De Trias Politica in de Nederlandse Grondwet

De Franse filosoof Montesquieu is de bedenker van de driemachtenleer, ook wel de trias politica genoemd. Volgens Montesquieu’s theorie dient de staat zo ingericht te zijn dat drie machten van elkaar gescheiden zijn en elkaars functioneren bewaken. Het gaat hierbij om de wetgevende macht, de uitvoerende macht en de rechtsprekende macht. Op deze manier zou niet één van deze machten de overhand kunnen krijgen. Het doel van Montesquieu was om tirannie te voorkomen en de vrijheid van de burger te vergroten. Zijn ideeën hebben de staatsinrichting van veel Westerse landen beïnvloed.

In Nederland is de wetgevende macht niet strikt gescheiden van de uitvoerende macht, omdat de uitvoerende macht, de regering, ook wetgevende taken heeft. Deze wetgevende taken deelt de regering met de Staten-Generaal (de Eerste en de Tweede Kamer). Desondanks is de macht van de regering niet onbeperkt. Als uitvoerende macht wordt de regering namelijk gecontroleerd door zowel de Staten-Generaal als de rechtsprekende macht.

De rechtsprekende macht (bestaande uit de rechtbanken, gerechtshoven en de Hoge Raad) kan als onafhankelijk en gescheiden van de overige machten gezien worden, maar de rol van het Openbaar Ministerie en de Raad van State blijven onderwerp van debat. De kritiek richt zich er hoofdzakelijk op dat het Openbaar Ministerie beïnvloed zou kunnen worden door de uitvoerende macht. Daarnaast heeft de Raad van State, als rechtsprekende instantie, zelf de bevoegdheden om het wetgevingsproces te beïnvloeden door middel van het uitbrengen van adviezen.

In artikel 81 staat dat de regering en de Staten-Generaal samen de wetten vaststellen. Dit betekent dat de regering de Staten-Generaal nodig heeft om wetten te maken, en de Staten-Generaal de regering. De wetgevende macht is hierdoor gecentreerd rond deze twee publieke organen.

Hoe ziet het wetgevingsproces eruit?

Het wetgevingsproces begint met het indienen van een wetsvoorstel. Volgens artikel 82 mogen zowel de regering als de Tweede Kamer nieuwe wetsvoorstellen indienen. De Eerste Kamer mag dit niet. In de praktijk komt verreweg de meeste wetgeving tot stand naar aanleiding van een wetsvoorstel van de regering.

Zoals beschreven in artikel 73 brengt de Raad van State een advies uit over alle wetsvoorstellen die naar de Tweede en Eerste Kamer gaan. De Raad van State bekijkt hierbij enerzijds of het wetsvoorstel uitvoerbaar is en anderzijds naar de juridische en wetstechnische kwaliteit. Hoewel het advies van de Raad van State niet bindend is, moet bij een negatief eindoordeel het wetsvoorstel opnieuw bekeken worden. Daarbij moet de initiatiefnemer toelichten hoe hij of zij het advies in het wetsvoorstel verwerkt heeft.

Als de regering een wet indient, heeft de Tweede Kamer de bevoegdheid het wetsvoorstel te wijzigen zolang deze nog niet is aangenomen. Dit zogeheten recht van amendement is vastgelegd in artikel 84. De regering heeft dit recht alleen bij haar eigen wetsvoorstellen, maar niet bij de voorstellen van een Kamerlid.

De rol van de Eerste Kamer in het wetgevingsproces staat beschreven in artikel 85. Zodra de Tweede Kamer een voorstel van wet heeft aangenomen, overweegt de Eerste Kamer het voorstel 'zoals het door de Tweede Kamer aan haar is gezonden'. De Eerste Kamer kan het dus slechts aannemen of verwerpen en heeft geen recht van amendement.

In artikel 87 staat dat een voorstel wet wordt zodra het door de Staten-Generaal is aangenomen en door de Koning is bekrachtigd. Daarnaast moet, overeenkomstig met artikel 88, de wet de bekendmaking en inwerkingtreding van wetten regelen. Tot op heden wordt dit geregeld in de Bekendmakingswet. Hierin staat dat de minister van Justitie verantwoordelijkheid draagt voor de publicatie van nieuwe wetten in het Staatsblad. Door deze Bekendmakingswet is het in werking treden van een wet afhankelijk van de regering, zelfs bij wetsinitiatieven van Tweede Kamerleden. Dit tast de strikte scheiding van machten aan.

In hoeverre is er sprake van scheiding van machten?

Tot op zekere hoogte wordt de scheiding van machten in de Grondwet gewaarborgd. In artikel 57 staat dat niemand gelijktijdig lid van beide Kamers kan zijn. Ook is er een aantal ambten dat niet te combineren is met lidmaatschap van één van beide Kamers zoals onder andere het ministerschap, staatssecretaris zijn of lid van de Raad van State zijn. De reden hiervoor is dat niemand zichzelf mag controleren.

Hieruit volgt dat de leden van de Staten-Generaal uitsluitend wetgevende taken kunnen hebben. Dit geldt echter niet voor de leden van het kabinet, die in de Grondwet een medewetgevende taak hebben, maar tegelijkertijd ook als de uitvoerende macht van Nederland kunnen worden beschouwd door middel van artikel 45. Vanwege deze dubbele taak van de regering is in Nederland geen sprake van een strikte scheiding van de wetgevende macht en de uitvoerende macht, maar spreekt men eerder van ‘een spreiding van machten’.

De wetgevende macht staat enigermate onder controle van de rechtsprekende macht. De rechtsprekende macht kan namelijk invloed uitoefenen door de manier waarop zij wetten interpreteert. Als de wet anders wordt geïnterpreteerd dan dat die door de wetgevende macht bedoeld is, kan de wetgevende macht op haar beurt de wet aanpassen of aanvullende wetten aannemen.

Omdat de Staten-Generaal verantwoording verschuldigd is aan het volk, hebben burgers de sterkste controlefunctie in handen. Zij kunnen hun invloed op de wetgevende macht uitoefenen door middel van verkiezingen. In de praktijk betekent dit dat politieke partijen voor hun functioneren in de afgelopen periode gestraft of beloond kunnen worden.

Meer over totstandkoming wetten

Meer over inwerkingtreding van wetten

Meer over de scheiding van machten met betrekking tot de wetgevende macht

De ministers vormen de uitvoerende macht in Nederland. Hoewel de Koning gezamenlijk met de ministers de regering vormt, is de rol van de Koning beperkt. De rol van de Koning is vastgesteld in artikel 42.

Hoe is de uitvoerende macht toegekend?

Zowel de Koning als de ministers maken deel uit van de regering, maar toch is er een belangrijk verschil tussen de twee. Ten grondslag aan dit verschil ligt artikel 42. Daarin staat namelijk dat de Koning onschendbaar is en dat de ministers verantwoordelijk zijn voor het regeringsbeleid. Dit leidt ertoe dat de functie van de Koning voornamelijk ceremonieel van aard is en dat alleen de ministers verantwoording moeten afleggen in de Staten-Generaal. De ministers zijn daarbij ook verantwoordelijk voor het gedrag van hun ministeries en hun ambtenaren.

De Koning speelde tot 2012 nog een formele rol bij de vorming van een nieuw kabinet, maar tegenwoordig is deze rol vervallen en benoemt de Tweede Kamer zelf de formateur. De Koning mag tot dusver nog wel de troonrede op Prinsjesdag voorlezen. Dit is opgenomen in artikel 65. Deze troonrede is echter niet geschreven door de Koning zelf, maar door de ministers.

Alle wetten en Koninklijke besluiten moeten door zowel de Koning als door één of meer ministers of staatssecretarissen worden ondertekend. De Koning verleent door middel van deze procedure zijn gezag aan de wet. Het ondertekenen door bewindspersonen wordt het contraseign genoemd en is vastgelegd in artikel 47. Hieruit blijkt welke minister en/of staatssecretaris verantwoordelijk is. Op deze manier helpt het contraseign de Eerste en Tweede Kamer om het kabinet te controleren.

Hoe wordt de uitvoerende macht gecontroleerd?

Het belangrijkste controlerecht van de Staten-Generaal is het recht van elk individueel Kamerlid om van ministers en staatssecretarissen inlichtingen te krijgen door middel van het stellen van vragen. In artikel 68 staat beschreven dat ministers en staatssecretarissen verplicht zijn om mondeling of schriftelijk de verlangde inlichtingen te geven. Alleen als het verstrekken van informatie het belang van de staat kan schenden, kan daarop een uitzondering worden gemaakt.

Daarnaast wordt in artikel 70 aan beide Kamers het recht van enquête toegekend. Ook door middel van dit recht kan de Kamer de regering controleren. Zij kunnen namelijk een commissie samenstellen voor een onderzoek. Bij dergelijke onderzoeken zijn ministers, Kamerleden en ambtenaren verplicht de vragen van de Kamer onder ede te beantwoorden. Hoewel de Tweede Kamer regelmatig van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, heeft de Eerste Kamer er nog nooit gebruik van gemaakt.

Tot slot speelt de vertrouwensregel een belangrijke rol bij de controle en het toezicht vanuit de Eerste en Tweede Kamer. De regering heeft het vertrouwen van de Staten-Generaal totdat het tegendeel gebleken is. De vertrouwensregel houdt in dat een minister, staatssecretaris of zelfs het kabinet als geheel moet aftreden als zij niet langer het vertrouwen genieten van het parlement.

De vertrouwensregel is een ongeschreven regel. In plaats van dat het is vastgelegd in de Grondwet of in andere wetten is deze regel in de loop der tijd ontstaan. Het is inmiddels uitgegroeid tot één van de belangrijkste regels voor het functioneren van de democratie.

Naast het feit dat er controle vanuit de Staten-Generaal plaatsvindt, is het de taak van de rechtsprekende macht om de toepassing van wetten en regelgeving te controleren.

Meer over de indeling van de uitvoerende macht

Meer over de controle op de uitvoerende macht

Hoofdstuk 6 in de Nederlandse Grondwet regelt de organisatie van de rechtsprekende macht. De rechtsprekende macht bestaat in Nederland uit rechtbanken, gerechtshoven en de Hoge Raad. De Grondwet staat door middel van artikel 117 garant voor de onafhankelijkheid van de rechter door deze voor het leven te benoemen.

Wat zijn de bevoegdheden van de rechtsprekende macht?

Artikel 16 waarborgt dat de rechter alleen mag oordelen op basis van wat in de wet staat. Anders gezegd, de rechter mag niet zelf bedenken wat strafbaar is. Bovendien mag de rechter niemand straffen met terugwerkende kracht. Overeenkomstig met artikel 88 wordt een wet pas geldig vanaf bekendmaking door de regering in het Staatsblad.

Artikel 113 regelt dat rechters een exclusieve bevoegdheid hebben om te beslissen welke straf iemand krijgt die iets heeft gedaan dat strafbaar is. Artikel 121 schrijft voor dat de rechter daarbij (in principe in het openbaar) moet uitleggen waarom en op grond waarvan hij of zij die beslissing genomen heeft.

Er zijn in de Grondwet diverse andere grenzen aan de rechtsprekende macht gesteld. Het bekendste voorbeeld is het zogenoemde constitutioneel toetsingsverbod dat is opgenomen in artikel 120. Anders dan in veel andere Europese landen mag de rechter volgens de Nederlandse Grondwet niet beoordelen of een wet inhoudelijk in strijd is met de Grondwet. Daarnaast mag de rechter ook niet onderzoeken of een wet of verdrag volgens de Grondwet tot stand is gekomen.

Een ander artikel dat de grenzen van de rechtsprekende macht illustreert is artikel 71 waarin staat dat Kamerleden, ministers en staatssecretarissen niet strafrechtelijk vervolgd kunnen worden en niet civielrechtelijk aansprakelijk zijn voor wat zij in de Kamer hebben gezegd of aan de Kamer schriftelijk hebben medegedeeld. Deze inperking zorgt ervoor dat de machten gescheiden blijven.

In hoeverre voldoet de rechtsprekende macht aan de criteria van de leer van Montesquieu?

De machtenscheiding lijkt in het eerste opzicht strikter dan dat deze in de praktijk is. Het Openbaar Ministerie vervolgt verdachten van een strafbaar feit, maar het Openbaar Ministerie valt desondanks onder de verantwoordelijkheid van de minister van Justitie en Veiligheid. De minister geeft in grote lijnen aan hoe het Openbaar Ministerie moet werken. Dat geeft de minister, die tot de uitvoerende macht behoort, indirect invloed op de rechtsprekende macht.

Andere kritiek op de scheiding van machten heeft betrekking op de rol van de Raad van State zoals die is vastgelegd in artikel 73. Eerder is beschreven hoe de Raad van State als raadgevende instelling direct invloed op de wetgevende macht heeft. Artikel 73 kent echter ook rechtsprekende taken aan de Raad van State toe waardoor de scheiding van machten verder onder druk staat.

Tot slot is er nog een derde punt waarop de rechtsprekende macht in Nederland afwijkt van de staatsinrichting die Montesquieu voor ogen had. Montesquieu sprak zich namelijk uit tegen een rechtbank die permanent zitting houdt. In plaats daarvan pleitte hij voor leken- of juryrechtspraak zodat de rechtsprekende macht niet met een bepaalde stand of bepaalde groep verbonden is. De gedachte hierachter is dat de rechtsprekende macht op deze manier beter gecontroleerd kan worden. Artikel 116 van de Nederlandse Grondwet sluit de invoering van juryrechtspraak echter uit waardoor deze vorm van controle over de rechters in Nederland ontbreekt.

Meer over de indeling van de rechtsprekende macht

Meer over de bevoegdheden van de rechtsprekende macht

Meer over de constitutionele beperkingen op de rechtsprekende macht