar tillen. Het bezwaar van mijn fractie tegen deze gedachte van tweede lezing in de verenigde vergadering is tamelijk pragmatisch. Wij hebben het gevoel dat de Verenigde Vergadering al te veel doet. Wij zouden haar bestaan best willen beperken tot de séance van de opening en de sluiting van het parlementaire jaar. Uitbreiding van de taak van de Verenigde Vergadering zouden wij daarom liever niet zien.

Het lid Vondeling neemt de voorzittersstoel weer in.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): Mijnheer de Voorzitter! Bij deze verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, blijken -zoals vorige sprekers al gezegd hebben -er twee dingen in het geding te zijn. In de eerste plaats is daar de voorgestelde grondwetswijziging zelve. Ik wil voorlopig aantekenen dat wij tegen haar strekking geen enkel bezwaar hebben, maar wellicht een correctie in haar uitwerking mogelijk achten. Wij zouden daarmee hebben kunnen volstaan, ware het niet dat het kennelijk weer nodig is bevonden de hele ontwikkelingsgeschiedenis van de voorgestelde wijzigingen omhoog te harken, met het gevolg dat de hele procedure van grondwetswijziging in al haar onderdelen -en met name de rol van de Eerste Kamer daarin -wederom voor het voetlicht dient te verschijnen. Dat is begonnen met speculaties over de uitleg van de motie-De Kwaadsteniet door de Raad van State, door de Regering zelf en door leden van de PvdA-fractie en gevoed door ideëen vanuit het CDA om de Verenigde Vergadering van de beide Kamers een nieuwe rol toe te denken die tegemoet komt aan de wensen van diegenen die de invloed van de Eerste Kamerom welke reden dan ook -wensen in te perken. Gelet op de consequenties van die gedachten van de heer De Kwaadsteniet bij de behandeling van de nota over de voorstellen tot herziening van de Grondwet, zie ik mij genoopt mijn beschouwingen ter zake van dat punt in de openbare commissievergaderingen en de plenaire behandeling van de nota in het najaar van 1974 en in januari 1975, te herhalen. Ik kan daar ook niets aan doen. Ik dacht dat dat toen afgehandeld werd. Nu men daar kennelijk op terugkomt, zal ik op mijn betoog van toen moeten teruggrijpen op het gevaar af in herhaling te vervallen. Reeds bij voorafgaande discussies bleek mij hoe welgevallig het kan zijn om elementen in de staatsrechtelijke constructie, die afzonderlijk hun eigen waarde hebben, met elkaar in verband te brengen en te verwarren, als de uitkomst van die quasilogische aaneensmeding wenselijk lijkt om politieke redenen. Ter wille van de klaarheid van de gedachtengang geef ik er de voorkeur aan om verschillende elementen te scheiden en te onderscheiden. De procedure van grondwetswijziging is een rijk veld voor een theorievorming, dat de politieke fantasie altoos in gang weet te brengen. Afgaande op de praktijk van zo'n 125 jaar wil ik daarin drie verschillende Tweede Kamer 22 februari 1977

Grondwet

3360

Kappeyne van de Coppello soorten elementen onderscheiden. Ten eerste: het tweekamerstelsel. Dat wil zeggen dat een beslissing omtrent algemene regelgeving beide Kamers moet passeren met verschil in onderlinge bevoegdheid der Kamers en hun wijze van samenstelling met niettemin een in de procedure gelijkwaardig oordeel over de eindbeslissing. Concreet samengevat: ook al kan de Eerste Kamer zelf geen initiatiefvoorstellen in-dienen of wetsontwerpen wijzigen, zij kan bij haar ingediende voorstellen aannemen of verwerpen en heeft daarin een in principe dezelfde zeggingskracht als de Tweede Kamer. Ten tweede: de bijzondere verhouding tussen Grondwet en wet, die op twee manieren tot uitdrukking kan komen. a. in de norm -overigens ter interpretatie van de wetgever zelf, mede zowel door de Tweede als Eerste Kamerdat een wet niet in strijd mag zijn met de Grondwet. Krabbe zag juist het zwaartepunt van de Eerste Kamer in de toetsende taak nog eens verruimd met de toetsing aan de abstractie van de rechtssouvereiniteit, zijnde het rechtsbewustzijn van het volk; b. de bijzondere wijze van de totstandkoming van de Grondwet, vergeleken met de totstandkoming van een gewone wet en wel 1 e door het nouden van twee lezingen met een ontbinding van beide Kamers tussen de eerste en tweede lezing en 2e door het vergen van een gekwalificeerde meerderheid van tenminste 2h der leden bij de definitieve stemming, namelijk in tweede lezing. Mijnheer de Voorzitter! In de tot nog toe gevoerde discussie blijken de onderscheiden elementen, om welke reden dan ook, telkens weer met elkaar te worden verward. Omdat men het ene element wil uitschakelen -echter, zonder dit als zodanig aan te duiden -doet men een beroep op een ander element. Dit is en blijft onzuiver in de discussie. Wat men wil, moet men duidelijk zeggen en niet trachten te bereiken via procedurele kronkelwegen. Bij de behandeling van de nota inzake de grondwetsherziening was er een motie van de heer De Vries die heel eenvoudig stelde, dat de Eerste Kamer zou moeten verdwijnen. Dat vond ik een eerlijke en doorzichtige motie. Zij werd verworpen. Dan moet men niet via zijwegen proberen, alsnog een halve verwerping van het bestaansrecht van de Eerste Kamer door beknotting van haar rechten te weeg te brengen. Zelfs wanneer door de meerderheid van de Kamer een motie van de heer De Kwaadsteniet wordt aanvaard, met als strekking, in de bestaande rechten van de Eerste Kamer geen wijziging aan te brengen, vind ik het niet juist wanneer nu nog eens wordt geprobeerd, de gevolgen van het aanvaarden van de motie te omzeilen. Als de heer De Kwaadsteniet bij dit omzeilen zelf het roer of zo nodig de steven wendt, dan begrijp ik er helemaal niets meer van. Ik meen nog steeds, dat een meerderheid van deze Kamer van mening is, dat de Eerste Kamer recht van bestaan heeft. Als men dit recht aanvaardt, moet men in de huidige besiissingsmacht van de Eerste Kamer geen wijziging aanbrengen. Deze macht gaat terug op een andere verkiezingsprocedure -dat is waar -: de Eerste Kamer placht meestal wat achter te lopen. Toen de Tweede Kamer via getrapte verkiezing werd aangewezen, werden de leden van de Eerste Kamer door de Koning benoemd. Toen de leden van de Tweede Kamer rechtstreeks door de kiezers werden gekozen, werden de leden van de Eerste Kamer via getrapte verkiezing aangewezen. De Tweede Kamer werd aanvankelijk ook gedeeltelijk vernieuwd, zij het, altijd voor kortere perioden dan het geval was ten aanzien van de Eerste Kamer: de Tweede Kamer voor vier jaar, met een wisseling van de helft om de twee jaar. Bij de Eerste Kamer ging het om perioden van negen jaar, tot zes jaar, met iedere drie jaar een wisseling. De nivellering werkt nu reeds zo door, dat de zittingsperiode van beide Kamers zal worden teruggebracht tot vier jaar, aaneensluitend voor één zittingsperiode. Er blijft nog verschil in het moment waarop en de wijze waarop het gebeurt. Als de momenten geheel gelijk vallen, heeft het weinig zin, twee Kamers te handhaven die volstrekt identiek zijn. Als wij het station gepasseerd zijn waarbij wij de Eerste Kamer in haar -vergeleken met de Tweede Kamer -andere gedaante willen erkennen, dan komen wij tot de materie van het onderhavige voorstel, namelijk de verhouding tussen Grondwet en wet. In de interpretatie van de Grondwet komt aan de Eerste Kamer een gelijke bevoegdheid toe als aan de Tweede Kamer. Als de Eerste Kamer zegt, een bepaalde wet niet te kunnen aanvaarden -dit komt tegenwoordig wel eens vooromdat zij haar in strijd met de Grondwet acht (dit komt minder voor) dan moeten wij als Tweede Kamer, zonder zo ver te gaan als Krabbe met zijn rechtssoevereiniteit, respect hebben voor het oordeel van de Eerste Kamer. Als men de macht van de Eerste Kamer aanvaardt, moet men haar gelijkelijk aanvaarden bij de bijzondere procedure die de grondwetswijziging doet verschillen van de gewone wetswijziging, zowel wat de twee lezingen met tussentijdse ontbinding betreft als de gekwalificeerde meerderheid van 2h bij de definitieve beslissing.

De heer Van Mierlo (D'66): Ik meen dat het niet per se zo behoeft te zijn, dat de gedachte van gelijkstelling voor alle wetgevende arbeid dient te gelden. Voor de normale wetgevende arbeid is hiervoor reden, maar voor de arbeid ter zake van een grondwetsherziening wordt ervan uitgegaan -nu meer dan vroeger -dat het gaat om een oordeel van de kiezers. Daarom wordt de Kamer ontbonden. Het is nu eenmaal zo, dat de Eerste Kamer slechts voor een gedeelte wordt ontbonden. De laatstgehouden verkiezing voor provinciale staten werkt namelijk voor een gedeelte door. Zelfs op dat moment zijn de leden van provinciale staten niet gekozen op grond van een voorstel tot wijziging van de Grondwet. Ik vind dat men een onderscheid kan maken tussen grondwetsherzieningsarbeid, die zozeer gebaseerd is op een uitspraak van de kiezers, en de gewone wetgevingsarbeid.

Mevrouw Kappeyne van de Coppello (VVD): De inspraak van de kiezers is een punt apart. Ik ben dit geheel met u eens. Neemt men als principe dat de twee kamers in een tweekamerstelsel op dezelfde manier tot een eindbeslissing kunnen komen, dan vind ik het onlogisch dat men dat wel voor gewone wetgeving aanvaardt en niet voor grondwetgeving. De Regering heeft die logische gevolgtrekking niet doorgezet toen zij in de Nota Grondwetsherziening voorstelde, de tweede lezing door de Eerste Kamer te laten vervallen. Bij de gedachtenwisseling over die nota heb ik de Regering op haar onlogische gedachtensprong gewezen. De Regering zei toen dat zij de tweede lezing door de Eerste Kamer onnodig vond omdat, zoals de heer Van Mierlo zei, ontbinding van de Eerste Kamer meestal tot geen enkele wijziging in de stemverhouding placht te leiden, aangezien te voren meestal verkiezingen van provinciale staten hadden plaatsgehad. Mede door verkorting van de zittingsduur van de Eerste Kamernieuwestijl gaan de verkiezingen synchroon lopen aan die van de provinciale staten. Dat bracht mij er-Tweede Kamer 22 februari 1977

Grondwet

3361

Kappeyne van de Coppello toe, de vereenvoudiging voor te stellen, de gekwalificeerdemeerderheidsbeslissing van de Eerste Kamer in eerste en enige termijn te doen plaatshebben. Ook dat wilde de Regering echter niet. Dat bevestigde mijn vermoeden, dat de Regering niet in wezen de twee-de lezing door de Eerste Kamer wilde afschaffen maar haar beslissing door de 'Heren 26', om een variant te gebruiken, namelijk de mogelijkheid grondwetswijzigingen tegen te nouden door eenderde van de Eerste Kamer. Die aap is nu dan eindelijk uit de regeringsmouw te voorschijn gekomen -ik juich dat toe -toen zij in de memorie van antwoord op dit voorstel de volgende bekentenis deed: 'Tegenover een zekere vermindering van de invloed van de Eerste Kamer ten aanzien van de tweede lezing van een herzieningsontwerp staan wij niet afwijzend. Wij zouden deze vermindering echter liever langs een andere weg bereiken, namelijk door in plaats van een tweederde meerderheid in tweede lezing een beslissing bij gewone meerderheid voor te schrijven, zoals ook de Raad van State suggereerde.'. Eerlijkheid duurt het langst, zeg ik dan maar. Het ging niet om de tweede lezing, doch om de tweederde meerderheid. Die moest verdwijnen. In de memorie van antwoord heb ik dan toch eindelijk een oprecht antwoord gekregen op de vragen die ik bij de behandeling van de Nota, onder andere in januari 1975 stelde. De Regering wil inderdaad aan de Eerste Kamer het recht ontnemen om bij tweederde meerderheid te beslissen, zoals de Tweede Kamer dat ook doet. De heer De Kwaadsteniet heeft een motie ingediend, die de steun van de meerderheid dezer Kamerverwierf, met de strekking de rechten van de Eerste Kamer niet te verkleinen. In de schriftelijke voorbereiding van dit wetsontwerp werd er hier en daar op gezinspeeld, dat de indieners misschien iets verdergaands bedoeld hadden dan de motie letterlijk verwoordde. Ik moet zeggen dat ik die motie gesteund heb vanwege haar letterlijke betekenis: geen salamitactiek ten opzichte van de Eerste Kamer. Als men haar wil afschaffen, moet het ook openlijk in één klap en niet door geleidelijke amputatie. Het vervelende is dat de heer De Kwaadsteniet juist bij de schriftelijke behandeling van dit voorstel weer zelf ruimte voor onzekerheid en verwarring heeft opengehouden door zijn gedachte dat in tweede lezing door de Verenigde Vergadering van beide Kamers over een voorstel van grondwetswijziging zal worden beraadslaagd of beslist, of beide. Bij het beslissen in Verenigde Vergadering wordt de Eerste Kamer in haar macht beperkt: zij kan worden overstemd door de Tweede Kamer. Wat de heer De Kwaadsteniet voorstelt is in wezen in strijd met zijn eigen motie. Ik heb liever een discussie met open vizier omtrent de bedoelingen, dan het zachtjes laten doorroesten van het kuras van binnenuit. De bezwaren van de Regering tegen het laten ondergaan van de Eerste Kamer in een Verenigde Vergadering in tweede lezing kan ik dan ook geheel delen. Er bestaat geen enkele aanleiding om de procedure van de Verenig-de Vergadering toe te passen op de gang van zaken bij een grondwetswijziging. In de tijd dat er door het parlement op het gezamenlijk aanhoren van de Troonrede werd gereageerd door middel van een adres aan de Koning, stelde iedere Kamer afzonderlijk een adres op, en de Eerste Kamer ging daar nog langer mee door dan de Tweede. Voorts bestaat nu nog het grondwettelijk voorschrift tot het houden van een Verenigde Vergadering bij de benoeming van een troonopvolger als de Koning nog leeft en een opvolger volgens het grondwettelijke erfrecht ontbreekt, of tot benoeming van een Koning als geen troonopvolger is aangewezen en de Koning zonder opvolger is gestorven. In die twee bijzondere gevallen moet de Verenigde Vergadering bovendien in dubbelen getale bijeen worden geroepen. Dat dubbele aantal roept herinnering op aan de tijd dat ook nog in een ander geval een dubbel aantal nodig was: nl. de procedure van grondwetswijziging van vóór 1848. De heer De Kwaadsteniet heeft dat al aangehaald. Toen moest vóór de tweede lezing door de leden van provinciale staten, nadat hun de voorgenomen wijziging in eerste lezing was toegezonden, een gelijk aantal nieuwe leden van de Tweede Kamer worden toegevoegd aan het aantal bestaande. In 1848 werd er definitief met die verdubbeling afgerekend, toen een systeem van grondwetswijziging werd ingevoerd dat nu nog geldt. Ik vond het al taaie kost toen met de discussie over de invoering van een soort districtenstelsel werd teruggegrepen op een kiesstelsel dat 60 jaar geleden werd verlaten. Moeten wij nu bij wijze van allermodernste nieuwigheid een mummie opgraven van ruim 125 jaar geleden? Laatst las ikdat allerlei eerbiedwaardige Egyptische mummies blijken te zijn aangetast door in-secten en schimmels. Wat voor huiveringwekkende ontdekkingen zullen ons te wachten staan als wij de vochtige Nederlandse mummies uit hun staatsrechtelijke bewaarplaatsen onverhoeds aan onze kille 20e eeuwse lucht blootstellen? Terug in de alcohol, lijkt mij de enige, oudheidkundig verantwoorde, oplossing. En dan waar het in dit wetsontwerp eigenlijk om gaat, het splitsingsrecht zelve. Naar mijn indruk is dit een louter technische aangelegenheid, die in zoverre politieke gevolgen kan hebben dat de Eerste Kamer belemmeringen uit de weg worden genomen om een voorstel tot grondwetswijziging te verwerpen op de grond dat het gekoppeld is aan een ander voorstel dat men niet wenst. De vraag is opgeworpen of men terwille van de politieke haalbaarheid allerlei verwrongen constructies gaat bedenken, bij voorbeeld zodanig dat een artikel, bestaande uit vier leden, terwille van de aanvaarding door het parlement, gesplitst gaat worden in vier afzonderlijke voorstellen. Ik heb nog altijd wel enig vertrouwen in het gezonde verstand van het parlement, of althans van een meerderheid daarvan, dat het zijn steun aan dergelijke manoeuvres niet zal geven. Wij zijn van tijd tot tijd toch ook wel gevoelig voor argumenten die uit een zo goed mogelijke wetgevingstechniek geput kunnen worden. Het is toch niet zonder reden dat volzinnen binnen een artikel worden gegroepeerd en artikelen binnen een hoofdstuk. Die organische eenheid zal toch zo veel mogelijk moeten worden bewaard. Deze bewindslieden hebben tot nu toe geen aanleiding gegeven tot de verdenking dat zij met grillige splitsingsvoorstellen zouden komen. Integendeel, de uitnodiging tot splitsing, als ik mij goed herinner door leden van de CDA-fractie bij de schriftelijke behandeling van de grondrechten gedaan, wezen de bewindslieden juist van de hand. Het splitsingsrecht kan naar twee kanten werken. Het maakt het mogelijk dat onderdelen worden aanvaard die anders wegens koppeling aan andere grondwetswijzigingsvoorstellen zouden zijn verworpen. Daar staat tegenover dat het ook de mogelijkheid biedt tot een meer genuanceerde verwerping van onderdelen. Het kan per situatie en onderwerp verschillen of men zelf het splitsingsrecht als een nuttig dan wel als een lastige aanvulling wil beschouwen. De opwinding dat de kiezer in zijn theoretische beïnvloeding van de grondwetswijzigingsprocedure zou Tweede Kamer 22 februari 1977

Grondwet

3362

Kappeyne van de Coppello worden gefrustreerd begrijp ik gewoon niet. De kiezer wordt geacht met zijn stem voor een kandidaat voor het lidmaatschap van de Tweede Kamer ook een oordeel te vellen over het gehele pakket van grondwetsherziening, dat in eerste lezing is aanvaard. Daarbij is het niet relevant hoe de onderdelen van die herziening zijn gegroepeerd. Bovendien behouden de nieuwe Kamers hun eigen verantwoordelijkheid om alsnog onderdelen van de in eerste lezing aanvaarde wijzigingsvoorstellen te verwerpen. Wie kan garanderen dat zij in hun stemgedrag tot uiting brengen wat hun kiezers wensen? Niemand! Een dergelijke garantie is er niet, tenzij men de kiezers zelf bij referendum over de grondwetswijzigingen laat beslissen. Zo ver is het in Nederland niet. Overigens begrijp ik niet, waarom het splitsingsrecht alleen in tweede termijn gehanteerd moet worden. Ik sluit ik mij aan bij een deel van het betoog van de heer Franssen. Waarop baseert de Regering haar verwachting, dat een gewone meerderheid in de Tweede Kamer er maar op los gaat splitsen en snipperen en dat de tweederde meerderheid van de Kamer dat niet zal doen? Splitsing is formeel een wijziging in de tekst van de wetsvoorstellen en doet mij denken aan amenderen. Het lijkt mij daarom logisch, dat het recht tot splitsing, zo het wordt toegekend, aan de bestaande rechten van de Tweede Kamer wordt toegevoegd en niet aan die van de Eerste Kamer. Nog enkele opmerkingen tot slot. Ik heb er met voldoening kennis van genomen, dat het ook de bedoeling van de Regering is om de periode tussen eerste lezing en kamerontbinding zo kort mogelijk te doen zijn. Fatale termijnen daaromtrent in de Grondwet vastleggen komt ook mij niet wenselijk voor. Wel wil ik de Minister er nogmaals op wijzen, dat politiek spraakgebruik soms niet voldoende fijngevoelig is om de politieke werkelijkheid vast te leggen en dat het gewoon onjuist is om het begrip 'kabinetsperiode' aan het begrip 'zittingsperiode van de Tweede Kamer' gelijk te stellen. Formeel vallen beide periodes nimmer op de dag gelijk, en in de parlementaire praktijk komt het zelden voor, dat bei-de periodes materieel gelijk vallen. Een demissionair kabinet gaat na verkiezingen door met regeren, met het indienen van wetsvoorstellen, en wie weet zelfs met het indienen van grondwetswijzigingsvoorstellen.

Ik ben nog steeds nieuwsgierig op welk moment de Regering haar in-stemming met of afkeuring van een initiatiefvoorstel tot grondwetswijziging moet doen blijken. De Regering citeert brieven -naar ik meen van oud-Minister Geertsema -waarin wordt gesteld, dat de Regering zich nog niet tot bekrachtiging bindt indien zij initiatiefvoorstellen in tweede lezing indient. Anderzijds geeft de Regering toe, dat haar contraseign op in eerste lezing aanvaarde voorstellen niet verschilt van dat onder andere voorstellen. Dat lijkt mij met elkaar in strijd. Door het contraseign na de eerste lezing te plaatsen heeft de Regering toch aangegeven, dat zij zich met de inhoud van de voorstellen heeft kunnen verenigen? Anders zou zij toch niet hebben gecontrasigneerd? Als ik het verkeerd begrepen heb, zal ik gaarne door de Minister gecorrigeerd worden.

De heer Van Mierlo (D'66): Mijnheer de Voorzitter! Ik moge beginnen met de door mij in het voorlopig verslag gemaakte opmerking te herhalen, dat ik mij op een enkele kleinigheid na met het merendeel van de hoofdlijnen van het onderhavige wetsontwerp kan verenigen. Ik deel de opvatting van de Regering, dat het toekennen van het splitsingsrecht in een van beide lezingen aan de Eerste Kamer strijdig zou zijn met de rol en de functie die de Eerste Kamer in ons staatsrechtelijk bestel heeft. Evenzeer ben ik niet ongevoelig voor de bedenkingen die de Regering heeft ten aanzien van het voorstel om de tweede lezing van de grondwetswijzigingsvoorstellen in een verenigde vergadering van Eerste en Tweede Kamer te laten plaatshebben. Ik schort mijn eindoordeel hierover echter nog wat op. Persoonlijk acht ik ieder ingrijpen van de Eerste Kamer in tweede lezing in strijd met de grondgedachte dat de kiezers een uitspraak doen, maar ik ben net als Struycken: ik weet nog niet precies op welke wijze de rol van de Eerste Kamer het geringst is. Mijn echte moeilijkheid blijft het splitsingsvoorstel als zodanig voor de tweede lezing, zoals geformuleerd in artikel 8.1, vierde lid. Ik heb in het voorlopig verslag zeer uitvoerig mijn bedenkingen daartegen onder woorden gebracht. Het is wat ondankbaar zo'n lang verhaal in het voorlopig verslag te doen opnemen, omdat het intellectueel verzet oproept dat helemaal te gaan herhalen. Ik mag aannemen, dat de betrokkenen in dit debat ervan op de hoogte zijn. Ik acht het daarom weinig zinvol die ganse redenering in extenso te herhalen. Ik wil de hoofdelementen vermelden en nagaan of en in hoeverre deze gedachtengang op overtuigende wijze door de Regering wordt weerlegd in de memorie van antwoord en in de nota naar aanleiding van het eindverslag. Mijn bezwaren zijn gebaseerd op twee hoofdconstateringen, de eerste dat het splitsingsvoorstel in strijd is met de grondgedachte achter onze procedure van grondwetswijziging en de tweede dat er niet alleen formeel maar ook materieel gevaarlijke kanten aan dat splitsingsvoorstel zitten. Wat het eerste betreft is mijn overweging geweest, dat de Kamer bij de behandeling van de nota grondwetsherziening zich helaas zeer definitief heeft uitgesproken tegen een ingrijpende vereenvoudiging van de procedure van grondwetswijziging. De Kamer en de Regering hebben de grondgedachte willen handhaven in twee lezingen te werken en om de kiezers een oordeel te laten vellen over de grondwetsherzieningsarbeid die door de ontbonden Kamer is verricht. Dat is een grote fictie maar het besluit die fictie als basis te handhaven is genomen. Het moet mij van het hart, dat de Regering in de memorie van antwoord mijn stelling dat splitsing in tweede lezing in strijd is met die grondgedachte wel weerspreekt maar niet weerlegt. Vrij uitvoerig heb ik aangegeven waarom ik vind dat er strijdigheid is, namelijk omdat de mogelijkheid wordt geopend, dat de Kamer in tweede lezing een soort recht van amendement krijgt, waardoor een tekstwijziging in de Grondwet mogelijk wordt die niet formeel aan de kiezers is voorgelegd. Eigenlijk komt de Regering in de stukken niet veel verder dan te zeggen: we zijn het met die constatering niet eens. De Minister verwijst dan weliswaar naar het technische en beperkte karakter van het splitsingsrecht maar zelfs wanneer een beperkte interpretatie van het splitsingsrecht gegarandeerd was, dan nog zou het over een beperkte wijziging gaan die niet aan de kiezer is voorgelegd. De vraag is nu hoogstens, of die strijdigheid van voldoen-de gewicht is om ons de mogelijke voordelen van het splitsingsrecht te laten ontgaan. Misschien zou ik over dat antwoord nog wel getwijfeld hebben als ik een krachtig pleidooi had gelezen voor de noodzaak thans een splitsingsmogelijkheid in te voeren. Naar mijn smaak ontbreekt dat pleidooi geheel. Er wordt gesteld, dat in het verleden wel is voorgekomen, dat een grondwets-Tweede Kamer 22 februari 1977

Grondwet

3363

Van Mierlo wijziging niet doorging omdat er tegen een onderdeel daarvan bezwaar was. Het enige voorbeeld dat wordt geproduceerd dateert van 1937 en schiet naar mijn smaak in overtuigingskracht zijn doel meters voorbij. Dat is niet alleen het geval omdat dat uitgerekend een voor de parlementaire democratie zeer precaire periode was maar vooral omdat het om enkele voorstellen ging, die helemaal niet in één wetsontwerp hadden moeten zitten. Ik vind dus, dat de Regering bitter weinig materiaal produceert ter adstructie van de noodzaak tot een splitsing in tweede lezing een mogelijkheid te openen. Nog belangrijker evenwel is het feit dat waar ik zojuist over een situatie waarin een beperkte interpretatie gegarandeerd was, deze garantie er helemaal niet is. Nu geef ik toe, dat de Grondwet ten opzichte van de wetgever formeel helemaal niets garandeert en eigenlijk alleen maar de zedelijke opdrjcht voor de wetgever formuleert die niet afdwingbaar is. Dus ook het formuleren in de grondwettekst zelf dat splitsing slechts mogelijk is ten aanzien van voorstellen die geen enkel direct verband hebben levert geen garantie op, dat de grondwetgever in tweede lezing zich daaraan zal nouden. Ik wil dan ook niet te lang stilstaan bij de vraag, of het wenselijker zou zijn dat principe in de wettekst vastte leggen. Wel moet mij van het hart dat ik ook op dit punt de redenering van de Regering niet erg sluitend vind. Im-mers, formulering van het principe zou toch in ieder geval die zedelijke opdracht inhouden. Als de Regering zegt, dat men in de Grondwet zoveel mogelijk vaagheid moet vermijden, dan stel ik de vraag, of zij het niet met mij eens is, dat het nog vager is om die zedelijke opdracht in plaats van in de Grondwettekst in de memorie van toelichting te formuleren, als een bedoeling. Bovendien heb ik er al in het voorlopig verslag op gewezen, dat er meer woorden worden gebruikt in de Grondwet, die ter interpretatie aan de wetgever zijn. Ik heb hierbij de woorden openbare orde genoemd. Echter, zoals gezegd, de vraag of de beperkte interpretatie er al dan niet in zou komen te staan, is voor mij niet relevant. Van belang is, of de grondwetgever in tweede lezing een mogelijk recht van amendement heeft -of mag hebben -door middel van het instrument van de splitsing. In de memorie van antwoord op blz. 2 geeft de Regering toe, dat de mogelijkheid niet is uitgesloten, dat een splitsing materieel een wijziging in-houdt en derhalve in feite de strekking van een amendement kan hebben. Om dat bezwaar te ondervangen, zo zegt de Regering, binden wij het splitsingsrecht aan een gekwalificeerde meerderheid. Naar het mij voorkomt is dit een hoogst merkwaardige redenering. Ik heb het gevoel, dat hier een paar zaken door elkaar worden gehaald en dat met name het instituut van de gekwalificeerde meerderheid hier voor een ander doel wordt gebruikt dan waarvoor het is gemaakt. Het is van tweeën een: öf je vindt, dat bij onze conceptie van grondwetswijziging, van procedure, de Kamer in tweede lezing wel het recht van amendement heeft -welnu, dan moet men dit zeggen en dan kunnen er redenen zijn ter bescherming van bij voorbeeld minderheden om dat die Kamer in tweede lezing moeilijker te maken dan normaal, bij voorbeeld door de eis van gekwalificeerde meerderheid -öf je vindt, dat de Kamer in tweede lezing geen recht van amendement mag hebben, omdat je dat in strijd acht met de grondgedachte. Maar dan wordt die strijdigheid niet opgeheven door het feit, dat de beslissing met tweederde meerderheid wordt genomen. Een gekwalificeerde meerderheid wast in-houdelijk niet wit, wat bij een gewone meerderheid zwart is. Je kunt wél volhouden dat de eis van 2/3-meerderheid het amenderen bemoeilijkt, je kunt niét volhouden dat als 2h van de Kamer iets wil, het daarom ineens geen amendement zou zijn en dat de strijdigheid zou zijn opgeheven. Als parallel moge ik opmerken dat de wetgever ook niet met 2/3-meerderheid of met algemene stemmen een wet mag aannemen die strijdig is met de grondwet. De zinsnede dus dat de gekwalificeerde meerderheid beter verzekert dat de Tweede Kamer de beperkte strekking van de voorgestelde bepaling niet uit het oog zal verliezen, is onjuist. De Regering blijft in de nadere stukken buitengewoon vaag ten aanzien van wat haar voor ogen staat bij het begrip directe band tussen de verschillende wetsvoorstellen. In één voorbeeld is zij concreet. Dat is ten aanzien van het voorbeeld dat door mij in het voorlopig verslag is aangehaald met betrekking tot de handelsreclame in het artikel over het grondrecht van vrije meningsuiting. Er is geen twijfel aan, zegt de Regering, dat er een direct verband is tussen het lid met betrekking tot de handelsreclame en de overige leden van dat artikel. Maar wie zegt de Minister dat de Kamer daar ook zo over denkt? Er was toch al een redenering van confessionele zijde, dat in de concept-grondwettekst het lid met betrekking tot de handelsreclame moeiteloos zou kunnen worden veranderd, zonder dat het de betekenis van de andere leden zou wijzigen? Deze gedachtengang vond zijn neerslag in het amendement. Ik heb de Minister dan ook niet horen uitspreken, dat indien dit amendement zou worden aangenomen hij een gewijzig-de redactie van de overige leden van het artikel moest voorstellen vanwege dat verband. Denkt de Minister dat hij, bijvoorbeeld als in tweede lezing daarover een splitsingsvoorstel zou zijn gedaan daarover het onaanvaardbaar zou uitspreken? Hoe weet hij dat hij in tweede lezing nog Minister is? Hoe weet hij of de huidige coalitie dan nog bestaat? Bovendien, als hij daarover een onaanvaardbaar zou uitspreken en als gevolg daarvan een kabinetscrisis zou ontstaan, wordt het dan naar zijn mening een grondwetsontbinding wanneer de Kamer wordt ontbonden? Hoe dan ook, je kunt er verschillend over denken. Ik herhaal mijn opvatting dat indien in tweede lezing via splitsing het lid over de handelsreclame alsnog zou worden verwijderd de grondwetgever in eerste lezing geweld zou worden aangedaan. Kennelijk acht de Regering splitsing tussen de verschillende artikelen van het grondwetsherzieningsontwerp in-zake de klassieke grondrechten mogelijk. Zij verwijst daarnaar op blz. 2 van de memorie van antwoord, waar zij zegt dat tussen alle onderdelen daar-van wel een zekere, maar niet een noodzakelijk directe band bestaat. Zij suggereert hiermee dat men zich hier een splitsing tussen verschillende voorstellen kan denken. Ook hierachter zet ik een vraagteken. Er is wel degelijk naar mijn gevoel een verband tussen de formulering van bepaalde grondrechten van vrijheid van meningsuiting, demonstratie, vereniging en vergadering. Ik herinner mij dat de Regering een amendement van de heer Van der Lek op een bepaald punt bestreed met de argumentatie dat zijn amendement niet nodig was, omdat het principe dat hij voorstond al verankerd lag in het algemene non-discriminatie artikel. Het amendement is mede op grond van de argumenten van de Regering niet aangenomen, maar had wellicht wel aangenomen moeten worden, indien later het risico zou bestaan dat het discriminatie-artikel uit het wetsontwerp zou worden weggesplitst.

Tweede Kamer 22 februari 1977

Grondwet

3364

Van Mierlo Alles overziende ben ik tot de voorlopige conclusie gekomen, dat de Regering noch duidelijk heeft kunnen maken dat invoering van de splitsing van grote importantie is, noch mijn bedenkingen heeft kunnen wegnemen, die ikten aanzien van invoering van dit systeem heb, althans tot nu toe. Het is om die reden dat ik met de heer Franssen twee amendementen heb in-gediend. Het eerste amendement strekt ertoe om de splitsingsmogelijkheid in eerste lezing te vergemakkelijken. Met de Regering ben ik het eens dat op zichzelf reeds in eerste lezing de mogelijkheid bestaat om door middel van amendering en initiatiefontwerpen tot een zelf-de resultaat te komen, maar toegegeven moet worden dat het een gecompliceerde en onnodig gecompliceerde weg is. Deze kan aanzienlijk worden vergemakkelijkt door de splitsingsmogelijkheid verbatim in de grondwettekst op te nemen. Wellicht kan de Regering mij in haar antwoord ervan overtuigen dat een splitsingsmogelijkheid voor de Kamer in eerste aanleg ongewenst is. Ik heb met belangstelling kennis genomen van het enige bezwaar dat de Regering daartegen aanvoert, namelijk de vrees dat een zodanige mogelijkheid een reeks van splitsingsacties zal oproepen. Ik ben daar zelf nog niet zo bang voor, te meer niet als de Kamer voor een volgende periode van grondwetsherziening zou besluiten tot een veelvuldiger en meer in de tijd uitgesmeerd overleg met de Regering over de grondwetswijzigingen, waarin veel diepgaander kan worden ingegaan op de verschillende aspecten die aan de voorgestelde grondwetswijziging vastzitten. Maar het bezwaar van de Regering wil ik gaarne wegen, zeker nadat de Minister daar nog eens wat uitvoeriger op in is gegaan. Ik acht het denkbaar dat geconcludeerd zou moeten worden, dat je beter het formuleren van een splitsingsmogelijkheid in eerste lezing achterwege kunt laten. Voor dat geval heb ik een tweede amendement ingediend, dat ertoe strekt om geen enkele splitsingsmogelijkheid in de wet op te nemen. Mijnheer de Voorzitter! Ik voel niet zo erg veel voor het opnemen van twee splitsingsmogelijkheden: één voor de eerste lezing en dan ook nog een voor de tweede lezing. In de eerste plaats blijft mijn principiële bezwaar tegen splitsing in tweede lezing recht overeind staan. In de tweede plaats kan men zeggen, dat het bezwaar zich in versterkte mate doet voelen wanneer de Kamer, geen gebruik gemaakt hebbend van een expliciete mogelijkheid om in eerste lezing te splitsen, dat alsnog zou doen in de tweede lezing vanwege de haalbaarheid. Mijnheer de Voorzitter! De regeringscommissaris is zo vriendelijk geweest mij erop te wijzen dat in mijn amendement op stuk nr. 11 onder IB. het woordje 'als' in de derde regel dient te worden geschrapt.

De Voorzitter: In het amendement-Van Mierloc.s. (stuknr. 11,1)) moetin de derde regel van onderdeel B. het woordje 'als' worden geschrapt.

Deze verbetering zal worden aangebracht.

De heer Van Mierlo (D'66): Mijnheer de Voorzitter! Rest mij te zeggen, dat ik natuurlijk hoop dat de Regering mij er-van kan overtuigen dat ik het tot nu toe geheel verkeerd gezien heb zodat ik mijn beide amendementen kan intrekken.

De algemene beraadslaging wordt geschorst. De vergadering wordt voor enkele ogenblikken geschorst.