Intergouvernementele Conferentie tot opstelling van een Grondwet voor Europa

Van 4 oktober 2003 tot en met 18 juni 2004 vond de Intergouvernementele Conferentie (IGC) plaats die heeft geleid tot de opstelling van een nieuw verdrag tot opstelling van een Grondwet voor Europa. Een IGC wordt bijeengeroepen door de staatshoofden en regeringsleiders van de EU-lidstaten, als de basisverdragen gewijzigd worden.

In het kader van de IGC zijn ministers en regeringsleiders gedurende 2003 negen keer bijeengekomen, om de definitieve tekst vast te stellen. De onderhandelingen zijn tijdens de Europese Raad van 12-13 december 2003 uitgelopen op een mislukking. Tijdens de Europese Raad van 25-26 maart 2004 zijn de besprekingen hervat. Na drie voorbereidende vergaderingen door ministers van buitenlandse zaken in mei en juni 2004, bereikten de Europese leiders tijdens een Top op 17 en 18 juni 2004 i een akkoord over de Europese grondwet.

De basis voor de onderhandelingen was een ontwerp-Grondwet, die is geproduceerd door de Europese Conventie i. Deze denktank, waarin parlementariërs en regeringsvertegenwoordigers uit alle EU-lidstaten bijeenkwamen, vergaderde hierover van februari 2002 tot juli 2003. Tijdens de IGC zijn alle artikelen van deze ontwerp-Grondwet volledig herzien en op vele punten gewijzigd.

De Intergouvernementele Conferentie (IGC) is uit te splitsten in twee delen. Gedurende het tweede halfjaar van 2003 bekleedde Italië het voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie. In die hoedanigheid leidde premier Silvio Berlusconi de IGC-onderhandelingen in de Europese Raad, en de Italiaanse minister van Buitenlandse Zaken Franco Frattini de IGC-raadsvergaderingen.

Italiaans voorzitterschap

Bij aanvang van de Intergouvernementele Conferentie (IGC) in oktober 2003, werd uitgegaan van een Europees akkoord over de Europese Grondwet in december 2003. Tijdens de eerste acht IGC-bijeenkomsten werd een behoorlijke vooruitgang geboekt op een groot aantal kleine onderhandelingspunten. Zo kreeg Nederland het voor elkaar dat de bijzondere relatie met de Antillen niet via een Europese procedure gewijzigd hoeft te worden. Ook werd vooruitgang geboekt met hete hangijzers als een gezamenlijke Europese defensiemacht en de instelling van een Europese minister van Buitenlandse Zaken.

De onderhandelingen eindigden tijdens de Europese Raad van 12-13 december 2003 in een anticlimax. Het grootste breekpunt bleek de verdeling van de macht in de Raad i tussen de verschillende lidstaten. Maar ook op andere cruciale punten bestond geen overeenstemming.

Belangrijke onderwerpen die werden doorgeschoven betroffen onder meer:

• - 

  de samenstelling van de Europese Commissie (handhaving of loslaten van het principe van één eurocommissaris per lidstaat);
• - 

  handhaving van het vetorecht op tal van beleidsterreinen (bijvoorbeeld bij het vaststellen van de meerjarenbegroting van de Europese Unie);
• - 

  bevoegdheden voor het Europese Hof van Justitie bij het handhaven van de begrotingsregels rond de euro (het Stabiliteitspact);
• - 

  een verwijzing naar christelijke waarden in de Preambule van de Grondwet.

Iers voorzitterschap

Op 1 januari 2004 droeg Italië, het land dat de onderhandelingen over de nieuwe grondwet tot dan toe leidde, het voorzitterschap van de Europese Unie over aan Ierland. Van januari tot maart 2004 zijn de Ierse premier Bertie Ahern en de Ierse minister van Buitenlandse Zaken Brian Cowen veel op reis geweest om bij de individuele lidstaten te peilen of er voldoende politieke wil bestond om de onderhandelingen opnieuw te starten. Deze bilaterale gesprekken vonden plaats achter gesloten deuren.

Vlak voor de Europese Raad van 25 en 26 maart 2004 presenteerde Ierland een document, waarin een hervatting van de onderhandelingen werd aangekondigd. De Europese Raad stond overigens in de schaduw van ernstige bomaanslagen op forenzentreinen in Madrid, die op 11 maart 2004 bijna 200 mensen hadden gedood. Enkele dagen later verloor de Partido Popular van de Spaanse premier José-Maria Aznar de parlementsverkiezingen. De nieuwe Spaanse premier José Luis Rodríguez Zapatero bleek vervolgens bereid zich coöperatief op te stellen tijdens de Grondwet-onderhandelingen.

De Intergouvernementele Conferentie werd officieel heropend tijdens een vergadering van ministers van Buitenlandse Zaken op 17 en 18 mei 2004. Voor het moeilijke vraagstuk van de samenstelling van de Europese Commissie werd een typisch Europese oplossing gevonden. Voorlopig blijft elke lidstaat recht houden op één eurocommissaris, vanaf 2014 komt er een afgeslankte Europese Commissie met maximaal 18 leden. Het Iers voorzitterschap leek verder het streven naar een verwijzing naar God in de Grondwet opgegeven te hebben.

De volgende IGC-Raad op 24 mei bracht vooruitgang op het vraagstuk van het minimum-zetelaantal van kleine landen in het Europees Parlement (uiteindelijk vastgesteld op zes zetels) en de bevoegdheden van het Europees Parlement bij de controle van het jaarlijkse EU-budget. De Nederlandse diplomatie incasseerde een nederlaag: er bestond onvoldoende draagvlak om het Europese Hof een scheidsrechtersrol te geven in de begrotingsafspraken (het Stabiliteitspact).

Inmiddels zetten de Ierse premier Ahern en de Ierse minister van Buitenlandse Zaken Cowen hun pendeldiplomatie voort. Zo ging Ahern in de eerste twee weken van juni alle Europese hoofdsteden af om de standpunten nogmaals te inventariseren. De allesbeslissende Europese Raad van 17 en 18 juni 2004 vond plaats in een relatieve medialuwte, mede vanwege de Europese kampioenschappen voetbal die de week ervoor in Portugal waren begonnen. Het getouwtrek rond de benoeming van de nieuwe voorzitter van de Europese Commissie (de Belgische premier Guy Verhofstadt zag zijn kandidatuur op donderdagavond 17 juni getorpedeerd door de Britse premier Tony Blair) leidde bovendien de aandacht af van de Grondwetsonderhandelingen.

De grondige voorbereiding van het Ierse voorzitterschap heeft bijgedragen aan een vlotte afronding van het onderhandelingsproces tijdens de Europese Raad. De laatste onderhandelingspunten lagen uitgewerkt op tafel. Over de stemwegingen in de Raad werd besloten tot besluitvorming via een stemprocedure volgens een "dubbele meerderheid". Vanaf 2009 wordt een meerderheid bereikt als minstens 55 procent van de landen, die minstens 65 procent van de bevolking vertegenwoordigen, een besluit steunen.

Aan de Nederlandse eis tot behoud van een veto op de vaststelling van de meerjarenbegroting werd tegemoetgekomen. Het veto blijft bestaan totdat de kwestie van de nationale afdrachten is geregeld via een zogenaamde "nettobegrenzer". Een marathonzitting werd voorkomen, zodat de regeringsleiders vrijdagavond om half tien een akkoord over de Grondwet aankondigden.

Aan de Intergouvernementele Conferentie (IGC) nemen de staatshoofden en regeringsleiders deel. Zij worden bijgestaan door de Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen, de vergadering van de ministers van Buitenlandse Zaken uit alle lidstaten.

In het kader van de IGC waren twee bijzondere bijeenkomsten georganiseerd voor de ministers van Buitenlandse Zaken, op 4-5 en 27 oktober 2003. Daarnaast troffen de regeringsleiders en staatshoofden elkaar vier maal, op de 'reguliere' bijeenkomsten van de Europese Raad op 16-17 oktober en 12-13 december 2003, en op 25-26 maart en 17-18 juni 2004. Verder hadden de regeringsleiders onder meer de mogelijkheid om van gedachten te wisselen tijdens het feest van de uitbreiding van de Europese Unie op 1 mei 2004, en het bezoek van de Amerikaanse president Bush aan Europa begin juni 2004.

Het Europees Parlement werd op de RAZEB-vergaderingen, waarin de ministers van Buitenlandse Zaken uit de lidstaten de IGC voorbereiden, vertegenwoordigd door drie waarnemers. De voorzitter van het Europees Parlement (destijds de Ier Pat Cox) presenteerde het EP-standpunt tijdens elke bijeenkomst van de Europese Raad.

Geen achterkamertjes (?)

Het Italiaanse voorzitterschap wilde "achterkamertjesoverleg" zo veel mogelijk mijden. De Conferentie moest niet zozeer een diplomatieke conferentie tussen ambtenaren worden, zoals tijdens voorgaande IGC's, maar zo veel mogelijk een politiek debat tussen ministers.

De vergaderingen waren niet volledig openbaar, zodat de transparantie die de Europese Conventie i kenmerkte, tijdens de IGC minder was. De organisatie maakte geen verslagen openbaar van de beraadslagingen tussen regeringsleiders en ministers. Wel zijn via de officiële website met een kleine vertraging de documenten geplaatst die het verloop van de onderhandelingen in kaart brachten.

Vertegenwoordiging

De Intergouvernementele Conferentie bestond uit ministeriële vergaderingen en Europese Raden.

Nederland was tijdens de Europese Raad vertegenwoordigd door:

In de Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen (RAZEB) hadden namens Nederland zitting:

De vergaderingen werden mede voorbereid door de permanente vertegenwoordiging i van de Nederlandse regering in Brussel. Tijdens de IGC was de Nederlandse EU-ambassadeur:

Standpunten van de Nederlandse regering

Staatssecretaris Atzo Nicolaï van Europese Zaken verklaarde aan de vooravond van de IGC: "Het Conventieresultaat is niet heilig. Het is een behoorlijk compromis, maar niet wonderschoon." Het Nederlandse kabinet wil desalniettemin het slotdocument van de Europese Conventie zo veel mogelijk onaangetast laten. Te veel sleutelen zou het risico van ontrafeling met zich meebrengen.

De onderhandelingspunten die voor Nederland tegen het eind van de onderhandelingen, zwaar wogen waren:

• - 

  opname van dwingende afspraken omtrent het Stabiliteitspact (in Afdeling 4: Specifieke bepalingen voor de lidstaten die de euro als munt hebben); met het Stabiliteitspact verplichten lidstaten zich om hun begroting op orde te houden, zodat de stabiliteit van de euro gegarandeerd wordt.

Dit punt heeft Nederland verloren tijdens de IGC-Raad van 24 mei 2004. Wel kwam er een Verklaring inzake het Stabiliteitspact .

• - 

  behoud van het vetorecht bij de besluitvorming over de Financiële Perspectieven (artikel I-54 uit de huidige ontwerp-Grondwet).

Op dit punt heeft Nederland tijdens de afsluitende Europese Raad van 17-18 juni 2004 een succes in de wacht gesleept. Om tegemoet te komen aan de Nederlandse wrevel omtrent de betalingspositie (Nederland is de grootste netto-betaler aan de EU-begroting), komt een nieuw instrument, de zogenaamde "netto-begrenzer". Tot die tijd blijft het vetorecht gehandhaafd.

In het kader van de Intergouvernementele Conferentie zijn de volgende vergaderingen belegd:

Een omgekeerd chronologische tijdlijn van de totstandkoming van een Europese Grondwet: