Het wetsvoorstel Toezicht Informeel Onderwijs is juridisch onder de maat

Deze week eindigde de internetconsultatie over het wetsvoorstel Toezicht Informeel Onderwijs. In het door staatssecretaris Mariëlle Paul voorbereide wetsvoorstel krijgt de minister van OCW de mogelijkheid om in te grijpen in het niet-leerplichtige onderwijs. De minister is daartoe bevoegd als in lessen of leermiddelen wordt aangezet tot discriminatie, haat of geweld tegen personen wegens persoonskenmerken, of tot geweld tegen het openbaar gezag. De minister komt in actie als onderzoek van de Inspectie voor het Onderwijs daartoe aanleiding geeft.

Kort voor de sluiting van de internetconsulatie stond de teller op bijna 3.000 uploads. Dat is niet verwonderlijk omdat het voorstel de gemoederen in beweging brengt. Dat bleek al toen minister Dennis Wiersma, de ambtsvoorganger van staatssecretaris Paul, de contouren van het toezicht schetste in de nota ‘Vrij en Veilig Onderwijs’. Ambtenaren van zijn eigen departement, maar ook van BZK en J&V, hadden duidelijk gemaakt dat de overheid met toezicht op het informeel onderwijs treedt in de door de Grondwet en verdragen beschermde staatsvrije sfeer.

Ook de Landsadvocaat had de minister gewaarschuwd dat de Grondwet en verdragen maar zeer beperkte ruimte laten voor overheidsinterventie. Minister Wiersma liet zich daardoor echter niet van de wijs brengen en hield vast aan zijn voornemen om overheidstoezicht in te voeren. Uit het wetsvoorstel blijkt dat de staatssecretaris doorgaat op de door minister Wiersma ingeslagen weg. Het verbaast dan ook niet dat het voorstel serieuze constitutionele vragen oproept.

De tekst van de in het wetsvoorstel opgenomen verbodsgrond is een weergave van de artt. 137d Sr. (aanzetten tot discriminatie, haat of geweld) en 131 Sr. (opruiing), maar dan zonder de toevoeging van het bestanddeel ‘in het openbaar’. Het schrappen van een paar woorden maakt een wereld van verschil: de overheid verwerft zich hiermee toegang tot de staatsvrije sfeer waarbinnen het informeel onderwijs tot nu toe wordt aangeboden. Zo’n ingrijpende principiële wijziging in de verhouding tussen overheid en burger, die tienduizenden verenigingen zal treffen, kan niet worden ingevoerd zonder een daartoe strekkende grondwetsherziening.

In het wetsvoorstel en de toelichting wordt niet uitgelegd wanneer sprake is ‘van aanzetten tot discriminatie, haat of geweld’. In plaats daarvan wordt verwezen naar jurisprudentie ten aanzien van de artt. 137d en 131 Sr. Maar die is niet relevant nu het in het wetsvoorstel niet gaat om openbare uitingen. Ook wordt niet uitgelegd welke sanctie geëigend is bij welke mate van verwijtbaarheid. Dat betekent dat de minister in de uitvoeringspraktijk over deze twee onderwerpen normen zal moeten ontwikkelen. Maar dat is in strijd met het delegatieverbod van art. 8 Grondwet dat de formele wetgever bij uitsluiting bevoegd verklaart om het recht tot vereniging te beperken.

Dat verenigingsrecht wordt ook beschermd door art. 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Volgens het tweede lid van deze bepaling mogen op dit recht alleen beperkingen worden aangebracht die nodig zijn in een democratische samenleving. Deze evenredigheidstoets is door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens nog verder aangescherpt: de partijstaten beschikken maar over een zeer beperkte appreciatiemarge waardoor alleen overtuigende en dringende redenen een beperking op de verenigingsvrijheid kunnen rechtvaardigen.¹⁾ De staatssecretaris slaagt er in twee opzichten niet in om de strikte noodzakelijkheid van haar voorstel aan te tonen.

In de eerste plaats verwijst ze naar enkele ‘salafistische’ organisaties die in hun lesmateriaal beweerdelijk zouden aanzetten tot discriminatie van bepaalde groepen en zouden oproepen tot afzijdigheid van de Nederlandse samenleving. Zelfs dat soort activiteiten van een paar ‘salafistische’ organisaties rechtvaardigen nog niet het optuigen van dit invasieve toezicht. Dat vonden ook de raadsadviseurs van het ministerie van Algemene Zaken bij het opstellen van de Kamerbrief ‘Vrij en Veilig Onderwijs’. Om de indruk te wekken dat het probleem groter was dan alleen ‘salafistische’ organisaties, voegden ze in de concepttekst een verwijzing toe naar het problematische karakter van het informeel onderwijs van rechts-extremisten.

Dit was tegen het zeer been van de NCTV die aangaf dat rechts-extremisten helemaal niet aan informeel onderwijs doen. Dit keer worden de zogenaamde ‘soevereinen’ als figuranten opgevoerd.

In de tweede plaats biedt art. 2:20 van het Burgerlijk Wetboek (BW) de rechter nu al de mogelijkheid om een rechtspersoon te verbieden en te ontbinden op vordering van het OM, als het doel of de werkzaamheden in strijd zijn met de openbare orde. Organisaties die lessen verzorgen of leermiddelen gebruiken waarin wordt aanzet tot discriminatie, haat of geweld kunnen nu al door middel van dit verbodsregime worden aangepakt. De staatssecretaris erkent dat weliswaar, maar wijst erop dat de verbodenverklaring van een organisatie een zeer zwaar middel is. Maar voor de informeel onderwijssector als geheel is zo’n individueel verbod veel minder belastend dan het wetsvoorstel, dat hem als een zwaard van Damocles boven het hoofd zal hangen.

Waar het gaat om religieuze onderwijsorganisaties is het wetsvoorstel ook nog eens in strijd met de scheiding van kerk en staat. Dit beginsel is tot uitdrukking gebracht in art. 2:2 BW. Dit artikel bepaalt dat kerkgenootschappen geregeerd worden door hun eigen statuut, voor zover dit niet in strijd is met de wet. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van art. 2:2 BW blijkt dat met ‘in strijd met de wet’ bedoeld is strijd met een beperkt aantal misdrijven van fundamentele aard die in het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht zijn geplaatst.²⁾ Het in het wetsvoorstel opgenomen verbod behoort daar niet toe.

Het wetsvoorstel vertoont serieuze staatsrechtelijke en verdragsrechtelijke tekortkomingen en daarom zou de staatssecretaris moeten afzien van indiening.

Tom Zwart is (Em.) Hoogleraar Cross-cultureel Recht

Universiteit Utrecht

• 1) 

  Gorzelik en anderen tegen Polen, 44158/98, 17 februari 2004, § 95; Moscow Branch of the Salvation Army tegen Rusland, 72881/01, 5 oktober 2006, § 76.
• 2) 

  Kamerstukken II. 1987/88, 17 725, nr. 13, p. 9.