Titel VII - Algemene bepalingen voor de uitlegging en de toepassing van het Handvest

Grondrechtenhandvest in het Grondwettelijk Verdrag: rechtsgevolgen, onderscheid tussen rechten en beginselen

De IGC i heeft het Conventieresultaat i op dit punt inhoudelijk volledig gerespecteerd. De regering acht dit een duidelijke blijk van eenstemmigheid in de Unie over het belang van de grondrechten, zoals zij zijn verwoord in het Handvest. Wel is in de slotfase van de IGC nog overeenstemming bereikt over de opneming van een bepaling die verwijst naar de Toelichting bij het Handvest (artikel II-112, zevende lid), terwijl de Toelichting zelf is opgenomen in een Verklaring die aan de Slotakte is gehangen (Verklaring 12).

Artikel I-9, eerste lid i, bepaalt dat de Unie de rechten, vrijheden en beginselen zal erkennen uit het Handvest van de Grondrechten, zoals opgenomen in Deel II van het Grondwettelijk Verdrag. Deel II bevat de tekst van het Handvest inclusief een aparte preambule.

Van belang zijn ook de algemene bepalingen over de reikwijdte van het Handvest (artikelen II-111 tot en met II-114, de zogenoemde horizontale bepalingen). De bepalingen van het Handvest zijn in de eerste plaats gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie (met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel), alsmede tot de lidstaten, althans voorzover zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen.

Artikel II-112 bevat een aantal bepalingen over de reikwijdte en uitleg van de in het Handvest gewaarborgde rechten en beginselen. Artikel II-112, derde lid, geeft de relatie aan van de in het Handvest opgenomen rechten met de corresponderende rechten uit het EVRM: de inhoud en reikwijdte zijn dezelfde, tenzij het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt, een bepaling waar de regering groot belang aan hecht.

Naast de eerder genoemde aanpassing van de zogenoemde horizontale bepalingen voor de toepassing van het Handvest, met name wat het onderscheid tussen rechten en beginselen betreft, is een aantal wijzigingen aangebracht in de Toelichting.

Deze Toelichting was opgesteld onder het gezag van het Presidium van de Conventie die het Handvest heeft opgesteld. De aanpassingen van de Toelichting beogen in het bijzonder te verduidelijken wanneer sprake is van een 'recht' en wanneer van een 'beginsel'. Van groot belang voor het Hof van Justitie, en voor de nationale rechters voorzover het de tenuitvoerlegging van Unierecht betreft, is de opneming van een nieuwe bepaling in het Handvest. Daarin wordt aangegeven dat de Toelichting, die dient als richtsnoer bij de uitlegging van het Handvest van de Grondrechten, door de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten naar behoren in acht moet worden genomen (artikel II-112, zevende lid).

Een vergelijkbare formulering is ook reeds opgenomen in de preambule van het Handvest. De regering ondersteunt deze wijzigingen, in het bijzonder aangezien zij bij enkele bepalingen uit het Handvest bevreesd was dat daaraan voor de (nationale) rechter rechten zouden kunnen worden ontleend. Het gaat hier in het bijzonder om artikel II-74, tweede lid (recht van een ieder op kosteloos verplicht onderwijs), artikel II-75 (vrijheid van beroep en recht om te werken), artikel II-78 (recht op asiel), artikel II-89 (recht op kosteloze arbeidsbemiddeling) en artikel II-95 (recht van een ieder op toegang tot preventieve gezondheidszorg).

Beginselen

In de preambule van het Handvest erkent de Unie de daarin genoemde rechten, vrijheden en beginselen. Het Handvest bepaalt verder dat de instellingen binnen de kaders van hun bevoegdheden de rechten dienen te eerbiedigen, de beginselen dienen na te leven en de toepassing ervan moeten bevorderen. Deze bepaling geldt ook voor de lidstaten, maar alleen daar waar zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Dit betekent dat voor de lidstaten het Handvest geen rol speelt bij hun nationale optreden, voorzover dat geen relatie heeft met het recht van de Unie. De wijze waarop dat zal moeten gebeuren, hangt in het bijzonder af van de aard en de doelstelling van de desbetreffende Uniehandeling. De materiële bepalingen van het Handvest zijn te onderscheiden in beginselen en rechten. In de Toelichting die is opgesteld bij het Handvest wordt dieper ingegaan op dit onderscheid. Deze Toelichting is leidend bij de interpretatie van het Handvest.

Het Handvest en de Toelichting bij het Handvest gaan in op de werking van beginselen (zie hierover ook de brief van de minister van Buitenlandse Zaken van 16 augustus 2004 aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Kamerstukken II, 2003-2004, 29 213, nr.16). Beginselen dienen nageleefd te worden. Beginselen kunnen worden toegepast door middel van wetgevings- of uitvoeringshandelingen. De Unie kan die wetgevings- of uitvoeringshandelingen vaststellen, met inachtneming van haar bevoegdheden. Voor de lidstaten geldt dit, voorzover zij het recht van de Unie tot uitvoering brengen. Aan beginselen moet dus eerst uitvoering worden gegeven door middel van wetgeving, maar de Unie of de lidstaten kunnen door de rechter niet worden verplicht tot het nemen van dergelijke wetgevingsmaatregelen. Die benadering is in overeenstemming met de jurisprudentie van het Hof van Justitie en met de benadering van 'beginselen' in de constitutionele stelsels van de lidstaten. Voorbeelden van beginselen die in het Handvest worden erkend, zijn onder meer de artikelen II-85 (het recht van ouderen op een waardig en zelfstandig leven), II-86 (integratie van personen met een handicap) en II-97 (milieubescherming). Ook de toegang tot (kosteloos) onderwijs (artikel II-74, tweede lid) is een beginsel, zo blijkt uit de Toelichting van het Handvest.

Het Handvest en de Toelichting gaan eveneens in op de werking van rechten en vrijheden. Rechten en vrijheden behoeven geen nadere uitwerking in wetgevingshandelingen van de Unie of de lidstaten. Er kan een direct beroep op worden gedaan. Ook ten aanzien van rechten en vrijheden geldt dat deze werken ten opzichte van de instellingen en ten opzichte van de lidstaten voorzover deze Europese wetgevings- of uitvoeringshandelingen uitvoeren. Voorbeelden van rechten zijn de onschendbaarheid van de menselijke waardigheid (artikel II-61), het recht op leven (artikel II-62), het recht op lichamelijke en geestelijke integriteit (artikel II-63), het recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon (artikel II-66), evenals het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en een op een onpartijdig gerecht (artikel II-107) en de presumptie van onschuld (artikel II-108). Ook het recht op staking behoort tot deze categorie. Het maakt deel uit van het recht op collectieve actie (artikel II-88), dat in het EVRM wordt erkend als onderdeel van het recht op vakvereniging, zo blijkt ook uit de Toelichting.

Een ander voorbeeld is artikel II-81. Volgens deze bepaling is elke discriminatie, met name op grond van een aantal specifiek genoemde gronden, verboden. In de visie van de regering bevat deze bepaling een recht en geen beginsel. Het verbod van discriminatie behoort immers tot de fundamenten van de rechtsstaat: gelijke gevallen moeten gelijk worden behandeld. Ook de Nederlandse Grondwet bevat een soortgelijk discriminatieverbod in artikel 1. Hierbij dient echter wel het volgende in aanmerking te worden genomen. Volgens de Toelichting schept artikel II-81 geen bevoegdheid om met betrekking tot het optreden van de lidstaten of van particulieren anti-discriminatiewetten vast te stellen. In plaats daarvan heeft deze bepaling volgens de Toelichting alleen betrekking op discriminerend optreden van de instellingen en organen van de Unie, wanneer zij de hun op grond van andere artikelen van de delen I en III van het Grondwettelijk Verdrag verleende bevoegdheden uitoefenen, en van de lidstaten, wanneer zij het recht van de Unie uitvoeren. Op basis van artikel III-124 bestaat wel de bevoegdheid van de Unie om bij Europese wet of kaderwet bindende anti-discriminatiewetgeving vast te stellen.

Het Handvest en met name de Toelichting daarbij bieden een nuttig houvast voor het onderscheid tussen rechten en beginselen. Een strikte scheidslijn is echter niet te trekken. In artikel II-112 wordt het onderscheid tussen in het Handvest bepaalde 'rechten' en 'beginselen' verduidelijkt. Daaruit blijkt dat subjectieve rechten geëerbiedigd moeten worden en dat beginselen nageleefd moeten worden. De vraag of een bepaling van het Handvest een recht of een beginsel vormt hangt af van de doelstelling, de bewoordingen en de context van de desbetreffende bepaling. Een belangrijke leidraad daarbij is de mate van nauwkeurigheid van de desbetreffende bepaling en de vraag of voor de verwezenlijking van het recht nadere uitvoeringshandelingen noodzakelijk zijn. Naarmate een bepaling nauwkeuriger is geformuleerd is er eerder sprake van een recht. Als er verdere uitvoeringshandelingen nodig zijn is juist sprake van een beginsel. In de rechtspraak van het Hof zal het karakter van deze bepalingen verder gestalte krijgen.

In sommige gevallen kan een artikel van het Handvest elementen van zowel een recht als een beginsel bevatten. De Toelichting bij het Handvest wijst in dit verband bij wijze van voorbeeld op de artikelen II-83 (betreffende de gelijkheid van mannen en vrouwen en betreffende voorkeursbeleid), II-93 (betreffende bescherming van het gezin en het recht op zwangerschaps-, bevallings- en ouderschapsverlof) en II-94 (betreffende het recht op sociale zekerheid en sociale bijstand).