Klimaat en de digitale euro. Is de ECB vrij om een gedecentraliseerde digitale euro in te voeren?

Sinds de Europese Centrale Bank (ECB) in oktober 2020 aankondigde dat zij de mogelijkheden onderzocht om een digitale euro te introduceren, is de discussie omtrent noodzaak, ontwerp en mandaat losgebarsten. Wat echter weinig besproken wordt is de relatie tussen de ECB, de digitale euro en het klimaatakkoord. Deze relatie wordt vaak weinig interessant geacht vanwege de ECB’s primaire taak om de inflatie te beheersen en de onafhankelijkheid waarin zij dit mag doen. De ECB is echter als onderdeel van de Europese Unie gebonden aan het Klimaatakkoord van Parijs. Dit betekent dat de ECB zich in principe moet inzetten tegen klimaatverandering. Maar wat betekent dit voor de digitale euro?

De digitale euro kan op meerdere manieren worden vormgegeven. Het eerste ontwerp is via een gecentraliseerd systeem. Daarnaast kan de ECB kiezen voor een gedecentraliseerd systeem of voor hybride vorm. Met name de gedecentraliseerde digitale euro kan, afhankelijk van het ontwerp, veel energie kosten. Indien er wordt gekozen voor een Proof-of-Work mechanisme, dit is wat Bitcoin gebruikt, kan het energie verbruik gelijk staan aan dat van het land Hongarije. Dergelijke energie hoeveelheden zijn moeilijk te conformeren met de energiedoelstellingen van de EU Commissie. Deze heeft als doelstelling dat in 2030 tenminste 55% van het energieverbruik in de EU bestaat uit groene stroom. Het is onwaarschijnlijk dat er voldoende groene energie is om dergelijke doelstellingen te halen met invoering van een gedecentraliseerde digitale euro. De vraag is daarom of de ECB vrij is om een dergelijk ontwerp te kiezen. Daarvoor is het allereerst belangrijk om het verschil tussen het primaire en secundaire mandaat te bespreken.

De ECB heeft als primair mandaat om prijsstabiliteit te garanderen. Dit betekent dat zij moet zorgen dat de inflatie onder maar nabij de 2% blijft. De ECB is verder onafhankelijk van lidstaten en andere EU instellingen in het bereiken van haar inflatiedoelstelling. Dit betekent echter niet dat zij zich bij uitvoering van haar primair mandaat niet hoeft te houden aan andere wetgeving. Zo stelde het Hof van Justitie van de EU (HvJ EU) dat de ECB gebonden is aan wetgeving wanneer deze is gericht aan alle EU instellingen. Daarnaast mag de wet geen onheuse politieke invloed vormen. Het klimaatakkoord is primair gericht aan nationale overheden. De EU is echter partij bij dit verdrag en daarmee is ook de ECB onderdeel van het verdrag. Daarnaast wordt klimaat ook beschermt als grondrecht in het Handvest betreffende de Grondrechten van de Europese Unie. Het Handvest bevat onder andere het recht op milieubescherming (artikel 37). Dit Handvest is gericht op alle EU instellingen, waaronder de ECB. Het toetsen van de digitale euro aan dit recht gaat echter niet zo gemakkelijk. Dit zou namelijk leiden tot onheuse politieke invloed. In de Urgenda-zaak kwam een dergelijke kwestie naar voren met betrekking tot de relatie rechter en wetgever. In deze zaak besloot de Hoge Raad dat de rechter wel de generieke plicht aan een overheid kan opleggen om maatregelen te nemen, maar geen specifieke maatregelen kan aanwijzen. Dit zou, aldus de Hoge Raad, leiden tot politieke besluitvorming door de rechter. Dergelijke redenatie is ook van toepassing op de situatie tussen de ECB en overige instellingen. Wanneer een rechter een maatregel toetst zonder dit als geheel van een beleid te zien bestaat het risico tot politieke invloed. De rechter zou de ECB eventueel kunnen dwingen tot het maken van een concreet klimaatbeleid, maar niet tot het wel of niet nemen van een enkele beleidsbeslissing zoals de invoering van de digitale euro. Dit betekent echter niet dat de ECB geen klimaatoverwegingen hoeft te maken met betrekking tot de digitale euro. Naast het primaire mandaat is de ECB gebonden aan haar secundaire mandaat.

Het secundaire mandaat verplicht de ECB om bij te dragen aan verschillende EU doelstellingen. Dit mandaat is lastig te interpreteren omdat het tegenstrijdige doelstellingen kent. Zo kan het stimuleren van de economie juist leiden tot klimaatverergering. De ECB is niet geschikt in het afwegen van deze doelstellingen. Deze afweging is immers voornamelijk een politieke keuze en de ECB is niet democratisch gekozen maar een technische instelling. Wanneer het echter gaat over de digitale euro is de afweging iets eenvoudiger. De praktische verschillen tussen een gecentraliseerd en gedecentraliseerd systeem zijn klein. Dit betekent dat beide vormen kunnen bijdragen aan het behoud van de euro en zo de ECB instaat stellen om haar inflatiedoelstellingen te behalen. Omdat verschillende ontwerpen nagenoeg hetzelfde bijdragen aan het behalen van de inflatiedoelstellingen, is de ECB verplicht het ontwerp van de digitale euro te baseren op de doelstellingen uit het secundair mandaat. Gezien het grote verschil in energieverbruik en de kleine verschillen tussen gecentraliseerd en gedecentraliseerd is de ECB, mijns inziens, verplicht een energiezuinige digitale euro te introduceren.

Annelieke Mooij is universitair docent rechtsgeleerdheid aan Tilburg University.