Een benoemde of een gekozen burgemeester

De burgemeester i wordt in Nederland nog door de Kroon benoemd. Dat gebeurt op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties na een aanbeveling van de gemeenteraad. De minister kan de aanbeveling voor benoeming of ontslag alleen om zwaarwegende redenen weigeren, maar in de praktijk gebeurt dat vrijwel nooit.

Met enige regelmaat stond deze 'kroonbenoeming' ter discussie en gingen er stemmen op om de burgemeester door de burgers te laten kiezen. De belangrijkste argumenten hiervoor zijn de democratische legitimiteit en een beoogde sterkere positie van de burgemeester. Tegenstanders vinden echter dat de burgemeester boven de partijen moet staan en dat hij daar beter toe in staat is als hij benoemd blijft door de Kroon.

Voorwaarde voor een gekozen burgemeester is een wijziging van de Grondwet. Die bepaalt in artikel 131 dat de burgemeester door de Kroon wordt benoemd. Een dergelijke wijziging van de Grondwet om de benoeming van de burgemeester bij gewone wet mogelijk te maken, is op 20 november 2018 door de Eerste Kamer aanvaard en op 21 december 2018 in werking getreden.

Voor een gekozen burgemeester bestaan er grofweg twee varianten: een door de kiezers gekozen burgemeester en een door de gemeenteraad gekozen burgemeester. Ook daarbinnen bestaan er weer varianten: een burgemeester uit het midden van de gemeenteraad, of een burgemeester die zich als buitenstaander verkiesbaar stelt.

De huidige praktijk is dat na openstelling van een vacature belangstellenden hun sollicitatie richten aan de commissaris van de Koning. Vervolgens voert een vertrouwenscommissie van de gemeenteraad sollicitatiegesprekken. De gemeenteraad draagt twee kandidaten voor aan de minister van Binnenlandse Zaken die in principe de voordracht volgt. De minister kan de aanbeveling voor benoeming alleen om zwaarwegende redenen weigeren. Dit aanbevelingsrecht staat sinds 2001 in de Gemeentewet. Hoewel formeel nog niet het geval kiest materieel gezien de gemeenteraad nu de burgemeester.

Pas na een deconstitutionalisering van de kroonbenoeming kan de discussie beginnen op welke manier en welke variant de burgemeestersbenoeming of -verkiezing, dan buiten de Grondwet om, in de wet geregeld gaat worden.

Aanbeveling tot ontslag

Sinds 2001 mag de gemeenteraad ook een aanbeveling tot ontslag van de burgemeester doen aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In zo'n geval moet er naar de mening van de gemeenteraad sprake zijn van een verstoorde relatie tussen de burgemeester en de raad. Ook over deze aanbeveling moet de commissaris van de Koningin advies uitbrengen en ook hier kan de minister slechts om zwaarwegende redenen van afwijken.

Door het aanbevelingsrecht van de gemeenteraad op zowel het gebied van de benoeming als het ontslag van de burgemeester is er steeds meer sprake van een soort vertrouwensregel i naar analogie van de verhouding tussen het kabinet en het parlement.

• - 

  Het belangrijkste voordeel van een rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester is de grotere democratische legitimiteit: de kiezers krijgen de kans hun eigen burgemeester te kiezen, die daardoor ook kan rekenen op draagvlak onder de bevolking.

• - 

  Verkiezing van de burgemeester zorgt er ook voor dat burgers de bestuurders beter kunnen aanspreken op het te voeren en gevoerde beleid en de uitvoering daarvan. Daarnaast moet de democratisering van de benoeming zorgen voor meer helderheid en minder (partijpolitieke) willekeur.

• - 

  De verkiezing van de burgemeester draagt bij aan de versterking van diens positie en onafhankelijkheid. Door de dualisering in het gemeentebestuur lijkt de verhouding met de gemeenteraad steeds meer op een vertrouwensregel.

• - 

  Tegenstanders menen dat ofwel de gekozen burgemeester te weinig bevoegdheden heeft om de verwachtingen waar te maken, ofwel de burgemeester buitenproportioneel veel bevoegdheden krijgt. Daardoor zouden andere gezagsdragers, zoals bijvoorbeeld wethouders, sterk aan macht inboeten.

• - 

  Een risico is ook dat er gemeenten zullen zijn waar burgemeester en gemeenteraad niet goed met elkaar kunnen samenwerken (bijvoorbeeld omdat de meerderheid van de gemeenteraad uit een andere politieke stroming komt dan de burgemeester), terwijl ze wel voor vier jaar aan elkaar vastzitten. Beide partijen kunnen in een dergelijke situatie een beroep doen op hun eigen kiezersmandaat en dan ontstaat er een bestuurlijke patstelling.

• - 

  Andersom is er door de strijdige programma's en verschillende mandaten van burgemeester en gemeenteraad juist veel samenwerking nodig. Dat komt het dualisme, de transparantie en de slagvaardigheid in de gemeentepolitiek ook niet ten goede.

• - 

  Ook wordt wel eens als nadeel genoemd dat de kiezers wellicht incapabele of populistische mensen kiezen en/of mensen die toevallig al grote bekendheid genieten, bijvoorbeeld als artiest of als sporter.

De burgemeester - de voorzitter van de Gemeenteraad - wordt al sinds de instelling van gemeenten door de Kroon benoemd.

Een eerste poging: 1922

Een eerste poging om daar verandering in te brengen dateert uit 1922. De toenmalige regering wenste een scheiding tussen burgemeester en voorzitter van de Raad en stelde voor de benoeming van de voorzitter van de Raad uit de Grondwet te halen en onder te brengen in een gewone wet. De communisten (Van Ravesteyn i) dienden een amendement in om de voorzitter via een volksstemming te laten kiezen en de SDAP (Ter Laan i) diende een amendement in om de gemeenteraad haar eigen voorzitter te laten kiezen. De amendementen werden verworpen. Ook het regeringsvoorstel de voorzitter van de raad door de wet te laten regelen werd verworpen dus er veranderde uiteindelijk niet.

Naar de Grondwetsherziening van 1983

In de Nota Grondwetsherziening van het kabinet-Den Uyl i werd in 1974 voorgesteld om de Kroonbenoeming te schrappen. Door aanneming van een motie-Tilanus wees de meerderheid van de Tweede Kamer dit in 1975 echter af. Het kabinet diende daarom geen voorstel in. Laurens Jan Brinkhorst i (D66) diende een amendement in om de Kroonbenoeming alsnog te schrappen. Dat werd echter verworpen. Zo bleef in 1983 de kroonbenoeming van de burgemeester gehandhaafd. Daarnaast bepaalt de Grondwet nu uitdrukkelijk dat de burgemeester voorzitter van de gemeenteraad is.

Een eerste stap naar de gekozen burgemeester: 1998

In het regeerakkoord van het kabinet-Kok II i werd afgesproken met een voorstel te komen de benoeming van de burgemeester te deconstitutionaliseren zodat de invoering van een gekozen burgemeester mogelijk zou worden. Om de burgers op korte termijn toch meer invloed op de benoeming van de burgemeester te geven, werd bovendien afgesproken de mogelijkheid te creëren om in gemeenten een raadplegend referendum te houden over burgemeesterskandidaten. De gemeenteraad zou met de uitslag daarvan rekening kunnen houden bij het aanbevelen van burgemeesterskandidaten aan de Kroon. De formele bevoegdheden van de gemeenteraad en de Kroon bij de burgemeestersbenoeming bleven onaangetast.

Binnen de coalitie was alleen D66 voor een direct door de bevolking gekozen burgemeester. De VVD was helemaal tegen en de PvdA voelde meer voor een grotere rol voor de gemeenteraad bij de benoeming. Uiteindelijk werd het voorstel tot deconstitutionalisering op 22 januari 2002 in eerste lezing aangenomen in de Eerste Kamer. Voor een tweede lezing waren daarna eerst verkiezingen nodig.

Gestruikeld bij de Paascrisis en opnieuw geprobeerd

Het kabinet-Balkenende I i kwam niet toe aan een tweede lezing van de deconstitutionalisering van de kroonbenoeming door zijn vroegtijdige val. In het hoofdlijnenakkoord van het kabinet-Balkenende II i werd afgesproken de tweede lezing te steunen. Ook werd afgesproken een wetsvoorstel over de rechtstreeks gekozen burgemeester in te dienen. Minister De Graaf i (bestuurlijke vernieuwing) deed dat in november 2004. Het kabinet wilde de gekozen burgemeester in maart 2006 invoeren - tegelijk met de de eerstvolgende gemeenteraadsverkiezingen - maar dan moest wel de deconstitutionalisering van de kroonbenoeming rond zijn.

Na met een tweederdemeerderheid in de Tweede Kamer te zijn aangenomen kwam dit voorstel in maart 2005 op de agenda van de Eerste Kamer, maar werd daar verworpen doordat de PvdA-fractie tegenstemde. Minister de Graaf trad af en de Paascrisis i was een feit.

De drie coalitiepartijen CDA, VVD en D66 onderhandelden daarna over herziening van het regeerakkoord. Hierover bereikten zij op paaszaterdag 26 maart 2005 overeenstemming, ook wel het 'Paasakkoord' genoemd. Hierin werd afgesproken opnieuw een wetsvoorstel in te dienen ter verandering van artikel 131 van de Grondwet. Op 30 december 2005 is dit nieuwe wetsvoorstel ingediend door de minister van Algemene Zaken, Jan Peter Balkenende i, en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Johan Remkes i.

Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer werd voorgesteld het wetsvoorstel te splitsen. Dit houdt in dat er twee wetsvoorstellen ontstaan: één die strekt tot deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van de burgemeester en één die strekt tot opneming van de directe verkiezing van de burgemeester in de Grondwet. Het tweede wetsvoorstel, de opneming van de directe verkiezing, kon echter niet aanvaard worden zonder het eerste wetsvoorstel. Uitsluitende aanvaarding van het tweede wetsvoorstel zou strijdig met de Grondwet zijn. Diverse Kamerleden gaven verder aan niet het vertrouwen te hebben dat dit voorstel wel door de tweede lezing zou komen. Op 8 mei 2007 is het wetsvoorstel ingetrokken door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Guusje ter Horst i en staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Ank Bijleveld-Schouten i.

Initiatiefvoorstel-Schouw

In april 2012 probeerde D66-Tweede Kamerlid Gerard Schouw i het weer en diende een initiatiefwetvoorstel in om de Kroonbenoeming van burgemeesters te deconstitutionaliseren i. Het voorstel haalde in eerste en tweede lezing zowel in Tweede als in Eerste Kamer een meerderheid. In mei 2017 werd een aanvang gemaakt met de tweede lezing. In november 2018 aanvaardde de Eerste Kamer het door Rob Jetten i verdedigde voorstel.

Meer over