Het staatsrecht geldt onverkort bij de uitvoering van het hoofdlijnenakkoord

Onlangs sloot de internetconsultatie over de regeling voor neutrale uniformen van buitengewoon opsporingsambtenaren (boa's) van minister Van Weel van J&V. Het gaat daarbij om een Algemene Maatregel van Bestuur (hierna: AMvB) die het boa’s verbiedt om in contacten met het publiek zichtbare uitingen van godsdienst of levensbeschouwing te dragen. Dit voorstel vertoont de nodige staatsrechtelijke tekortkomingen. Zo is het niet aan de minister van J&V om de arbeidsvoorwaarden voor de boa’s vast te stellen, maar aan de gemeenten, de belangrijkste werkgevers van boa’s. Die zijn vastgelegd in de CAO Gemeenten 2024 – 2025. Met de AMvB breekt de minister dan ook in op de decentrale verhoudingen.

Daarnaast is de AMvB opgehangen aan art. 142, lid 4 van het Wetboek van Strafvordering (hierna: Sv), dat de regering bevoegd verklaart technische en organisatorische aspecten van de opsporingstaak van boa’s te regelen. Deze constructie (AMvB en art. 142, lid 4 Sv) wekt de indruk dat de minister uitvoering geeft aan een opdracht om nadere regels te stellen over de neutraliteit van het boa uniform. Maar art. 142, lid 4 Sv biedt hiervoor helemaal geen grondslag. Zo wordt de regering niet uitdrukkelijk gemachtigd om regels te stellen over zichtbare uitingen van boa’s. Daarnaast bevat bovengenoemd artikel niet de hoofdelementen van een dergelijk verbod.

Ook de stelling van de minister in de nota van toelichting dat art. 6 Gw (vrijheid van godsdienst en levensovertuiging) niet ziet op de openbare uitoefening van de godsdienstvrijheid van boa’s klopt niet. Hij gaat ervan uit dat deze grondwetsbepaling alleen betrekking heeft op uitingen in het private domein. Art. 6, lid 2 Gw maakt echter duidelijk dat de in het eerste lid beschermde godsdienstvrijheid zich ook uitstrekt tot de openbare ruimte. Ook de memorie van toelichting bij het grondrechtenhoofdstuk in de Grondwet, en de doctrine spreken de minister op dit punt tegen. Het lijkt erop dat de minister onder de toepasselijkheid van art. 6, lid 2 Gw probeerde uit te komen. Die bepaling staat namelijk alleen beperkingen toe ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer, en ter bestrijding en voorkoming van wanordelijkheden. Daar valt neutraliteit niet onder.

Tenslotte wordt de Europese Richtlijn inzake Gelijke Behandeling in Arbeid en Beroep geheel genegeerd. Volgens het Hof van Justitie van de EU zijn werkgevers op grond van deze richtlijn bevoegd om kledingvoorschriften op te stellen voor hun werknemers en is neutraliteit daarbij een legitiem doel. Maar anderzijds moeten de kledingvoorschriften wel strikt noodzakelijk zijn om dit doel te bereiken en rust de bewijslast daarvoor op de werkgever. De minister rechtvaardigt de noodzaak van neutraliteit met de stelling dat boa’s soms geweldsmiddelen toepassen en dat heeft impact op de grondrechten van burgers. Deze redenering voldoet echter niet aan de strenge eisen die het Hof van Justitie stelt. Bovendien is de minister niet de werkgever van de gemeentelijke boa’s.

De vraag is hoe deze regeling de kritische toets van de juristen van J&V en BZK heeft kunnen doorstaan. Mogelijk is hun advies niet opgevolgd of hebben zij zelfcensuur toegepast. De publicatie van de ambtelijke beslisnota’s zal daarover uitsluitsel bieden. Hoe dat ook zij, ambtenaren hebben in dit verband een eigenstandige verantwoordelijkheid. Zij worden aangesteld op basis van verdienste en niet vanwege hun politieke loyaliteit aan de minister. Zij stellen zich servicegericht op jegens de bewindspersoon, maar dienen geen medewerking te verlenen aan ongrondwettige en onwettige maatregelen. Dat vloeit voort uit de door ambtenaren afgelegde eed of belofte waarmee zij zich verplichten om de Grondwet en de overige wetten te eerbiedigen.

De minister gaf in de nota van toelichting aan dat met het voorgestelde verbod uitvoering gegeven wordt aan het hoofdlijnenakkoord, het regeerprogramma en enkele in de Tweede Kamer aangenomen moties. Maar dat soort politieke intenties moeten binnen de staatsrechtelijke kaders worden gerealiseerd en kunnen deze niet opzij zetten. Het staatsrecht vloeit voort uit de Grondwet waarvan de herziening bewust omslachtig is. Kortom, ook bij de uitvoering van het hoofdlijnenakkoord geldt het staatsrecht onverkort. Daaraan is in dit geval geen recht gedaan.

Tom Zwart i is (Em.) Hoogleraar Cross-cultureel Recht

• 1) 

  Aanwijzing 2.23 van de Aanwijzingen voor de Regelgeving.

• 2) 

  Aanwijzing 2.19 van de Aanwijzingen voor de Regelgeving.

• 3) 

  Kamerstukken II, 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 29.

• 4) 

  D.E. Bunschoten, Aantekening Artikel 6 Gw., in: P.P.T. Bovend’Eert, J.L.W. Broeksteeg, D.E. Bunschoten, J.W.A. Fleuren, en H.G. Hoogers (red.), Tekst & Commentaar Grondwet & Statuut, 6e druk, Alphen a/d Rijn, 2023.

• 5) 

  Raad van de EU 27 november 2000, 2000/78/EG.

• 6) 

  Hof van Justitie van de Europese Unie, 15 juli 2021, WABE (HvJ EU, C-804/18) en Müller (HvJ EU, C-341/19.