De voortzetting van de behandeling van het wetsontwerp Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake veranderingen in de G... - Handelingen Eerste Kamer 1978-1979 26 juni 1979 orde 4

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van het wetsontwerp Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake veranderingen in de Grondwet, alsmede tot opneming van bepalingen inzake splitsing van een voorstel (14213).

De beraadslaging wordt hervat. D Minister Wiegel: Mijnheer de Voorzitter! De geachte afgevaardigden de heren Oskamp, Diepenhorst en Feij hebben tijdens de eerste termijn van de Kamer het woord gevoerd over het wetsontwerp inzake de herzieningsprocedure. Uit het als altijd zeer boei-ende betoog van de geachte afgevaardigde de heer Diepenhorst bleek van een algemene instemming van zijn fractie met dit wetsontwerp. Ik ben daarvoor de heer Diepenhorst bijzonder erkentelijk. Door de heren Oskamp en Feij werden onderwerpen aangesneden en vragen gesteld, waarop ik thans graag nader inga. De heer Oskamp heeft gezegd (zo heb ik tenminste zijn betoog begrepen) dat de behandeling op dit momentvan wetsontwerp 14213 naar de mening van zijn fractie eigenlijk voorbarig is. Hij heeft erop gewezen dat over enige tijd wetsontwerp 14223 in-zake de verkiezing van beide Kamers der Staten-Generaal in behandeling komt en dat als gevolg daarvan de verkiezingsgrondslag van de Eerste Kamer gewijzigd zou kunnen worden. Hij zei rekening te blijven houden met de mogelijkheid, dat het wetsontwerp

Eerste Kamer 26 juni 1979

Grondwet

1169

Wiegel 14223 in één der beide lezingen door één der beide Kamers verworpen zal worden. Zelfs, zo vervolgde hij, houdt hij er rekening mee dat door amendering de Eerste Kamer uiteindelijk toch nog direct gekozen wordt. Mijnheer de Voorzitter! Mij is uit de tot nu toe gevoerde schriftelijke behandeling van het desbetreffende wetsontwerp niet gebleken dat een meerderheid van de Tweede Kamer thans bereid zou zijn wijziging te brengen in de verkiezingsgrondslag van uw Kamer. Ik acht het dan ook niet voor de hand te liggen dat bij de verdere behandeling een zodanige wijziging alsnog door de Tweede Kamer zal worden aangebracht. Ik wijs er bovendien nog op dat ook bij de behandeling van dit voorstel, wetsontwerp 14213, in de Tweede Kamer door een meerderheid is vastgehouden aan de in-middels welbekende motie-De Kwaadsteniet, die de Regering vraagt geen wijziging te brengen in de huidige verkiezingsgrondslag van de Eerste Kamer. Nu heeft de heer Oskamp gezegd dat naar zijn oordeel de meningen over de wijze van verkiezen van de Eerste Kamer wel degelijk in beweging zijn. Ik vraag hem of hij mij kan vertellen waar precies die beweging valt te signaleren. Uit hetgeen mijn antenne heeft opgevangen aan reacties vanuit de Tweede Kamer heb ik niet de indruk dat men aan de overzijde dit soort plannen heeft. De geachte afgevaardigde heeft ter adstructie van zijn stelling een opmerking van mevrouw Kappeyne van de Coppello aangeraakt en hier te berde gebracht. Ik heb verleden week de geachte afgevaardigde er reeds bij interruptie op gewezen dat ook de fractie waartoe mevrouw Kappeyne van de Coppello behoort, de motie-De Kwaadsteniet in-dertijd op basis van een duidelijk standpunt heeft ondersteund. De heer Oskamp heeft zich niet alleen beroepen op mogelijke mouvementen in de gedachtenwereld van mevrouw Kappeyne van de Coppello, maar hij heeft zich ook beroepen op mijn ambtsvoorganger. Wanneer hij zich niet vergiste, zo proef ik uit zijn betoog, heeft de heer De Gaay Fortman enkele malen uitgesproken dat hij een indirect verkozen Eerste Kamer uit de tijd achtte. Mij is niet geheel duidelijk op welke uitlatingen van mijn ambtsvoorganger de geachte afgevaardigde doelt. Wel weet ik -dat weet een ieder -dat in de nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid die mede door mijn

Eerste Kamer 26 juni 1979

ambtsvoorganger is ondertekend, door het vorige kabinet is voorgesteld, de Eerste Kamer voortaan rechtstreeks te doen verkiezen. Dat voorstel is toen ook verdedigd tijdens de behandeling van de nota. Door de aanvaarding van de motie-De Kwaadsteniet heeft dit voorstel het niet gehaald. Het vorige kabinet heeft zich toen vervolgens op het standpunt gesteld dat die motie diende te worden uitgevoerd. De heer Feij heeft opgemerkt dat de Regering naar zijn mening door het handhaven in haar voorstellen van de behandeling van een grondwetsherziening in twee lezingen een kans heeft laten liggen. Zij heeft een kans laten liggen om een verouderde en volstrekt overbodige procedure uit de weg te ruimen. Ik geef de heer Feij toe dat door het gegroeide gebruik om de grondwetsontbinding en de periodieke vernieuwing van de Tweede Kamer te doen samenvallen, bij de daarop volgende verkiezing grondwetsherzieningsvoorstellen nu niet bepaald centraal plegen te staan in de verkiezingsstrijd. Ook bij ontkoppelde verkiezingen ter zake van grondwetsherziening kan men zich inderdaad afvragen of die verkiezingen en de campagnes daarvoor geheel en al in het teken van de grondwetsherziening zouden staan. Toch dient naar mijn oordeel de mogelijkheid te blijven bestaan dat de kiezers zich over voorgestelde wijzigingen in de Grondwet uitspreken. Ik ben het eens met de geachte afgevaardigde dat grondwetswijzigingen niet komen als dieven in de nacht. De huidige herziening bewijst dit overtuigend. Wij leven ook niet in een staat waar omwentelingen en machtsovernamen aan de orde van de dag zijn. Het gaat er naar mijn mening echter niet om dat wij zouden veronderstellen of vrezen dat het kabinet, het parlement en het staatshoofd de Grondwet zouden willen veranderen tegen de wil van ons volk. Het gaat er wel om dat, gezien het fundamentele belang van de Grondwet voor onze staatsorde, ook het volk een mogelijkheid moet hebben, zich naast regering en parlement over wijzigingen in de Grondwet uitte sprekem. Het belang van deze mogelijkheid zal aan gewicht winnen naarmate de wijzigingsvoorstellen die in eerste lezing zijn aanvaard, van ingrijpender aard zijn. Onderscheid te maken voor wat betreft de procedure tussen belangrijke en minder belangrijke herzieningsvoorstellen lijkt mij niet wel mogelijk. Daarom acht ik het de enig juiste oplossing, de behande-

Grondwet

ling in twee lezingen met tussenliggende verkiezingen onverkort te handhaven. Blijkens een opmerking van de geachte afgevaardigde de heer Oskamp deelt zijn fractie het oordeel van de Regering niet dat een verenigde vergadering ter behandeling van een grondwetswijziging de zelfstandige positie van de Eerste Kamer zou aantasten. De geachte afgevaardigde de heer Diepenhorst heeft in zijn betoog uitvoerig stilgestaan bij de verschillen die in een tweekamerstelsel bestaan tussen bei-de Kamers. Hij heeft zich hierbij niet beperkt tot de Nederlandse situatie, doch ook het House of Lords en de Amerikaanse Senaat in zijn beschouwingen betrokken. Op grond van de door hem geschetste verschillen tussen de Eerste en Tweede Kamer in bevoegdheden en wijze van optreden kwam de geachte afgevaardigde tot de slotsom dat men aan het instituut van de verenig-de vergadering geen verdere uitbreiding moet geven dan thans in de Grondwet is voorzien. Een zodanige uitbreiding zou naar zijn mening wat de samenstelling en beraadslaging betreft de zaken scheef trekken en de zelfstandige positie van de Eerste Kamer nadelig beïnvloeden. Eerste en Twee-de Kamer behoren naar de mening van de geachte afgevaardigde de heer Diepenhorst ieder hun afzonderlijke taak te blijven vervullen. Ik ben het inzake de verenigde vergadering en de positie van de Eerste Kamer en haar leden hierin eens met de heer Diepenhorst. In de binnenkort aan de Tweede Kamer uit te brengen memorie van antwoord bij wetsontwerp 14222 over de inrichting en samenstelling van de Staten-Generaal zal de Regering uitvoerig aandacht besteden aan deze kwestie. De heer Oskamp heeft in zijn betoog aangegeven dat een aantal leden van zijn fractie twijfels heeft over het splitsingsrecht in tweede lezing. Ook de fractie waartoe de heer Feij behoort, acht splitsing tijdens de tweede lezing niet zo gelukkig. Zowel de heer Os-kamp als de heer Feij noemden als een van hun bedenkingen tegen de voorgestelde splitsing in tweede lezing de omstandigheid dat hierdoor aan de Eerste Kamer in eerste lezing een verkapt recht op amendement wordt gegeven. Hierover kom ik straks te spreken. Beide geachte afgevaardigden hebben het splitsingsrecht in tweede lezing in verband gebracht met de volksraadpleging die aan de tweede lezing 1170

Wiegel voorafgaat. Wordt aan de waarde van de volksraadpleging geen afbreuk gedaan -ik begrijp dat dit hun vraag is -wanneer na de uitspraak van de kiezers de Tweede Kamer zich splitst, waardoor in tweede lezing niet meer beraadslaagd en besloten wordt over dezelfde voorstellen als die welke aan de kiezers zijn voorgelegd? In antwoord op deze vraag herinner ik allereerst aan het karakter van de splitsing waarover wij spreken. Splitsing is een operatie met een beperkte strekking. Zij is niet bedoeld als wezenlijke wijziging van het stelsel van grondwetsherziening, maar als een nuttige aanvulling hierop. Het gaat er bij splitsing niet om, wijziging te brengen in de inhoud van de voorstellen, doch deze voorstellen voor verwerping in hun geheel te behoeden. Daarom acht ik het -ik zeg dit in reactie op de opmerking van de geachte afgevaardigde de heer Oskamp -zeer wel verdedigbaar dat de Tweede Kamer in tweede lezing wel beschikt over een recht van splitsing, maar niet over een recht van amendement, dat immers de inhoud van de voorstellen zou aantasten en dus veel verder gaat. Mijn tweede opmerking naar aanleiding van de vraag van de beide geachte afgevaardigden heeft meer in het bijzonder betrekking op de mogelijke relatie tussen de verkiezingen na de eerste lezing en de mogelijkheid tot splitsing in tweede lezing. Het is niet denkbeeldig dat juist als gevolg van de kiezersuitspraak, de samenstelling van de nieuwe Tweede Kamer of de visie van het dan optredende kabinet zodanig is gewijzigd dat de wenselijkheid, in tweede lezing alsnog tot splitsing over te gaan, in beeld komt. In een zodanig geval kan men naar mijn mening moeilijk stellen dat de mogelijkheid tot splitsing in tweede lezing afbreuk doet aan de waaide van de verkiezingen na de eerste lezing. Naar mijn mening is eerder het omgekeerde het geval. De verkiezingen na de eerste lezing kunnen het uitgangspunt vormen voor een zinvol gebruik van het splitsingsrecht in tweede lezing. Ten slotte sluit ik mij in dit verband aan bij de woorden van de geachte af gevaardigde de heer Diepenhorst. Ik heb er alle vertrouwen in dat de Twee-de Kamer een juist gebruik van het splitsingsrecht zal maken. Dit vertrouwen lijkt te meer gerechtvaardigd door het feit dat de Tweede Kamer er ongetwijfeld van doordrongen is dat er altijd nog een Eerste Kamer is die bevoegd is, de staf te breken over de wijze waarop de Tweede Kamer het splitsingsrecht heeft gehanteerd.

Ik kom nu bij mijn opmerkingen over de vraag van het verkapte recht van amendement. De heren Oskamp en Feij hebben daarover gesproken. In mijn visie is hun stelling niet juist, gelet op de werking van ons tweekamerstelsel. Zowel de Eerste als de Tweede Kamer functioneert binnen ons staatkundig bestel met uitoefening van eigen bevoegdheden. De uitoefening van haar bevoegdheden door de ene Kamer kan de standpuntbepaling van de andere Kamer beïnvloeden. Deze omstandigheid hangt ten nauwste samen met de praktijk van ons tweekamerstelsel. Daarom begrijp ik de opmerking niet geheel van de heer Oskamp dat sommige leden van zijn fractie het minder juist achten dat de Eerste Kamer van vóór de verkiezingen de Tweede Kamer in haar nieuwe samenstelling zou kunnen beïnvloeden. Ik zou menen dat die beïnvloedingsmogelijkheid met het bestaan van een tweekamerstelsel al gegeven is maar ook wederzijds is. Ik vraag mij af of het zinvol is, telkens de vraag onder ogen te zien of deze, in een tweekamerstelsel normale, beïnvloedingsmogelijkheid nu wel of niet een verkapt recht van amendement is. Het staat buiten kijf dat de Eerste Kamer geen zelfstandige bevoegdheid heeft, wetsvoorstellen te amenderen. Iets anders is het dat haar invloed er indirect toe kan bijdragen dat in een bepaald geval regering en Tweede Kamer komen tot het nemen van nadere beslissingen. Dit kan, gegeven de werking van ons tweekamerstelsel, onontkoombaar zijn. Ik zie daarin geen verkapt recht van amendement. De heer Feij heeft nog gevraagd hoe de invoering van het door hem gesig naleerde verkapte recht van amendement zich verdraagt met de motie-De Kwaadsteniet. Na datgene wat ik zojuist heb opgemerkt, zal het de geachte afgevaardigde duidelijk zijn dat ik hierbij geen problemen zie. Toekenning van het splitsingsrecht aan de Tweede Kamer in tweede lezing leidt in mijn ogen niet tot een verkapt recht van amendement voor de Eerste Kamer. In de bevoegdheden van de Eerste Kamer wordt geen wijziging gebracht. Dat is geheel in overeenstemming met datgene wat in de motie-De Kwaadsteniet wordt gevraagd. Mijn laatste opmerkingen in eerste termijn houden verband met de vraag van de heer Oskamp, die overigens niet enkel aan de Regering maar ook aan andere fracties werd gesteld, over de indiening van herzieningsvoorstellen in tweede lezing. Is de Regering van mening dat een demissionair kabinet onmiddellijk na de verkiezingen grondwetswijzigingen die de eerste lezing zijn gepasseerd dient in te dienen of huldigt zij het standpunt dat dit pas moet gebeuren nadat een nieuw kabinet is geformeerd, zo luidt de vraag van de heer Oskamp. Een exacte termijn voor de indiening van wijzigingsvoorstellen in tweede lezing is niet voorgeschreven. Wel is het zo dat zij pleegt te geschieden op de dag dat de nieuwverkozen Tweede Kamer voor het eerst bijeenkomt. Met uitzondering van 1946 is dat bij de naoorlogse grondwetsherzieningen steeds het geval geweest. Dit betekent dat de indiening in tweede lezing geschiedt door het demissionaire kabinet. Voorts pleegt de Tweede Kamer meteen na de indiening met de behandeling in tweede lezing te beginnen. Zoals in de nadere memorie van antwoord werd vermeld, is in 1956 zelfs de gehele toen aan de orde zijnde herziening nog onder het demissionaire kabinet in tweede lezing door beide Kamers aanvaard en vervolgens afgekondigd. Ik zie voorshands geen reden voor dit kabinet om, wanneer het ooit demissionair zal zijn geworden, van de in het verleden gevolgde gedragslijn af te wijken. Wat de behandeling in tweede lezing betreft, teken ik hierbij aan dat het in het algemeen zal afhangen van de vragen die in tweede lezing rijzen of met de verdere behandeling daarvan moet worden gewacht tot het optreden van een nieuw kabinet. De beraadslaging wordt geschorst. De vergadering wordt van 13.50 uur tot 14.45 uur geschorst. De Voorzitter: Na overleg met het College van Senioren en gelet op het bepaalde in artikel 16 van het Reglement van Orde der Kamer, stel ik aan de Kamer voor; a. de indiensttreding van de heer drs. A. Sprey te bepalen op 1 november a.s.; b. de heer Sprey vanaf 1 november tot aan de datum van ingang van zijn benoeming tot Griffier de titel te verlenen van Tweede Griffier der Kamer. Daartoe wordt besloten.