Artikel I-20: Het Europees Parlement

Het Grondwettelijk Verdrag bevat, anders dan het EG-Verdrag, in dit artikel een uitdrukkelijke opsomming van de taken van het Europees Parlement, te weten: de wetgevingstaak, de begrotingstaak, politieke controle en raadgeving. Tevens wordt bepaald dat het Europees Parlement de voorzitter van de Commissie kiest (de procedure voor verkiezing wordt besproken bij artikel I-27 i over de voorzitter van de Commissie). De wetgevingstaak van het Europees Parlement strekt zich onder het Grondwettelijk Verdrag uit tot alle Europese wetten en kaderwetten, tenzij anders is bepaald (artikel I-34 i).

Dit betekent een aanzienlijke toename van het aantal gevallen waarin het Europees Parlement het medebeslissingsrecht heeft (zie de opsomming in bijlage 3). Ook de begrotingstaak van het Europees Parlement neemt met het Grondwettelijk Verdrag in gewicht toe (zie voor een gedetailleerde bespreking de toelichting op de financiële bepalingen).

In het tweede lid van artikel I-20 is een aantal parameters voor de samenstelling van het Europees Parlement gegeven. Het maximum aantal zetels is gesteld op 750. Dit betekent een toename van achttien zetels ten opzichte van de 732 waarin voorzien was in de Verklaring betreffende de uitbreiding van de Europese Unie bij het Verdrag van Nice (Verklaring 20 bij het Verdrag van Nice).

In artikel I-20 is het principe van degressieve proportionaliteit uitdrukkelijk vastgelegd. Dit principe houdt in dat het aantal zetels dat een lidstaat in het Europees Parlement heeft, niet recht evenredig is met de bevolkingsomvang van die lidstaat. Naarmate een lidstaat een grotere bevolkingsomvang heeft zal het aantal inwoners dat een zetel van die lidstaat vertegenwoordigt toenemen. Ook onder de oude verdragen was reeds sprake van degressieve proportionaliteit: zo vertegenwoordigt een Luxemburgse zetel in het Europees Parlement 74.000 inwoners, terwijl een Duitse zetel 831.000 inwoners vertegenwoordigt.

Tevens is bepaald dat iedere lidstaat ten minste zes zetels in het Europees Parlement heeft. In het Conventieresultaat i was dit minimum op vier zetels vastgesteld. Met name de allerkleinste lidstaten hebben voor het minimum van zes zetels gepleit. Onder het Verdrag van Nice had alleen Malta minder dan zes zetels (namelijk: vijf) in het Europees Parlement.

Er is een maximum van 96 zetels voor een individuele lidstaat vastgelegd. Dit betekent dat Duitsland na afloop van de zittingsperiode 2004-2009 ten minste drie zetels zal moeten inleveren. Tijdens de zittingsperiode 2004-2009 verandert de samenstelling van het Europees Parlement niet, ook niet bij de inwerkingtreding van het Grondwettelijk Verdrag, overeenkomstig artikel 1, tweede lid, van het Protocol betreffende de overgangsbepalingen inzake de instellingen en organen van de Unie (Protocol 34). Wel maakt de Verklaring bij dit Protocol (Verklaring 40) duidelijk dat tijdelijke afwijking van het maximum van 750 mogelijk is ingeval van toetreding van Roemenië en / of Bulgarije gedurende de zittingsperiode 2004-2009. Dit moet in het toetredingsverdrag worden bepaald. De Verklaring geeft aan op welke wijze de zetels tijdens deze zittingsperiode zullen worden verdeeld.

In laatstgenoemd Protocol is bepaald dat lang genoeg voor de verkiezingen voor het Europees Parlement van 2009 de Raad een Europees besluit vaststelt inzake de samenstelling van het Europees Parlement. Dit besluit komt tot stand op initiatief en na goedkeuring van het Europees Parlement. Daarbij worden bovenstaande uitgangspunten in acht genomen.

Ingevolge artikel I-20, derde lid, worden de leden van het Europees Parlement voor een periode van vijf jaar gekozen door middel van rechtstreekse, algemene, vrije en geheime verkiezingen. De maatregelen die nodig zijn voor het organiseren van deze verkiezingen volgens een in alle lidstaten gelijke procedure, moeten worden vastgesteld bij Europese wet of kaderwet, zo bepaalt artikel III-330, eerste lid i.

De Akte betreffende de verkiezing van de vertegenwoordigers in het Europees Parlement blijft van kracht, zo is bepaald in artikel 2 van het Protocol betreffende de akten en verdragen waarbij het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en het Verdrag betreffende de Europese Unie zijn aangevuld of gewijzigd (Protocol 33).

De regering is verheugd over de heldere wijze waarop de taken van het Europees Parlement in artikel I-20 zijn vastgelegd. Tevens ondersteunt zij de toegenomen rol van het Europees Parlement als medewetgever en begrotingsautoriteit. De Nederlandse regering heeft tezamen met de Benelux-partners gepleit voor het vasthouden aan het maximum zeteltal van het Verdrag van Nice. De geringe verhoging die uiteindelijk is overeengekomen, ziet zij niet als bezwaarlijk.

Voor wat betreft de bepalingen over het Europees Parlement in Deel III van het Grondwettelijk Verdrag (de artikelen III-330 tot en met III-340) geldt dat deze de EG-bepalingen vrijwel ongewijzigd overnemen. Nieuw is dat in artikel III-330, tweede lid i, het statuut van de leden van het Europees Parlement wordt genoemd.

Ook artikel III-332 i is vrijwel ongewijzigd ten opzichte van het EG-Verdrag. In dit artikel wordt bepaald dat het Europees Parlement om een voorstel van de Commissie kan vragen als zij dat nodig acht voor de uitvoering van het Grondwettelijk Verdrag. Toegevoegd is dat als ondanks dit verzoek de Commissie besluit geen voorstel in te dienen, de Commissie de redenen hiervoor aan het Parlement moet mededelen. Ook aan het enquêterecht van het Parlement is niets veranderd (artikel III-333 i). Wel is verduidelijkt welke procedure moet worden gevolgd bij het vaststellen van de nadere bepalingen over de uitoefening van dit recht: het Europees Parlement besluit op eigen initiatief, na goedkeuring door de Raad en Commissie. Het petitierecht van de burger is onveranderd overgenomen in artikel III-334 i.

Een kleine wijziging is te vinden in artikel III-335 i betreffende de Europese ombudsman. Deze wordt niet langer benoemd, maar gekozen door het Europees Parlement.

Conform artikel III-337 i kan naast de Raad ook de Europese Raad gehoord worden volgens hun respectieve reglementen van orde. Dit is het gevolg van het feit dat de Europese Raad onderdeel uitmaakt van het institutioneel kader van de Unie. Ook de bepaling over het horen van de Commissie is in dit artikel geplaatst. Ten slotte bevat dit artikel de bepaling over de beraadslaging over het jaarverslag van de Commissie.

Een laatste wijziging bevat artikel III-340 i over de motie van afkeuring. Deze wijziging is aangebracht vanwege de gewijzigde samenstelling van de Commissie. Verduidelijkt is dat, ingeval van aanname van de motie van afkeuring, de leden van de Commissie collectief aftreden en dat ook de EMBZ zijn functie in de Commissie neerlegt. De leden van de Commissie blijven echter in functie en blijven de lopende zaken behartigen totdat de nieuwe commissarissen zijn benoemd.

Algemene toelichting

Het Parlement, samengesteld uit leden die door de burgers zijn verkozen, vormt een essentieel onderdeel van een democratische samenleving.

Dit fundamentele kenmerk van de representatieve democratie wordt in aanmerking genomen in de Grondwet, die de bevoegdheden van het Europees Parlement aanzienlijk uitbreidt.

Het Parlement kiest de voorzitter van de Commissie op basis van een kandidatuur die de Europese Raad haar voorlegt. Op formeel vlak verschilt deze procedure niet fundamenteel van de huidige procedure, aangezien de benoeming van de voorzitter van de Commissie ook nu al moet worden goedgekeurd door het Europees Parlement. Vernieuwend in de Grondwet is echter de bepaling dat de Europese Raad bij het voorstellen van een kandidaat rekening moet houden met het resultaat van de verkiezingen voor het Europees Parlement. Een op initiatief van de Benelux aangenomen verklaring zegt verder dat er een raadpleging moet plaatsvinden tussen het Europees Parlement en de Europese Raad voor deze laatste een kandidaat aanwijst.

Naast het recht om de voorzitter van de Commissie te kiezen, wordt de macht van het Europees Parlement vergroot door de uitbreiding van zijn bevoegdheid als medewetgever (medebeslissing) op talrijke gebieden. De Grondwet voert het wetgevende medebeslissingsrecht van het Europees Parlement in op gebieden waar het nog niet bestond zoals het landbouwbeleid, de justitiële samenwerking in strafzaken of de gemeenschappelijke handelspolitiek. Het Europees Parlement zal mee beslissen over 95 % van de wetgevingen.

Het Europees Parlement zal bovendien een grotere rol spelen op het vlak van de herziening van de begrotingsprocedure voor de verplichte uitgaven en van de goedkeuring van Verdragen die de Europese Unie afsluit, onder meer inzake justitie, binnenlandse zaken en de handelspolitiek.

Het Europees Parlement krijgt ook het recht om een herziening van de Grondwet voor te stellen.

Bij dit artikel

De Europese Conventie had voorgesteld om het maximum aantal leden van het Europees Parlement vast te leggen op 736, wat overeenkomt met het huidige aantal Europese afgevaardigden. In het Verdrag dat door de IGC werd goedgekeurd, ligt dat aantal echter op 750, om meer flexibiliteit in te bouwen voor de zetelverdeling in de toekomst.

In artikel I-20 wordt voor de toekomst voorzien dat de Europese Raad met eenparigheid van stemmen en op initiatief van het Europees Parlement een besluit zal nemen dat de samenstelling van het Europees Parlement bepaalt en dat vanaf 2009 van toepassing zal zijn. Deze beslissing zal lang genoeg voor de Europese verkiezingen van 2009 worden genomen en zal een degressief evenredige vertegenwoordiging verzekeren.

In tegenstelling tot sommige voorstellen, die een strikt proportioneel kiessysteem nastreefden, voert de Grondwet het concept degressiviteit in, waarmee de minst bevolkte staten bij hun vertegenwoordiging in het Europees Parlement een belangrijk voordeel behouden. De toepassing van dit beginsel van "degressieve evenredigheid" wordt uiteraard een delicate aangelegenheid.

In het Verdrag wordt het minimum aantal Europese afgevaardigden per lidstaat vastgelegd op 6 (tegenover 4 in het ontwerp voor de Grondwet van de Conventie), en de maximumdrempel op 96 (tegenover de huidige 99 voor Duitsland).

De rol van het Europees Parlement, de enige Europese instelling die rechtstreeks de burgers vertegenwoordigt, wordt door de Grondwet aanzienlijk versterkt:

• - 

  zijn rol als medewetgever wordt ten volle erkend doordat de huidige medebeslissing de gewone wetgevingsprocedure wordt, maar ook doordat de deelneming van het Parlement aan de bijzondere wetgevingsprocedures wordt versterkt. De burgers zullen voortaan duidelijk zien dat de Europese wetgeving wordt aangenomen door de instelling die hen vertegenwoordigt en door de instelling die de staten vertegenwoordigt. Tegelijk wordt ook bij internationale overeenkomsten de goedkeuring door het Parlement de algemene regel;

• - 

  het EP krijgt mede het initiatiefrecht tot herziening van de Grondwet en het neemt deel aan de procedure via de Conventie i (de Raad kan alleen dan beslissen geen Conventie bijeen te roepen indien het Parlement het ermee eens is);

• - 

  de bevoegdheden van het EP op begrotingsgebied, die het op voet van gelijkheid deelt met de Raad, gelden voortaan voor alle uitgaven van de Unie;

• - 

  zijn politieke controletaken worden uitgebreid, met name doordat het de Voorzitter van de Commissie kiest;

• - 

  verschillende besluiten die van groot belang zijn in het leven van de Unie die tot nu toe onder de uitsluitende bevoegdheid van de Raad vallen, worden nu ook ter goedkeuring voorgelegd aan het Parlement: het besluit om tot nauwere samenwerking over te gaan, het gebruik van de flexibiliteitsclausule op grond waarvan de Unie maatregelen die niet in de Grondwet staan kan nemen om doeleinden van de Grondwet te bereiken, het besluit over de gebruikmaking van algemene faciliteiten voor de overstap van unanimiteit op gekwalificeerde meerderheid of van bijzondere wetgevingsprocedures op de gewone wetgevingsprocedure, bepaalde besluiten om het toepassingsgebied van rechtsgrondslagen in de Grondwet uit te breiden, zoals besluiten over de Europese officier van justitie of justitiële samenwerking in strafzaken;

• - 

  zelfs op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, waar het EP geen bevoegdheden heeft, krijgt het een algemeen recht om geïnformeerd en geraadpleegd te worden.

(2) Concluderend kan gezegd worden dat het Europees Parlement, afgezien van enkele gebieden waarop meer mogelijk was geweest, tot "medebeslisser" wordt op bijna alle beleidsgebieden van de Unie. Het gaat erom concreet vorm te geven aan de dubbele legitimiteit van de Unie als unie van staten en van burgers. De Grondwet vormt in die zin zonder twijfel een belangrijke verdieping van de democratische dimensie van de Unie.

(3) Het aantal leden van het Europees Parlement wordt vastgesteld op maximaal 750. De Grondwet zegt niets over de verdeling van de zetels over de lidstaten, maar machtigt de Europese Raad om op initiatief van en na goedkeuring door het Parlement vóór de verkiezingen van 2009 een besluit te nemen over deze verdeling op basis van het beginsel van "degressieve evenredige vertegenwoordiging" met ten minste 6 en ten hoogste 96 zetels per lidstaat (de Conventie i stelde een minimum voor van 4 en geen maximum). Op deze wijze kan flexibeler worden ingespeeld op de toekomstige ontwikkeling van de Unie, terwijl de belangen van elke lidstaat onverlet blijven.