Procedure Grondwetsherziening

Om de Nederlandse Grondwet te wijzigen, moet een voorstel tot wijziging worden ingediend. De wijziging moet twee keer in de Tweede en Eerste Kamer worden behandeld. Zo’n behandeling van een wetsvoorstel in het parlement wordt een lezing genoemd. Er zijn dus twee lezingen nodig voor de Grondwet kan worden gewijzigd. Vóórdat de tweede lezing plaatsvindt, moeten Tweede Kamerverkiezingen worden gehouden. In theorie moeten kiezers zich zo over de wijziging(en) kunnen uitspreken. Bij de tweede lezing is er in beide Kamers een tweederdemeerderheid vereist.

Reden voor deze zware procedure is dat de Grondwet de belangrijkste beginselen van ons staatsbestel bevat. Herziening van de Grondwet mag daarom niet aan de 'waan van de dag' onderhevig zijn en een herziening mag alleen plaatsvinden als daarvoor brede steun is.

Een grondwetswijziging doorloopt twee lezingen in beide Kamers. Vóór de eerste lezing in de Tweede Kamer plaatsvindt moet een voorstel voor een overwegingswet worden ingediend. Hierin zijn de voorgestelde wijzigingen van de Grondwet opgenomen. De behandeling van dat voorstel kan worden gezien als de eerste lezing.

Tijdens de eerste lezing is de gewone wetsprocedure van toepassing. Dat wil zeggen dat de Tweede Kamer het recht van initiatief, amendement en tot aanvaarden of verwerpen heeft. Daarnaast heeft de Tweede Kamer het splitsingsrecht, waarmee een wetsvoorstel in twee of meer wetsvoorstellen kan worden gesplitst. Door het voorstel te splitsen kan worden voorkomen dat het hele voorstel wordt verworpen. De Eerste Kamer heeft dat splitsingsrecht niet, zij kan alleen het voorliggende wetsvoorstel aannemen of verwerpen. In beide Kamers moet het voorstel met een gewone meerderheid worden aangenomen.

Als beide Kamers de overwegingswet hebben aangenomen, vindt ontbinding i van de Tweede Kamer plaats. Kiezers kunnen zich zo over voorliggende grondwetswijzigingen uitspreken. In de praktijk valt de ontbinding samen met de reguliere, vierjaarlijkse verkiezingen van de Tweede Kamer. De Eerste Kamer wordt niet ontbonden.

De nieuwe Tweede Kamer buigt zich vervolgens over de in de eerste lezing vastgestelde teksten. In de tweede lezing worden deze als wetsvoorstel ingediend. In de tweede lezing kunnen beide Kamers het voorstel alleen ongewijzigd aannemen of verwerpen. De Tweede Kamer heeft nog wel het splitsingsrecht, maar deze dient dan met tweederdemeerderheid te worden aangenomen.

Als de nieuwgekozen Tweede Kamer het wetsvoorstel met tweederdemeerderheid aanneemt, behandelt ook de Eerste Kamer het voorstel in tweede lezing. Ook de Eerste Kamer moet het voorstel met tweederdemeerderheid aannemen om de Grondwet te wijzigen.

Grondwetscommissie

Een grondwetscommissie houdt zich bezig met mogelijke grondwetsherzieningen. Vaak is een grondwetscommissie een staatscommissie i: een niet-permanent adviesorgaan dat bij Koninklijk Besluit i wordt ingesteld door de regering. De grondwetscommissie adviseert de regering en de Staten-Generaal i over mogelijke wijzigen. De adviezen kunnen vervolgens door de regering en/of de Tweede Kamer worden overgenomen.

Tot de jaren 90 was het gebruik dat voorstellen in tweede lezing spoedig na de Tweede Kamerverkiezingen werden ingediend, om daarna te kunnen worden afgehandeld. Regels daaromtrent waren er niet.

In 2002 diende het kabinet-Balkenende I de voorstellen pas na enkele maanden in, waardoor afhandeling niet kon plaatsvinden vóór het (voortijdige) einde van de Kamerperiode in januari 2003. Het bezwaar dat het oordeel van de kiezers uit 2002 over de grondwetsvoorstellen geen gevolg had gehad werd verworpen door onder andere de Raad van State. Het was niet fraai, maar ook niet 'verboden' stelden Raad en daarna het kabinet.

In 2012 bleef de tweede lezing van een initiatiefvoorstel van GroenLinks over constitutionele toetsing onafgedaan. Dat was nog steeds zo bij de volgende verkiezingen in 2017. De Tweede Kamer oordeelde toen dat zo'n lang uitstel strijdig was met de bedoeling van de grondwetgever. Op grond daarvan werd in het herziene reglement van orde vanaf 1 april 2021 bepaald dat de tweede lezing spoedig moet aanvangen en dat de Kamervoorzitter bij de volgende zitting tot vervallenverklaring kan overgaan als het voorstel niet in direct in behandeling is genomen.

In 2022 werd een grondwetswijziging van artikel 137 i aangenomen waardoor nu vaststaat dat voorstellen in tweede lezing niet meer over een Kamerperiode 'heengetild' kunnen worden. Als de Tweede Kamer die gekozen is nadat het voorstel in eerste lezing is aangenomen het voorstel niet in tweede lezing behandelt en afrondt vervalt het voorstel.

Doordat de ontbinding vanwege een grondwetsherziening in de praktijk meestal samenvalt met de reguliere ontbinding speelt de herziening geen rol bij de verkiezingen. Andere thema's, zoals werkgelegenheid, milieu en zorg zijn volop in discussie, maar herziening van de Grondwet niet. De meeste kiezers weten niet eens dat herziening van de Grondwet ook aan de orde is na de verkiezingen.

Het is bovendien onduidelijk hoe kiezers kunnen aangeven dat ze voor of tegen een bepaald voorstel zijn. Vaak zijn gelijktijdig verschillende voorstellen tot grondwetsherziening aan de orde over uiteenlopende onderwerpen. De kiezers kunnen niet over de afzonderlijke wijzigingen stemmen, maar alleen op één partij.

Een tweede bezwaar is dat de verzwaarde meerderheid in tweede lezing herziening van de Grondwet moeilijk maakt. Doel van die verzwaarde procedure is dat de Grondwet niet lichtzinnig wordt gewijzigd. Dit gebeurt alleen als die wijziging brede steun heeft in het parlement (en theoretisch ook onder de bevolking). Als het echter te moeilijk is om de Grondwet te wijzigen, is er gevaar dat deze verwordt tot een dode letter en daarmee zijn waarde verliest.

Dat ook in de Eerste Kamer een versterkte meerderheid geldt, is in tegenspraak met de gedachte dat kiezers zich kunnen uitspreken over het wetsvoorstel. Zij kunnen de Eerste Kamer immers niet rechtstreeks kiezen. Om die reden vindt er ook geen ontbinding van de Eerste Kamer meer plaats. Het gevolg is dat een relatief klein aantal van 26 Eerste Kamerleden een wijzigingsvoorstel kan verwerpen dat in de Tweede Kamer met een ruime meerderheid is aangenomen en in theorie ook de zegen heeft van de bevolking.

Dit is nog niet zo lang geleden twee keer gebeurd. In 1999 werd tijdens de 'Nacht van Wiegel i' een voorstel over het correctief referendum verworpen. In 2005 veroorzaakte PvdA-woordvoerder Ed van Thijn i de zogenaamde Paascrisis i door met zijn fractie tegen een Grondwetswijziging te stemmen die nodig was om een gekozen burgemeester te kunnen invoeren.

De Nederlandse Grondwet is van hogere orde dan gewone wetten. Dit komt onder andere tot uitdrukking in de eis dat het staatshoofd, de ministers en de leden van de Staten-Generaal er trouw aan zweren en het feit dat uit artikel 140 i van de Grondwet volgt dat bestaande wetten aangepast moeten worden aan wijzigingen in de Grondwet.

Omdat de Grondwet van hogere orde is, vinden voorstanders van de huidige herzieningsprocedure dat het niet de bedoeling is om regelmatig veranderingen in de Grondwet te stimuleren. De Grondwet moet volgens hen de gegroeide praktijk vastleggen en stabiliteit garanderen. Zij zien de Grondwet dan ook niet als een belemmering voor staatkundige vernieuwing, maar als een begeleidend document voor die vernieuwing.

De huidige stroeve herzieningsprocedure heeft twee doelen. In de eerste plaats het verzekeren van een geleidelijke, met de algemene volksgeest strokende constitutionele ontwikkeling. In de tweede plaats het verhinderen van een overijld doordrijven van kwalitatief slechte of door een toevallige meerderheid geëiste verandering. Voorstanders van het huidige systeem wijzen er daarom op dat het niet doorvoeren van geplande wijzigingen niet aan de procedure ligt, maar aan het feit dat er niet voldoende overeenstemming over is.

Herziening van de Grondwet heeft in de parlementaire geschiedenis nauwelijks een rol gespeeld bij verkiezingen. Dat was alleen enigszins het geval in 1886 toen vooral de financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs en uitbreiding van het kiesrecht ter discussie stonden.

In 1917, toen de onderwijs- en kiesrechtkwestie werden geregeld, spraken de partijen in de Tweede Kamer onderling af geen verkiezingsstrijd te voeren. Als motto gold toen 'laat zitten, wat zit'. Alleen communisten en enkele conservatief-liberale tegenstanders van de herziening gingen toen - zonder succes - de strijd aan.

In 1948 was de mogelijke onafhankelijkheid van Indonesië, waarvoor grondwetsherziening nodig was, wel een belangrijk thema bij de verkiezingen. Ook toen speelden echter andere onderwerpen (zoals internationale veiligheid, inkomenspolitiek, belastingen, woningnood) een belangrijke rol.

Het overgrote deel van de voorgestelde grondwetsherzieningen kreeg bij de eerste lezing al een ruime (meestal zelfs twee derde) meerderheid.

Het doorvoeren van grondwetswijzigingen zou makkelijker gaan als:

• - 

  er in de tweede lezing geen tweederde meerderheid in zowel de Tweede als de Eerste Kamer nodig zou zijn;
• - 

  er maar één lezing in de Tweede en Eerste Kamer zou plaats vinden;
• - 

  een tweede lezing sneller na de eerste (dus zonder tussentijdse ontbinding van de Tweede Kamer) zou plaatsvinden;
• - 

  de Raad van State meer helderheid geeft over afhandeling van een voorstel tot Grondwetsherziening in tweede lezing. Vooral over de vraag of dit nog wel mag nadat al meerdere verkiezingen zijn gehouden sinds de eerste lezing.

Aangezien voor het wijzigen van de grondwetsherzieningsprocedure een herziening van de Grondwet nodig is, valt te betwijfelen of dergelijke voorstellen het zouden halen.

Een voorstel dat regelmatig opduikt is om de tweede lezing niet afzonderlijk in achtereenvolgens de Tweede en Eerste Kamer te doen plaats vinden, maar in plaats daarvan in de Verenigde Vergadering i van beide Kamers. Omdat de Tweede Kamer twee keer zoveel leden heeft als de Eerste Kamer, vermindert in dat geval de kans dat een relatief klein aantal Eerste Kamerleden het behalen van de vereiste tweederde meerderheid in de weg staat.

Voor een tweede lezing in de Verenigde Vergadering is mogelijk geen grondwetswijziging nodig. In artikel 137 i, lid 4 van de Grondwet staat namelijk: "Nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen, overwegen beide Kamers in tweede lezing het voorstel tot verandering[...]. Zij kunnen dit alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen." De Grondwet vermeldt dus niet of de beide Kamers afzonderlijk of in Verenigde Vergadering over het voorstel moeten beslissen.

Bij de Staten-Generaal i zijn op dit moment acht wetsvoorstellen voor wijziging van de Grondwet in behandeling. Vijf daarvan zijn een initiatief van Tweede Kamerleden, drie zijn door de regering ingediend. Daarnaast is er een internetconsultatie gaande voor één wijzigingsvoorstel.

De eerste Grondwet i na herstel van de onafhankelijkheid kwam op 29 maart 1814 tot stand, op basis van een door een commissie onder leiding van Van Hogendorp i op 2 maart 1814 aangeboden ontwerp. Sindsdien is de Grondwet i regelmatig en soms zeer ingrijpend veranderd.

De procedure om de Grondwet te wijzigen is een zware procedure. Voorstellen moeten twee keer aangenomen worden door beide Kamers van de Staten-Generaal i, en in tweede lezing zelfs met tweederdemeerderheid. Het gebeurt dan ook dikwijls dat een voorstel tot wijziging van de Grondwet strandt.

Tot 1848

De huidige procedure voor het wijzigen van de grondwet dateert grotendeels uit 1848. Voor die tijd vond een grondwetswijziging ook in twee lezingen in beide Kamers plaats, maar in tegenstelling tot de huidige regeling zag de tweede lezing er anders uit. Speciaal voor de tweede lezing van de grondwetsherziening werd het ledental van de Tweede Kamer verdubbeld. De Provinciale Staten kozen toen nieuwe Tweede Kamerleden. Het voorstel moest met drievierde van de stemmen worden aangenomen. Voor de Eerste Kamer waren deze extra vereisten niet nodig.

1848: Ontbinding van de Kamers

In 1848 kwam de grondwetscommissie-Thorbecke i met een nieuwe regeling. Tussen de twee lezingen zou een nieuwe Tweede Kamer moeten worden gekozen, die alleen voor de grondwetgevende vergadering zou optreden. Na aanvaarding van de tweede lezing in beide Kamers zou deze Tweede Kamer dan weer worden ontbonden.

De Tweede Kamer vond dat deze procedure te omslachtig was. Een deel van het voorstel werd gehandhaafd: na de eerste lezing werden de Eerste en Tweede kamer ontbonden. Na afhandeling van de tweede lezing konden de nieuwgekozen Kamers, zonder nieuwe verkiezingen, echter blijven voortbestaan.

1921

In 1920 stelde de meerderheid van de Staatscommissie-Ruijs de Beerenbrouck i voor om voortaan binnen twee maanden na aanvaarding van een voorstel tot Grondwetsherziening een volksstemming te houden, indien dat voorstel in eerste lezing in één of beide Kamers met minder dan tweederde der stemmen was aangenomen. Om aangenomen te worden, moest het voorstel in de volksstemming eveneens een meerderheid van tweederde van de kiezers krijgen.

Het voorstel werd op 13 december 1921 met 45 tegen 43 stemmen verworpen.

1946

De Staatscommissie-Beel i adviseerde in meerderheid tot de instelling van een apart te verkiezen Grondwetskamer. Na de aanvaarding van voorstellen tot grondwetsherziening zouden niet langer beide Kamers worden ontbonden. Er moest een aparte Grondwetskamer worden gekozen. Om de Grondwet te herzien was in de Grondwetskamer een meerderheid van drie vijfden van het aantal leden nodig.

Het kabinet nam het voorstel over en diende een wetsvoorstel in. Bij de eerste lezing werd het in beide Kamers aangenomen, maar bij de tweede lezing was er in de Tweede Kamer geen tweederdemeerderheid.

1971

De Staatscommissie-Cals/Donner i hield vast aan de behandeling in twee lezingen en aan behandeling in tweede lezing na verkiezingen met een vereiste tweederdemeerderheid. Wel stelde zij voor de tweede lezing te laten plaatsvinden in de Verenigde Vergadering. In de Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid nam het kabinet-Den Uyl dat advies in 1974 grotendeels over. Het zag echter geen rol bij de tweede lezing weggelegd voor de Eerste Kamer.

Na aanneming in 1975 van de motie-De Kwaadsteniet c.s., die iedere aantasting van de positie van de Eerste Kamer afwees, werd afgezien van verdere voorstellen op dit punt.

1995: Eind ontbinding Eerste Kamer

De bepaling dat beide Kamers moesten worden ontboden verloor met de jaren aan betekenis. Dit had te maken met veranderingen van de zittingsduur van de Eerste Kamer. Sinds 1983 vindt verkiezing van alle Eerste Kamerleden om de vier jaar plaats. Aangezien na ontbinding van de Eerste Kamer haar kiescollege (namelijk de Provinciale Staten) niet worden ontbonden, verloor de verkiezing van een nieuwe Eerste Kamer aan betekenis (de Statenleden kozen dan immers vrijwel dezelfde Eerste Kamerleden als zij eerder al deden).

De Eerste Kamer werd na aanvaarding van voorstellen tot Grondwetsherziening niet in 1994, maar pas in 1995 ontbonden. Daardoor kon de verkiezing van de nieuwe Eerste Kamer samenvallen met het moment dat dit normaal gesproken toch al zou gebeuren.

2006

In 2006 deed de Nationale Conventie i de aanbeveling de herzieningsprocedure te verkorten tot één lezing. Nadat het door de vereiste tweederdemeerderheid in beiden Kamer zou zijn goedgekeurd, zou het voorstel aan een referendum moeten worden onderworpen. Deze aanbevelingen hebben niet tot concrete voorstellen geleid.

2018

De Staatscommissie parlementair stelsel i stelde, net als Staatscommissie-Cals/Donner, voor om de tweede lezing niet afzonderlijk in achtereenvolgens de Tweede en Eerste Kamer te doen plaats vinden, maar in plaats daarvan in de Verenigde Vergadering van beide Kamers. Omdat de Tweede Kamer twee keer zoveel leden heeft als de Eerste Kamer, vermindert in dat geval de kans dat een relatief klein aantal Eerste Kamerleden het behalen van de vereiste tweederdemeerderheid in de weg staat.

2020

In juli 2020 diende minister Ollongren i een wetsvoorstel i in dat het advies van de Staatscommissie parlementair stelsel volgde om de tweede lezing van een grondwetsherziening in Verenigde Vergadering te laten plaatsvinden.