Deel II: Handvest van Grondrechten van de Unie

Dit deel is het Handvest van Grondrechten van de Europese Unie, dat in 2000 is opgesteld tijdens de intergouvernementele conferentie in Nice. Het Handvest van Grondrechten garandeert fundamentele mensenrechten en is duidelijk geïnspireerd op het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) uit 1951. De deelname van de Europese Unie aan het EVRM kent vooralsnog juridische voetangels, die met het Handvest van Grondrechten zijn opgevangen.

De bepalingen die zijn vastgelegd in de 54 artikelen van het Handvest van Grondrechten komen op diverse plekken terug in de ontwerp-Grondwet. In Deel I bevatten artikel 2 'De Waarden van de Unie' i en de artikelen in Titel VI 'Het democratische leven van de Unie' nadrukkelijke verwijzingen naar het Handvest. In Deel III 'Beleid in Werking van de Unie' behandelen veel artikelen verboden op discriminatie, het vrije verkeer van personen, garanties op kiesrecht etc. Deze zijn te beschouwen als (indirecte) verwijzingen naar het Handvest.

De redactie van PDC heeft deze toelichting onder elk artikel gezet van de één-na-laatste versie van de Europese Grondwet:

Algemeen

Zoals reeds gesteld, bevat artikel I-9 i algemene bepalingen betreffende de toepassing van de grondrechten in de Unie. In Deel II zijn de grondrechten opgenomen die voor de Unie gelden. Het gaat hier om het Handvest van de Grondrechten van de Unie, dat is geïncorporeerd in het Grondwettelijk Verdrag. Hierna zal in het bijzonder aandacht worden besteed aan de rechtsgevolgen van opname van het Handvest in het Grondwettelijk Verdrag en op de wijzigingen die zijn aangebracht in het Handvest zelf en in de Toelichting op het Handvest.

Een artikelsgewijze toelichting op de afzonderlijke bepalingen van het Handvest is opgenomen in de Verklaring betreffende de toelichting bij het Handvest van de Grondrechten die is gehecht aan de Slotakte (Verklaring 12).

Deze Verklaring bevat de officiële Toelichting die is opgesteld onder het gezag van het Presidium van de Conventie die het Handvest heeft opgesteld en die is bijgewerkt onder de verantwoordelijkheid van het Presidium van de Conventie die een ontwerp-Grondwettelijk Verdrag heeft opgesteld i. Deze Toelichting gaat uitgebreid in op de draagwijdte, herkomst en onderlinge samenhang van de bepalingen van het Handvest. De regering verwijst voor een artikelsgewijze toelichting bij de Handvestbepalingen naar de tekst van de Verklaring. De opneming in de Verklaring onderstreept dat de verdragspartijen deze Toelichting als een gezamenlijk gedragen uitleg van de Handvestbepalingen beschouwen.

Voor de totstandkomingsgeschiedenis van het Handvest en de beoordeling van het Conventieresultaat, verwijst de regering naar eerder aan het parlement toegezonden stukken (zie in het bijzonder Kamerstukken II, 2000-2001, 21501-20, nrs. 135 en 136; Kamerstukken II 2000-2001, 27407, nr. 7, Kamerstukken II, 2002-2003, 28473, nr. 30; Kamerstukken II, 2003-2004, 29201, nr. 1 en Kamerstukken II, 2003-2004, 28473, nr. 35). Wat betreft de resultaten van de IGC op dit onderdeel merkt de regering het volgende op.

De IGC i heeft het Conventieresultaat op dit punt inhoudelijk volledig gerespecteerd. De regering acht dit een duidelijke blijk van eenstemmigheid in de Unie over het belang van de grondrechten, zoals zij zijn verwoord in het Handvest. Wel is in de slotfase van de IGC nog overeenstemming bereikt over de opneming van een bepaling die verwijst naar de Toelichting bij het Handvest (artikel II-112, zevende lid), terwijl de Toelichting zelf is opgenomen in een Verklaring die aan de Slotakte is gehangen (Verklaring 12).

Grondrechtenhandvest in het Grondwettelijk Verdrag: rechtsgevolgen, onderscheid tussen rechten en beginselen

Artikel I-9, eerste lid, bepaalt dat de Unie de rechten, vrijheden en beginselen zal erkennen uit het Handvest van de Grondrechten, zoals opgenomen in Deel II van het Grondwettelijk Verdrag. Deel II bevat de tekst van het Handvest inclusief een aparte preambule.

Van belang zijn ook de algemene bepalingen over de reikwijdte van het Handvest (artikelen II-111 tot en met II-114, de zogenoemde horizontale bepalingen). De bepalingen van het Handvest zijn in de eerste plaats gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie (met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel), alsmede tot de lidstaten, althans voorzover zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen.

Artikel II-112 i bevat een aantal bepalingen over de reikwijdte en uitleg van de in het Handvest gewaarborgde rechten en beginselen. Artikel II-112, derde lid, geeft de relatie aan van de in het Handvest opgenomen rechten met de corresponderende rechten uit het EVRM: de inhoud en reikwijdte zijn dezelfde, tenzij het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt, een bepaling waar de regering groot belang aan hecht.

Naast de eerder genoemde aanpassing van de zogenoemde horizontale bepalingen voor de toepassing van het Handvest, met name wat het onderscheid tussen rechten en beginselen betreft, is een aantal wijzigingen aangebracht in de Toelichting. Deze Toelichting was opgesteld onder het gezag van het Presidium van de Conventie die het Handvest heeft opgesteld. De aanpassingen van de Toelichting beogen in het bijzonder te verduidelijken wanneer sprake is van een recht en wanneer van een beginsel.

Van groot belang voor het Hof van Justitie, en voor de nationale rechters voorzover het de tenuitvoerlegging van Unierecht betreft, is de opneming van een nieuwe bepaling in het Handvest. Daarin wordt aangegeven dat de Toelichting, die dient als richtsnoer bij de uitlegging van het Handvest van de Grondrechten, door de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten naar behoren in acht moet worden genomen (artikel II-112, zevende lid). Een vergelijkbare formulering is ook reeds opgenomen in de preambule van het Handvest.

De regering ondersteunt deze wijzigingen, in het bijzonder aangezien zij bij enkele bepalingen uit het Handvest bevreesd was dat daaraan voor de (nationale) rechter rechten zouden kunnen worden ontleend. Het gaat hier in het bijzonder om artikel II-74, tweede lid i (recht van een ieder op kosteloos verplicht onderwijs), artikel II-75 i (vrijheid van beroep en recht om te werken), artikel II-78 i (recht op asiel), artikel II-89 i (recht op kosteloze arbeidsbemiddeling) en artikel II-95 i (recht van een ieder op toegang tot preventieve gezondheidszorg).

In de preambule van het Handvest erkent de Unie de daarin genoemde rechten, vrijheden en beginselen. Het Handvest bepaalt verder dat de instellingen binnen de kaders van hun bevoegdheden de rechten dienen te eerbiedigen, de beginselen dienen na te leven en de toepassing ervan moeten bevorderen. Deze bepaling geldt ook voor de lidstaten, maar alleen daar waar zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen.

Dit betekent dat voor de lidstaten het Handvest geen rol speelt bij hun nationale optreden, voorzover dat geen relatie heeft met het recht van de Unie. De wijze waarop dat zal moeten gebeuren, hangt in het bijzonder af van de aard en de doelstelling van de desbetreffende Uniehandeling. De materiële bepalingen van het Handvest zijn te onderscheiden in beginselen en rechten. In de Toelichting die is opgesteld bij het Handvest wordt dieper ingegaan op dit onderscheid. Deze Toelichting is leidend bij de interpretatie van het Handvest.

Het Handvest en de Toelichting bij het Handvest gaan in op de werking van beginselen (zie hierover ook de brief van de minister van Buitenlandse Zaken van 16 augustus 2004 aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Kamerstukken II, 2003-2004, 29 213, nr.16). Beginselen dienen nageleefd te worden. Beginselen kunnen worden toegepast door middel van wetgevings- of uitvoeringshandelingen.

De Unie kan die wetgevings- of uitvoeringshandelingen vaststellen, met inachtneming van haar bevoegdheden. Voor de lidstaten geldt dit, voorzover zij het recht van de Unie tot uitvoering brengen. Aan beginselen moet dus eerst uitvoering worden gegeven door middel van wetgeving, maar de Unie of de lidstaten kunnen door de rechter niet worden verplicht tot het nemen van dergelijke wetgevingsmaatregelen. Die benadering is in overeenstemming met de jurisprudentie van het Hof van Justitie en met de benadering van beginselen in de constitutionele stelsels van de lidstaten.

Voorbeelden van beginselen die in het Handvest worden erkend, zijn onder meer de artikelen II-85 i (het recht van ouderen op een waardig en zelfstandig leven), II-86 i (integratie van personen met een handicap) en II-97 i (milieubescherming). Ook de toegang tot (kosteloos) onderwijs (artikel II-74, tweede lid) is een beginsel, zo blijkt uit de Toelichting van het Handvest.

Het Handvest en de Toelichting gaan eveneens in op de werking van rechten en vrijheden. Rechten en vrijheden behoeven geen nadere uitwerking in wetgevingshandelingen van de Unie of de lidstaten. Er kan een direct beroep op worden gedaan. Ook ten aanzien van rechten en vrijheden geldt dat deze werken ten opzichte van de instellingen en ten opzichte van de lidstaten voorzover deze Europese wetgevings- of uitvoeringshandelingen uitvoeren.

Voorbeelden van rechten zijn de onschendbaarheid van de menselijke waardigheid (artikel II-61 i), het recht op leven (artikel II-62 i), het recht op lichamelijke en geestelijke integriteit (artikel II-63 i), het recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon (artikel II-66 i), evenals het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en een op een onpartijdig gerecht (artikel II-107 i) en de presumptie van onschuld (artikel II-108 i). Ook het recht op staking behoort tot deze categorie. Het maakt deel uit van het recht op collectieve actie (artikel II-88 i), dat in het EVRM wordt erkend als onderdeel van het recht op vakvereniging, zo blijkt ook uit de Toelichting.

Een ander voorbeeld is artikel II-81 i. Volgens deze bepaling is elke discriminatie, met name op grond van een aantal specifiek genoemde gronden, verboden. In de visie van de regering bevat deze bepaling een recht en geen beginsel. Het verbod van discriminatie behoort immers tot de fundamenten van de rechtsstaat: gelijke gevallen moeten gelijk worden behandeld.

Ook de Nederlandse Grondwet bevat een soortgelijk discriminatieverbod in artikel 1 i. Hierbij dient echter wel het volgende in aanmerking te worden genomen. Volgens de Toelichting schept artikel II-81 geen bevoegdheid om met betrekking tot het optreden van de lidstaten of van particulieren anti-discriminatiewetten vast te stellen. In plaats daarvan heeft deze bepaling volgens de Toelichting alleen betrekking op discriminerend optreden van de instellingen en organen van de Unie, wanneer zij de hun op grond van andere artikelen van de delen I en III van het Grondwettelijk Verdrag verleende bevoegdheden uitoefenen, en van de lidstaten, wanneer zij het recht van de Unie uitvoeren.

Op basis van artikel III-124 i bestaat wel de bevoegdheid van de Unie om bij Europese wet of kaderwet bindende anti-discriminatiewetgeving vast te stellen.

Het Handvest en met name de Toelichting daarbij bieden een nuttig houvast voor het onderscheid tussen rechten en beginselen. Een strikte scheidslijn is echter niet te trekken. In artikel II-112 wordt het onderscheid tussen in het Handvest bepaalde rechten en beginselen verduidelijkt. Daaruit blijkt dat subjectieve rechten geëerbiedigd moeten worden en dat beginselen nageleefd moeten worden. De vraag of een bepaling van het Handvest een recht of een beginsel vormt hangt af van de doelstelling, de bewoordingen en de context van de desbetreffende bepaling.

Een belangrijke leidraad daarbij is de mate van nauwkeurigheid van de desbetreffende bepaling en de vraag of voor de verwezenlijking van het recht nadere uitvoeringshandelingen noodzakelijk zijn. Naarmate een bepaling nauwkeuriger is geformuleerd is er eerder sprake van een recht. Als er verdere uitvoeringshandelingen nodig zijn is juist sprake van een beginsel. In de rechtspraak van het Hof zal het karakter van deze bepalingen verder gestalte krijgen.

In sommige gevallen kan een artikel van het Handvest elementen van zowel een recht als een beginsel bevatten. De Toelichting bij het Handvest wijst in dit verband bij wijze van voorbeeld op de artikelen II-83 (betreffende de gelijkheid van mannen en vrouwen en betreffende voorkeursbeleid), II-93 (betreffende bescherming van het gezin en het recht op zwangerschaps-, bevallings- en ouderschapsverlof) en II-94 (betreffende het recht op sociale zekerheid en sociale bijstand).

Het Handvest van de grondrechten werd opgesteld door een vorige Conventie die was samengesteld uit de vertegenwoordigers van regeringen, de nationale parlementen, het Europees Parlement en de Commissie.

Op 8 december 2000 hadden het Europees Parlement, de Raad en de Commissie het Handvest plechtig afgekondigd. Dit Handvest bleef echter een politieke verklaring die geen deel uitmaakte van de Verdragen van de Unie en die geen direct bindende juridische kracht had.

De opname van het Handvest in deel II van de Grondwet is een belangrijke doorbraak met het oog op de bescherming van de grondrechten binnen de Unie.

Deze doorbraak was nog lang niet bereikt toen de Conventie haar werkzaamheden startte. Sommige regeringen en in het bijzonder de Britse regering hadden immers altijd geweigerd aan deze tekst een juridisch karakter te geven.

De methode van de Conventie kon dit voorbehoud opheffen, dankzij de druk die een zeer groot gedeelte van de Conventieleden hebben uitgeoefend voor een opname van het Handvest in de Grondwet.

Bijgevolg zullen de instellingen, organen en instanties van de Unie gehouden zijn de rechten te eerbiedigen die krachtens het Grondwettelijk Verdrag in het Handvest zijn opgenomen. Dezelfde verplichtingen gelden voor de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Het Hof van Justitie zal kunnen toezien op de naleving van het Handvest. Het Handvest is echter niet van toepassing buiten het werkingsveld van de Unie.

De inhoud van de in het Handvest verkondigde rechten is niet gewijzigd in vergelijking met de tekst die de vorige Conventie opstelde.

Deze inhoud is breder dan die van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens. Dit EVRM beperkt zich tot de burger- en politieke rechten, terwijl het Handvest van de grondrechten ook betrekking heeft op andere rechten en beginselen zoals de sociale rechten van de werknemers, de bescherming van de gezondheid, de bescherming van het milieu, de bescherming van persoonsgegevens of van de rechten van het kind, van personen met een handicap en van bejaarden.

Aan de inhoud van de in het Handvest geformuleerde rechten en beginselen werd dus niets gewijzigd. Niettemin heeft het Grondwettelijk Verdrag, zoals aanbevolen door de Conventie i, sommige algemene bepalingen van het Handvest verduidelijkt. Deze verduidelijkingen -- die voor sommige lidstaten als voorwaarde golden om akkoord te gaan met de opname van het Handvest in de Grondwet -- zijn de volgende :

• - 

  Het Handvest is van toepassing binnen de grenzen van de bevoegdheden van de Unie (artikel II-111, lid 1 i) en breidt het toepassingsgebied van het recht van de Unie niet verder uit dan de bevoegdheden van de Unie reiken (artikel II-111, lid 2). Dit is slechts een verduidelijking van een beginsel dat nooit werd betwist.

• - 

  Voor zover het Handvest grondrechten erkent zoals die voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, moeten die rechten in overeenstemming met die tradities worden uitgelegd (artikel II-112, lid 4 i). Deze verduidelijking is conform de rechtspraak van het Hof van Justitie, gebaseerd op het huidige artikel 6 VEU (Verdrag betreffende de Europese Unie).

• - 

  Aan de bepalingen van het Handvest die beginselen bevatten, kan uitvoering worden gegeven door wetgevings- en uitvoeringshandelingen van de Unie en door handelingen van de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. De rechterlijke bevoegdheid ten aanzien van die bepalingen blijft beperkt tot de uitlegging van genoemde handelingen en de toetsing van de wettigheid ervan (artikel II-112, lid 5).

  Deze bepaling werd ingevoegd om de staten gerust te stellen die vreesden dat voor de rechtbanken bepaalde rechten zouden worden ingeroepen die geen onmiddellijke subjectieve rechten zijn, maar rechten die door de overheden te eerbiedigen beginselen verkondigen (bijvoorbeeld het recht op huisvesting). Deze beginselen bezitten nochtans een juridische waarde. De nationale en communautaire rechterlijke instanties moeten er rekening mee houden bij het uitleggen en toetsen van de wetgevings- en uitvoeringshandelingen van de Unie of van de handelingen van de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie uitvoeren.

• - 

  Met de nationale wetgevingen en praktijken moet ten volle rekening worden gehouden, zoals bepaald in het Handvest (artikel II-112, lid 6). Deze bepaling is overbodig, daar ze verwijst naar de bepalingen van het Handvest die al betrekking hebben op de nationale wetgevingen.

Tijdens de Intergouvernementele Conferentie i (IGC) is deel II van het ontwerp van Grondwet niet meer aan bod gekomen, in tegenstelling tot de juridische status van de toelichting betreffende het Handvest.

Het Praesidium van de Conventie over het Handvest van de grondrechten had deze toelichting opgesteld als een instrument dat tot doel had de uitlegging te verduidelijken.

Voor elk recht dat wordt vernoemd bevat de toelichting een commentaar waarin meer bepaald de verschillende rechtsbronnen worden vermeld waarop dit recht steunt (Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens, Europees Sociaal Handvest ...), alsook de rechtspraak die ter zake bestaat.

Deze toelichting werd aangevuld door het Praesidium van de Conventie over de toekomst van Europa, rekening houdend met de aanpassingen van de tekst en met de ontwikkeling van het recht van de Unie.

De Conventie verwees daarin naar de toelichting in de Preambule die voorafgaat aan deel II van de Grondwet. Deze preambule bepaalt dat het Handvest zal worden uitgelegd door de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten, die naar behoren rekening zullen houden met de toelichting.

Tijdens de IGC vroeg het Verenigd Koninkrijk echter dat deze toelichting een juridisch bindende status zou krijgen. Sommige lidstaten, waaronder België, hebben zich daartegen verzet.

Volgens het compromis dat uiteindelijk werd gesloten, werd de verwijzing naar de toelichting die voorkomt in de preambule van het Handvest ingevoegd in de tekst zelf, in artikel II-112, lid 7. Bovendien neemt een verklaring van de IGC nota van deze toelichting, die in de Slotakte werd opgenomen.

We merken echter op dat de tekst zelf van deze toelichting in de inleiding onderstreept dat zij op zich geen juridische waarde bezit.