Waarom Europa nu oude wijn in nieuwe zakken doet

De informele Europese Raad i werd voorafgegaan door een bijeenkomst die moet leiden tot een Europese Politieke Gemeenschap i. Wat is de betekenis daarvan en hoe is dat in historisch perspectief te plaatsen? En wat waren de uitkomsten van de informele raad.

Meer dan veertig nationale leiders, plus drie EU-voorzitters lanceerden in de historisch vermaarde Praagse Burcht een nooit eerder vertoonde Europese Politieke Gemeenschap (EPG). Die bindt alle landen van Europa behalve de Russische Federatie en Wit-Rusland.

De EPG is het antwoord op president Poetins’ militaire inval in Oekraïne. Of zij werkelijk een vuist kan maken is nog wel de vraag. Politico concludeerde in Praag dat de 44 nationale leiders het daar prima met elkaar konden vinden “zolang ze hun uiteenlopende opinies maar niet bespreken”

Het doel van de EPG is niet nog echt duidelijk en staat nergens beschreven. “Het gaat er om de leiders op gelijke voet bijeen te brengen en een dialoog op gang te brengen. Beoogd is samenwerking op onderwerpen van gemeenschappelijk belang die resulteert in meer veiligheid, stabiliteit en welvaart in Europa als geheel”, aldus de voorzitter van de Europese Raad i, Charles Michel i. Kortom de veiligheid op ons continent als belangrijkste doelstelling en energievoorziening als punt van grote zorg.

^{De 46 leiders die Europe willen verenigen. 'Familiefoto' van een imaginair 'Verenigd Europa' op 6 oktober 2022 bijeen in de meer dan duizend jaar oude Praagse Burcht. Tegelijk de presidenten Macron en Erdogan, bondskanselier Scholz en de nieuwe Britse prime minister Truss, gegarneerd met de andere Europese nationale leiders, waaronder Mark Rutte en verder EU-Raadsvoorzitter Michel en Commissievoorzitter Von der Leyen. De conferentie was voorbereid door de Tsjechen, de staf van Michel en die van Macron. Foto Tsjechisch voorzitterschap Raad van de EU.}

Rutte en Rama

Een opiniestuk van minister-president Mark Rutte i en zijn Albanese collega Edi Rama in de Brusselse Politico van 5 oktober bevestigt hoe moeizaam het wordt om de EPG inhoud te geven. Zij noemen van het bespreken van gemeenschappelijke zorgen en uitdagingen en het vinden van oplossingen.

Als voorbeelden noemt het tweetal de oorlog in Oekraïne, onze energieafhankelijkheid en de gebrekkige energienetwerken in Europa, de voedselvoorziening, het klimaatprobleem, cyberveiligheid, onze economische concurrentiekracht, de interne markt en jeugduitwisseling. “Flexibiliteit in plaats van bureaucratie als drijvende kracht om oplossingen te zoeken”, aldus de twee leiders.

Tegelijk dient de buitenlandse politiek, inclusief de veiligheid – en de verhouding met de Verenigde Staten, Japan, China, India, de Golf Staten, Afrika, Zuid-Amerika en de G20 – een belangrijke activiteit te worden van de EPG¹⁾. De EPG deelt zichzelf namelijk een geopolitieke rol toe. Dit voorjaar zei president Emmanuel Macron i dat de EU niet het enige centrum kan zijn om ons continent te organiseren.

Toch is het de vraag of de EPG als los gezelschap geopolitiek kan functioneren. Eerste vereiste daartoe is dat de qua buitenlands beleid vaak verdeelde EU-27 (zie bijvoorbeeld migratie) zélf tot besluiten komen. Verruiming vervolgens van de EU tot de EPG is gezien de diepgaande meningsverschillen en uiteenlopende belangen daar (opvattingen van Turkije versus Frankrijk bijvoorbeeld) zelfs dan nog ver weg.

De EPG omvat behalve de 27 EU-landen, de zes kandidaat-landen gelegen op de Westelijke Balkan, en de drie recente kandidaten voor het lidmaatschap, waaronder Oekraïne. Dan de vier leden van de vrijhandelsorganisatie EFTA i – die daarentegen geen enkele behoefte hebben aan een EU-lidmaatschap - en tenslotte het uitgetreden eurosceptische Verenigd Koninkrijk, en de inmiddels onwaarschijnlijke EU-kandidaat Turkije. Voor de volledige deelnemerslijst zie deze voetnoot.²⁾

De leiders lanceerden een sinds de historische veiligheidsconferentie in Helsinki van 1975 - met toen de communistisch geregeerde landen erbij – een nooit meer gezien politiek forum. De premier van Tsjechië, Petr Fiala i, momenteel voorzitter van de Raad van de EU, had als gastheer anderhalf uur nodig om al zijn hoge gasten welkom te heten. “Het hele continent is hier verenigd behalve Rusland en Wit-Rusland. Dat bewijst hoe geïsoleerd die twee landen nu wel zijn”, aldus de Belgische eerste minister Alexander De Croo i.

Sommige leiders, zoals die van Armenië en Azerbeidzjan zijn al decennia slaags met elkaar. Hetzelfde geldt voor Servië en buurland Kosovo en voor Turkije en Griekenland. Tijdens de bijeenkomst werd een civiele EU-missie naar Armenië en Azerbeidzjan aangekondigd die gaat bemiddelen. '

De Turkse, de Hongaarse, de Bulgaarse en Servische leiders hebben, in tegenstelling tot de andere genodigden, wel enig begrip voor het optreden van Poetin. Kortom wat heet een “gemengd gezelschap”.

Komt zo’n grote groep leiders die elkaar slechts halfjaarlijks, steeds onder een ander voorzitterschap met dus weer andere prioriteiten, wel tot iets concreets? Bedenk bovendien dat in veel landen het politiek leiderschap qua persoon regelmatig wisselt. Sommige leiders willen niet eens met elkaar aan tafel zitten. Daarom converseerde men in kleinere groepen.

Joseph Borrell i hoofd buitenlands beleid van de EU, heeft nog diverse vragen. Zoals: wat wordt de hoofopdracht van de EPG? Wie worden uiteindelijk lid? Dus haken sommige landen nog af? Wat wordt de verhouding met de EU? Andere vragen: Hoe verhoudt de EPG zich tegenover de Commissie en het Europees Parlement? Hoe gaat de EPG besluiten? Krijgt zij een secretariaat en een budget? “Laat de EPG meer worden dan een praatbarak”, waarschuwt Borrell.

Franse leiders hadden in het verleden al meermalen een enigszins vergelijkbare European Political Community voorgesteld. Denk aan de mislukte Europese Defensie Gemeenschap van de vroege jaren vijftig. President Macron’s verre voorganger de Gaulle wilde een Verenigd Europa van de Atlantische Oceaan tot de Oeral.

Later kwam president Mitterrand met een plan voor een Europese Confederatie (1989) en daarna deed Sarkozy (2007-2012) nog een poging, zij het gericht op de landen rond de Middellandse Zee. Zo gezien is de EPG een voorbeeld van oude wijn in nieuwe zakken.

Hier speelt het tijdelement, van belang in iedere politieke ontwikkeling. Politici, denkend aan de volgende verkiezingen, hebben haast en wachten zelden op het juiste moment om hun projecten te lanceren. De onverwachte Russische inval in Oekraïne en het daaruit voortvloeiende ontregelen van de rest van Europe, resulteert nu in wat de Duitsers noemen een Zeitenwende (historisch keerpunt in de verhoudingen binnen Europa)

Daarom is nu de tijd rijp voor de komst van de Europese Politieke Gemeenschap (EPG) die heel Europa verenigt. Met Rusland als aanjager van Europese eenheid. Tegen een oorlogslustig en zich bovendien vanuit Moskou gezien bedreigd voelend Rusland. De tijd moet leren in hoeverre de EPG ertoe doet. Veel hangt daarbij af hoelang Moskou op ramkoers blijft met de rest van Europa. Is dat blijvend dan daalt een nieuw IJzeren Gordijn over ons continent.

Er is nog een andere reden waarom de EPG niet echt nieuw is. De gedachte was eerder om de reeks kandidaat-landen voortaan regelmatig naar de Europese Raad uit te nodigen. Tijdens de jarenlange aanloop naar de “Big Bang” (de massale uitbreiding in 2004 naar de landen van Midden- en Oost-Europa) kwamen die leiders al regelmatig naar die vergadering.

Anekdotisch herinner ik mij dat zij, afkomstig uit de straatarme postcommunistische landen, redelijk kort na de val van De Muur in 1989, zich voor deze bijzondere reis naar Brussel in een nieuw kostuum van westers snit hadden gestoken, dat sommigen nog niet helemaal paste.

De EPG nu als zoethouder voor de reeks landen, zoals Oekraïne, die staan te trappelen om bij de EU te mogen, maar nog in geen tien jaar aan de voorwaarden kunnen voldoen? De Oekraïnse adjunct-premier Olha V. Stefanisjyna (Europese Zaken) waarschuwde onlangs - ongetwijfeld ook namens andere kandidaten - dat de EPG “geen surrogaat mag worden van het toetredingsproces”.

Dat proces ligt stil sinds in 2007 Roemenië en Bulgarije zich aansloten. Later bleek dat zij zijn aangehaakt zonder de vereisten van de EU aan te kunnen. Wordt bovendien een EU met 37 in plaats van 27 aangesloten landen niet onbestuurbaar?

Kortom zijn nieuwkomers vandaag in Brussel niet meer welkom. Dit beseffend vragen kandidaat-landen zich af of het er ooit nog van komt. In die kring wordt het EPG-initiatief gezien als poging om de kandidaten toch enigszins bij de EU te betrekken en tegelijk hun lidmaatschap op de lange baan te schuiven. Om dit gevaar te bezweren heeft de Europese Raad al in juni genoteerd dat de EPG “het proces van de uitbreiding” niet zal vervangen.

De mantra “oude wijn in nieuwe zakken” telt nogmaals aangezien Europa sinds jaar en dag al verschillende met de EPG vergelijkbare organisaties kent. Zie het Nabuurschapsbeleid dat globaal dezelfde landen omvat als de nieuwe club. Zij het dat ook enkele landen aan de overzijde van de Middellandse Zee, zoals Egypte, er onder vallen.

Hoewel voor deze activiteit een complete vergader- en ambtelijke structuur bestaat, is dat nabuurschap nooit van de grond gekomen. De deelnemende landen koesteren te veel uiteenlopende belangen en opinies om tot een gezamenlijke opstelling, laat staan tot activiteiten te komen.

Dat is ‘n slecht voorteken voor de EPG die op dezelfde basis rust: van IJsland tot Turkije en van Zwitserland tot Azerbeidzjan tientallen leiders rond een en dezelfde tafel op zoek naar iets gezamenlijks.

Bovendien kennen we al een halve eeuw de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa i (OVSE) met staf en hoofdkantoor in Wenen waarvan de bovengenoemde landen eveneens lid zijn. Plus de VS, Canada en Rusland. Die club ligt op z’n achterste nu Rusland zich onmogelijk opstelt.

De OVSE wil verschillen overbruggen, vertrouwen wekken en de samenwerking tussen landen bevorderen. Daartoe maakt ze gebruik van een veelzijdige aanpak: democratisering en transparante verkiezingen, strijd tegen corruptie, de creatie van milieubewustzijn, non-discriminatie en mediavrijheid. Dus precies de taken waarop de EPG nu wil scoren.

Dan is er de Raad van Europa met staf en hoofdkantoor in Straatsburg, een ambtelijk en politiek volop opgetuigde organisatie. De EPG is qua leden en intenties een kopie van die Raad. Die is verlamd nu Rusland wegens “Oekraïne” eruit is gegooid.

Dan functioneert nog EU’s Oostelijk Partnerschap. Sedert 2009 moet dat tot een sterkere politieke associatie en economische integratie leiden van zes partnerlanden in Oost-Europa en de zuidelijke Kaukasus, allemaal weer leden van de nieuwe EPG.

Samengevat ontstaat naast de korf vol Europese organisaties nu nog een nieuw forum met een onzekere toekomst. Het enige wat de 44 landen verenigt is dat hun grondgebied tussen de Noordkaap en de Kaspische Zee ligt en hun bevolking alom vrede wil. Toch aarzelt het Élysée, volgens de Franse kranten, niet om te spreken van een historische bijeenkomst.

Grappig was het wel dat Macron’s nieuwste creatie hem al meteen bijna ontglipte toen de Britse prime minister Liz Truss suggereerde de volgende bijeenkomst in Londen te houden. Besloten is over zes maanden weer bijeen te komen in de hoofdstad van Moldavië, Chisinau, onder leiding van president Maia Sandu. Daarna vergadert men in Spanje en vervolgens in het Verenigd Koninkrijk. Dus om en om in een niet bij de EU aangesloten land.

Truss zei na vleierij van Macron overigens dat zij niet van plan is “richting EU” te gaan denken. De Britten hadden voor hun komst verkregen dat de bekende blauwe vlaggen van de EU in de Praagse Burcht werden weggehaald. Wel verklaarde de Britse leider haar overbuurman Macron te zien als een vriend en niet als ’n vijand, zoals zij tijdens haar verkiezingstournee had gezegd.

Daags na de bijeenkomst kwam de Europese Raad in Praag informeel bijeen. De leiders bespraken hun diepgaande meningsverschillen over de energievoorziening nu Rusland als leverancier wegvalt. “De gasprijs moet verder blijvend omlaag”, zei Rutte na afloop. Probleem is dat een prijsplafond de levering onzeker maakt. De Commissie komt binnenkort met voorstellen. Op 20 en 21 oktober volgt een besluitnemende top in Brussel.

De leiders benoemden de ervaren Frans-Zwitserse Thérèse Blanchet tot secretaris-generaal van de EU Raad van Ministers. Dit is binnen de EU een van de meest invloedrijke ambtelijke functies.

Afgelopen tien jaar was zij directeur-generaal van de Juridische Dienst van de Raad. Blanchet volgt de Deen Jeppe Tranholm-Mikkelsen op die een diplomatieke topfunctie kreeg in zijn vaderland Denemarken. Een poging van Macron om een puur Franse kandidaat door te drukken mislukte.

Bedreigd door Rusland zoekt de EU een permanente verbinding met alle andere landen in Europa. Tegelijk hebben de tien EU-kandidaten en de zeven andere genodigde landen allemaal wel belang bij een blijvend contact met “Brussel”. De Europese Politieke Gemeenschap kan daartoe bijdragen. Zo delen voortaan de 44 landen van Europa hun zorgen.

Moskou ziet de EPG als de nieuwe “anti Poetin club” die Rusland wil isoleren. Dit smaakt Poetin als een “bittere pil”, zo hoopt Rutte. In Praag werd Europa symbolisch in tweeën gedeeld. Het is voortaan Poetin tegen de rest.

De bijeenkomst is afgesloten zonder de gebruikelijk conclusies. Dat was tevoren ook zo de bedoeling. Een echte “Europese Politieke Gemeenschap” vereist een gezamenlijk doelstelling, afgesproken regels (zoals over de besluitvorming), een programma en een secretariaat dat de bijeenkomsten voorbereid.

Zolang deze elementen ontbreken gaat het om een wellicht nuttig forum voor de uitwisseling van opinies en waar mogelijk gezamenlijke standpuntbepaling, zoals de G20 en de G7.

• 1) 

  Aldus Michael Emerson van de Brusselse denktank CEPS in zijn uitvoerige analyse Will the European Political Community Actually be Useful?

• 2) 

  Behalve de EU-27, Albanië, Armenië, Azerbeidzjan, Bosnië en Herzegovina, Georgië, Kosovo, Oekraïne, Moldavië, Montenegro, Liechtenstein, Noord-Macedonië, Noorwegen, Servië, Turkije, het Verenigd Koninkrijk, IJsland en Zwitserland. Wegens een politieke crisis daar was de Deense premier afwezig. President Zelenski van Oekraïne sprak de conferentie per teleconferentie toe.