Europese Grondwet of Europees Verdrag?
De Europese leiders hebben op 29 oktober 2004 een document ondertekend dat het ijkpunt zal vormen voor de Europese staatsinrichting van de komende decennia. Het document heeft de enigszins dubbelzinnige titel "Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa". Dat leidt tot de vraag of we hier te maken hebben met een Grondwet of met een Verdrag.
Inhoudsopgave van deze pagina:
Een verdrag is een overeenkomst tussen twee of meer landen, waarin zij afspreken om een aantal zaken gezamenlijk te regelen. Dit veronderstelt impliciet dat het verdrag door één van de deelnemers met een zekere mate van vrijblijvendheid opgezegd kan worden. Het huidige 'verdrag tot vaststelling van een Grondwet' bevat hiertoe een bepaling:
Ironisch genoeg bevatten de huidige verdragen waarop de Europese samenwerking is gegrond een dergelijke bepaling niet.
Daarnaast kan men stellen dat het begrip 'Grondwet' nauw gekoppeld is aan de begrippen 'land' en 'staat'. Nederland heeft als land een Grondwet. Maar wordt "Europa" met deze Grondwet nu ook een land of een staat?
Verder kan het gebruik van de term 'Europese Grondwet' leiden tot vragen over de eigen, nationale Grondwet. Hoe moeten we de Nederlandse Grondwet lezen, als daarnaast ook een Europese Grondwet bestaat?
Bovenstaande overwegingen hebben wellicht meegespeeld toen de Tweede-Kamerleden Mat Herben i (LPF), André Rouvout i (ChristenUnie), Kees van der Staaij i (SGP) en Hans van Baalen i (VVD) in maart 2004 een motie indienden waarin zij stelden dat de term "Grondwet" verwarring schept, en dat van een daadwerkelijke Grondwet geen sprake is. Zij verzochten de regering dan ook om deze term niet meer te gebruiken.
Het grote verschil tussen "normale" verdragen en de afspraken in EU-verband, is het gegeven dat Europese afspraken rechtstreeks invloed hebben op het leven van de burger. Nederland maakt deel uit van een Europese rechtsorde. De lidstaten van de Europese Unie hebben bovendien geaccepteerd dat uitspraken en besluiten van de Europese Commissie en het Europees Hof van Justitie voorrang hebben boven die van gerechtelijke instanties op nationaal niveau.
Het woordgebruik aanpassen aan de realiteit
Toen de Belgische europarlementariër Fernand Herman in 1994 een "vroege" Europese Grondwet presenteerde, schreef hij in de toelichting al dat het Europese Hof van Justitie in verschillende recente arresten heeft erkend dat de Gemeenschap beschikt over een constitutionele juridische orde.
Met een Europese Grondwet die geleidelijk de bestaande Verdragen zou vervangen, wilde Fernand Herman slechts "het woordgebruik aanpassen aan de feiten, en de teksten aan de realiteit."
De EU bezit al geruime tijd een constitutie
Ook de Nederlandse Raad van State oordeelde in juli 2003 dat de Europese Unie al geruime tijd een constitutie bezit. Toen de Raad van State het initiatief-wetsvoorstel behandelde, waarmee een referendum over de Europese Grondwet in Nederland mogelijk wordt, gaf zij bij haar goedkeurend advies de volgende overweging:
Het verschil in betekenis tussen het hier aan de orde zijnde verdrag en de andere verdragen [van Maastricht, Amsterdam en Nice] is niet zozeer principieel als gradueel. De Europese Gemeenschappen en de Unie bezitten al geruime tijd een constitutie, en de Europese Grondwet is naar haar inhoud niet volledig nieuw; ze bestaat voor een groot deel uit hercodificatie van bestaande verdragen.
Wel wijst de Raad [van State] erop dat in de Europese Grondwet het (enigszins uitgebreide) handvest van grondrechten zal zijn opgenomen; deze grondrechten krijgen daarmee ook een bindend karakter, en de rechter zal wettelijke bepalingen daaraan kunnen toetsen. Grondrechten zijn een wezenlijk element van een Grondwet in een democratische rechtsstaat.
Voorts komt met de aanvaarding van het verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa één Europese «Grondwet» tot stand, waarin de (gewijzigde) institutionele verhoudingen en de besluitvorming voor wat thans nog wordt aangeduid als de eerste, de tweede en de derde pijler op één samenhangende manier zullen zijn geregeld. Goedkeuring van het verdrag zou men om die reden tot op zekere hoogte kunnen vergelijken met een grondwetsherziening.
In januari 2003 schreef de voorzitter van de Europese Conventie i, de voormalige Franse president Giscard d'Estaing i, aan de eerste artikelen van de Europese Grondwet. Het opstellen van de Grondwetsartikelen, verklaarde hij in een interview met het Franse dagblad Le Monde, was een passie-oproepende, om niet te zeggen betoverende bezigheid.
Aan de tekst stelde Giscard grote eisen. De Grondwet moest niet de sfeer van een internationaal verdrag, of van een notariële akte uitademen. De tekst moest kordaat, meeslepend en creatief zijn. De lyriek van een constitutie kan immers - volgens Giscard - beschouwd worden als de kalligrafie van de geschiedenis.
De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat de Europese Conventie geen "lyrische constitutie" heeft opgeleverd (zie in dit verband ook de vergelijking i met de Nederlandse grondwet). Op de kaft van het document staat "Grondwet voor Europa", maar de 448 artikelen ademen in alles de sfeer uit van het internationale verdrag die Giscard juist niet wilde.
Tekenend hiervoor is dat het aansprekende motto, dat de Europese Conventie als aanhef van de ontwerp-grondwet had bedacht, de definitieve Europese grondwet niet heeft gehaald. Het betreft een citaat van de Griekse historicus Thucydides:
Onze Constitutie wordt democratisch genoemd, omdat de macht niet in handen is van een minderheid, maar van de grootst mogelijke meerderheid.
Thucydides II, 37
Een dergelijk motto past niet in een verdragscontext, maar de spreuk blijft boven de ontwerp-grondwet zweven als hommage aan haar voorzitter.
Vergelijk: