Geschilpunten

Toen de president van de Europese Conventie, Giscard d'Estaing, het "Ontwerp-verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa" op 18 juli 2003 presenteerde, werd deze ondertekend door 209 van de 217 Conventiedeelnemers. Giscard was tevreden met de bereikte consensus en waarschuwde de regeringsleiders niet te veel te tornen aan het einddocument.

Toch werd al vrij snel duidelijk dat de diverse regeringen van de huidige en toekomstige lidstaten nog aanpassingen wilden zien. Er is vooral een verschil tussen het standpunt van de kleinere landen en grotere landen over het verdelen van de bevoegdheden tussen de verschillende instellingen. Hierover wordt tijdens de huidige Intergouvermentele Conferentie (IGC) gepraat.

Staatssecretaris Atzo Nicolaï i van Europese Zaken verwoordde het als volgt: "Het Conventieresultaat is niet heilig. Het is een behoorlijk compromis, maar niet wonderschoon." Na het mislukken van de Grondwetsonderhandelingen in december 2003, bleven er voor Nederland twee essentiële punten over:

• 1. 

  De handhaving van het vetorecht bij het vaststellen van het budget van de Europese Unie
• 2. 

  Verankering van de afspraken waarmee de euro-landen hun nationale begrotingen opstellen, om zo de stabiliteit van de euro te bewaren (het Stabiliteitspact).

De handhaving van een volwaardige Eurocommissaris per lidstaat is weliswaar een belangrijk thema volgens de Tweede Kamer, maar niet voor de Nederlandse regering. Een andere discussie, die met name belangrijk is voor Nederlandse kerkelijke organisaties, is de verwijzing naar 'God' in de Europese Grondwet. De regering zal de andere landen steunen als deze het punt naar voren brengen.

De begroting van de Europese Unie bedraagt jaarlijks ongeveer 100 miljard euro. Lidstaten onderhandelen eens in de vier tot zes jaar over de hoogte van hun bijdrage aan de begroting van de Europese Unie, als een nieuwe meerjarenbegroting gemaakt wordt. De bijdrage van elke lidstaat wordt gevormd door onder meer een percentage van landbouwheffingen, BTW-inkomsten, invoerrechten en een percentage van het bruto binnenlands product. Dit zijn de zogenaamde 'eigen middelen' van de Europese Unie.

De lidstaten hebben bij de vaststelling van de begroting nu nog een vetorecht in de Raad van de Europese Unie i.

Europese financiën in de ontwerp-Grondwet

Bij veel beleidsterreinen, waaronder de opstelling van de meerjarenbegroting (de 'financiële perspectieven'), stelt de Europese Conventie i voor om het vetorecht te laten vervallen. De gedachte is dat als 25 lidstaten het eens moeten worden, een vetorecht alle besluitvorming kan blokkeren. Het stemmen met een meerderheid is dan het enige alternatief.

In de ontwerp-Grondwet staat met betrekking tot de Financiën van de Unie het volgende:

Nederlandse inzet

De staatssecretaris van Europese Zaken, Atzo Nicolaï, heeft laten uitrekenen dat, per hoofd van de bevolking, Nederland netto twee keer zo veel afdraagt als Zweden en vijf keer zo veel als Frankrijk en Denemarken. Nederland is de grootste nettobetaler aan de Europese Unie, onder andere omdat ons land relatief weinig profiteert van Europese subsidieprogramma's op het gebied van landbouw en regionale ontwikkeling.

Nicolaï, maar ook minister van Financiën Gerrit Zalm i, weigeren in een situatie te komen waarin andere landen tijdens de onderhandelingen over de meerjarenbegroting kunnen bepalen hoe hoog de Nederlandse bijdrage zal zijn. Nederland wil het vetorecht voor de EU-financiën dus handhaven. Verder wil Nicolaï spreken over een plafond waarmee de nettobijdrage bepaalde maxima niet kan overschrijden (een dergelijk plafond heet in het eurojargon een 'nettobegrenzer').

Nadat Nederland in november 2003 een nederlaag had geleden in de strijd om de naleving van het Stabiliteitspact (zie onder), meldde de minister van Buitenlandse Zaken Ben Bot i dat de Nederlandse eis tot handhaving van het veto op de vaststelling van de meerjarenbegroting 'spijkerhard op tafel' ligt. De Nederlandse eis zijn - net als andere netelige punten - uitonderhandeld tijdens de allesbeslissende Europese Raad van 17-18 juni 2004. Nederland heeft op dit punt zijn zin gekregen.

De huidige situatie

Tijdens de Raad Economische en Financiële Zaken i van november 2003 leed minister van Financiën Gerrit Zalm i een gevoelige nederlaag. Duitsland bleek zich voor het derde achtereenvolgende jaar niet te houden aan de begrotingsnormen die waren vastgesteld in het Stabiliteitspact. Volgens dit pact verplichten de landen in de eurozone zich, om de overheidstekorten niet verder te laten oplopen dan drie procent van het Bruto Binnenlands Product. Zalm eiste dat Duitsland de afgesproken boete opgelegd zou krijgen, maar de overgrote meerderheid van zijn Europese collega-ministers van Financiën bleken hier niet voor te voelen.

Sinds maart 2004 heeft het Nederlandse standpunt enige averij opgelopen, toen het Centraal Planbureau becijferde dat Nederland de Europese begrotingsnormen zelf óók in 2003 heeft overtreden (een begrotingstekort van 3,3 procent ten opzicht van het BBP), terwijl het halen van de norm in 2004 praktisch onhaalbaar blijkt.

Afspraken over de euro in de ontwerp-Grondwet

In de ontwerp-Grondwet staat met betrekking tot de landen die deelnemen aan de euro het volgende:

Nederlandse inzet

Officieel blijft Nederland hameren op harde afspraken omtrent de nationale begrotingen in de Europese Grondwet. In maart 2004 is echter een Europabrede discussie ontstaan over wijzigingen van de regels uit Stabiliteitspact, die voor steeds meer landen te rigide blijken. Portugal, Frankrijk, Duitsland, Nederland en Italië hebben veel moeite (gehad) met de 3-procentsnorm. Momenteel naderen ook Griekenland en het Verenigd Koninkrijk de 3-procent norm snel.

De Luxemburgse premier Jean-Claude Juncker heeft in maart 2004 aangekondigd dat het Luxemburgse voorzitterschap van de Europese Unie, op 1 januari 2005, in het teken zal staan van een drastische herziening van het Stabiliteitspact.

In deze omstandigheden was de manoeuvreerruimte van de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken, Ben Bot i beperkt. Tijdens de IGC-Raad van 24 mei 2004 stond Nederland alleen in de eis om het Europese Hof van Justitie een toezichthoudende rol te geven bij naleving van het Pact. Nederland heeft op dit punt dan ook ingebonden.

Stemwegingen

Veel analyses tonen aan dat de Grondwet-onderhandelingen stuk zijn gelopen door een starre houding van Spanje en Polen inzake de stemweging in de Raad van Ministers i. Het draait hierbij om de macht van de lidstaten: hoe makkelijk kan een land worden weggestemd als bepaalde beslissingen moeten worden genomen.

Voor Nederland werd de kwestie van stemwegingen actueel in november 2003, toen minister van Financiën Gerrit Zalm i in de Raad voorstelde om Duitsland een boete op te leggen wegens schending van het Stabiliteitspact. In de stemming die hierop volgde, dolf Nederland het onderspit. Zalm kreeg slechts steun van zijn collega-ministers van Financiën uit Spanje, Oostenrijk en Finland, waardoor het besluit met 67 stemmen tegen 20 werd verworpen.

Verwijzing naar God

Al sinds de start van de Europese Conventie i, die het concept voor de Europese Grondwet heeft opgesteld, rees de vraag of de Grondwet een verwijzing moest bevatten naar christelijke tradities, die een belangrijke stempel hebben gedrukt op de geschiedenis van het werelddeel. De Conventie koos ervoor een dergelijke verwijzing niet op te nemen.

Het debat werd echter in volle hevigheid hervat tijdens de Intergouvernementele Conferentie i. Met name Polen, Italië en Duitse christen-democraten ijverden voor opname van een verwijzing naar Joods-christelijke tradities in de Preambule van de Grondwet. Premier Jan Peter Balkenende i steunde deze eisen aanvankelijk, maar werd teruggefloten door de Eerste Kamer. Uiteindelijk bleek in juni 2004 te weinig draagvlak te bestaan voor de verwijzing naar God.

De Nederlandse regering was niet op alle punten tevreden met de ontwerp-Grondwet, die Giscard d'Estaing in juli 2003 had afgerond. Aan de vooravond van de IGC-onderhandelingen (vanaf oktober 2003) formuleerde de Nederlandse regering een wensenlijst van zaken die gewijzigd zouden moeten worden. Het betrof de volgende vier punten:

• 1. 

  De handhaving van het vetorecht bij het vaststellen van het budget van de Europese Unie
• 2. 

  Het schrappen van de Wetgevende Raad
• 3. 

  Een garantie van gelijke toegang tot het ambt van Voorzitter van de Europese Raad
• 4. 

  Een grotere rol van het Europees Parlement bij de verkiezing van de Voorzitter van de Europese Commissie

  Een Wetgevende Raad? De huidige situatie

  In de Raad van Ministers i vergaderen ministers uit alle EU-lidstaten in verschillende formaties over voorstellen van de Europese Commissie. Zij bereiken gezamenlijk een akkoord over wetgeving die moet gaan gelden in alle lidstaten. De Raad van Ministers komt in de praktijk samen in negen verschillende samenstellingen. Zo vergaderen de landbouwministers uit de lidstaten maandelijks in de Raad Landbouw, de milieuministers vier keer per jaar in de Raad Milieu etc.

  De variatie in samenstelling en benaming van de diverse raden doet niets af aan het feit dat het steeds blijft gaan om één en dezelfde Raad als instelling: alle besluiten zijn besluiten van de Raad van de Europese Unie.

  De Raad van Ministers in de ontwerp-Grondwet

  Tijdens de Europese Conventie is uitgebreid gesproken over hervorming van de Raad van Ministers. Bij de start van de discussies (CONV 477/03) zagen veel Conventieleden nadelen in het feit dat de wetgevende werkzaamheden van de Raad gespreid zijn over verschillende formaties. Dit zou het risico met zich meebrengen van een té gespecialiseerde aanpak, met het gevaar dat in de wetgeving onvoldoende rekening wordt gehouden met meer algemene belangen.

  Daarom werd voorgesteld een nieuwe wetgevende Raad in te stellen, die zich uitsluitend met wetgevingsvoorstellen zou bezighouden, hetzij op specifieke terreinen, hetzij voor het gehele scala van activiteiten van de Unie. Zo een wetgevende raad zou tevens volgens velen een ander voordeel met zich mee moeten brengen. Namelijk dat alle wetgevende beslissingen transparant en toegankelijk gemaakt zouden worden, enkel door de vergaderingen van deze raadsformatie openbaar te maken.

  Over de precieze bevoegdheden van deze 'wetgevende raad' zijn vervolgens felle debatten gevoerd. In de toelichting bij de tweede conceptversie van dit artikel (CONV 770/03) staat het volgende te lezen:

  "Het voorstel tot invoering van een wetgevende Raad en met name de modus operandi ervan, lokte veel opmerkingen en reacties uit. Verscheidene Conventieleden hadden twijfels bij de regeling dat 'sectorale' ministers wier gewicht op het nationale vlak vaak aanzienlijk is (financiën, justitie) niet deelnemen aan de zittingen van de wetgevende Raad die aan hun materie gewijd zijn, maar slechts de vertegenwoordigers op ministerieel niveau 'bijstaan' die het standpunt van de lidstaat vertolken."

  • Artikel I-23 lid 1: 'De formaties van de Raad van Ministers'

  Nederlandse inzet

  De Nederlandse regering is tegen de instelling van een Wetgevende Raad. Een principieel bewaar is dat een dergelijke raadsformatie afbreuk doet aan de coördinerende rol van de Raad Algemene Zaken en de inhoudelijke rol van de vakraden. Een praktisch bezwaar tegen instelling van een dergelijke raad is dat het vaak lastig is om onderscheid te maken tussen wetgeving en uitvoering.

  Nederland heeft overigens al een gemakkelijk succes behaald op dit punt. Tijdens het openingsweekend van de IGC werd het idee van een wetgevende raad door iedereen afgewezen.