Hoe geheim zijn de ministerraadnotulen? Openbaarmaking, regels en precedenten

Vandaag maakt de ministerraad de notulen van discussies over de toeslagenaffaire openbaar. Deze uitzonderlijke stap zet het kabinet na een reconstructie van RTL Nieuws, waaruit blijkt dat er naar alle waarschijnlijkheid met opzet informatie over de toeslagenaffaire is achtergehouden in de ministerraad. Bovendien blijkt uit datzelfde onderzoek dat er door bewindspersonen onderling geklaagd is over kritische Kamerleden, zoals over Pieter Omtzigt i.

Deze kwestie raakt aan het recente parlementair onderzoek naar de toeslagenaffaire, maar ook aan de geheimhoudingsplicht in de ministerraad, het inlichtingenrecht van de Tweede Kamer, en aan de verhouding tussen regering en parlement in brede zin.

Premier Rutte i noemde het besluit tot openbaarheid uitzonderlijk en eenmalig bij aankondiging van dit besluit. In Buitenhof [zondag 25 april 2021] stelde de vicepresident van de Raad van State, Thom de Graaf i, dat de openbaarmaking een riskant precedent kan zijn, al vindt ook hij het een onvermijdelijke beslissing.

Het Montesquieu Instituut ging na hoe het nu precies zit met de geheimhouding van de ministerraadnotulen, en op welke manier daar in het verleden mee om is gegaan. Volledige openbaarheid is uniek, inzage door individuele Kamerleden is in uitzonderlijke al wel eens gebeurd.

Prof. dr. Bert van den Braak

Door de uitgelekte informatie over besprekingen in de ministerraad over beantwoording van Kamervragen staat het inlichtingenrecht (of beter: inlichtingenplicht) volop in de belangstelling. Dat (individuele) inlichtingenrecht van het parlement staat sinds 1987 in de Grondwet. Artikel 68 bepaalt:

"De ministers en de staatssecretarissen geven de Kamers elk afzonderlijk en in verenigde vergadering mondeling of schriftelijk de door een of meer leden verlangde inlichtingen waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat."

De discussie over de reikwijdte van het inlichtingenrecht is eigenlijk nog altijd gaande¹⁾, maar het primaire debat over het artikel vond plaats in het kader van de algehele grondwetsherziening tijdens het eerste kabinet-Van Agt. Toen vond behandeling plaats van wetsvoorstel 14.225. Vanwege bezwaren tegen het minderheidsrecht op enquête sneuvelde dat ontwerp, maar dat betrof dus niet het onderdeel 'inlichtingenrecht'.

In de Memorie van Antwoord van wetsvoorstel 14.225 stond:

"Artikel 104 (nu 68) sluit de verplichting tot het verstrekken van gevraagde inlichtingen alleen dan uit, wanneer die verstrekking in strijd zou zijn met het belang van de staat. In het voorgestelde artikel wordt deze verschoningsgrond gehandhaafd. Het criterium "belang van de staat" heeft onvermijdelijk een zekere vaagheid. Enerzijds is het ruimer dan alleen de veiligheid van de staat. Ook andere staatsbelangen kunnen in het geding zijn. Het weigeren van inlichtingen over personen ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer kan er mede onder begrepen zijn."

Er is in die zin dus geen absoluut recht op inlichtingen, maar die kunnen ook weer niet lichtzinnig (ongemotiveerd) worden geweigerd.

Wel werd in de memorie opgetekend: In welke gevallen sprake zal zijn van belangen die zo zwaarwegend zijn, dat zij als belang van de staat aangemerkt kunnen worden, is in abstracto niet aan te geven. Van geval tot geval zal de Regering moeten beoordelen of de argumenten die pleiten tegen het verstrekken van gevraagde inlichtingen zwaarwegend genoeg zijn om een beroep op het belang van de staat te rechtvaardigen. Dat er discussie over die vraag in de ministerraad was, is op zich goed voorstelbaar

Op 23 oktober 1985 stemde de ministerraad bovendien in met volgende aanwijzing: "De minister of de staatssecretaris die het voornemen heeft een beroep te doen op het verschoningsrecht ex artikel 68 van de Grondwet, stelt dit aan de orde in de ministerraad."

In de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer werd gesteld, dat een (aanvankelijke) weigering gemotiveerd dient te worden, Of terecht een beroep op het belang staat wordt gedaan, is aan politieke oordeelsvorming onderhevig. Het kan tot het opzeggen van vertrouwen leiden.

In diezelfde memorie werd nog nader aangegeven dat indien om vertrouwelijke, zeer persoonlijke gegevens van medische of psychologische aard gevraagd zou worden, zulks zo nodig geweigerd moeten kunnen worden met een beroep op het belang van de staat.

De uitgelekte informatie over het kabinetsberaad in 2019 roept ten aanzien van de inlichtingenverplichting dus zeer veel vragen op. Dat het om gegevens uit de geheime ministerraadsnotulen gaat, geeft daaraan een extra dimensie. Over die notulen nog het volgende:

De geheimhouding is geregeld in artikel 26 van het reglement van orde van de ministerraad:

• 1. 

  Ten aanzien van hetgeen ter vergadering besproken wordt of geschiedt, bestaat een geheimhoudingsplicht.
• 2. 

  De geheimhoudingsplicht bestaat niet:
• a. 

  voor zover de raad of de minister-president namens de raad ontheffing van de geheimhouding verleent;
• b. 

  voor zover uitvoering van besluiten dit nodig maakt, dan wel de aard en omstandigheden van een besluit bekendmaking daarvan vorderen.

De notulen van de ministerraad worden na 20 jaar openbaar (Rijksoverheid.nl)

Prof. dr. Bert van den Braak is onderzoeker bij PDC en hoogleraar parlementaire geschiedenis aan de Universiteit van Maastricht.

• 1) 

  zie: Solke Munneke, Artikel 68 Grondwet: Informeren en escaleren en Guido Enthoven, Wie bepaalt welke informatie de Kamer krijgt? (MI-site 16 maart 2020 en 29 juni 2020). Zie voorts: kamerbrief over artikel 68 Grondwet.

Dr. Anne Bos & Edgar Hoedemaker

Dat de ministerraadnotulen over een bepaald onderwerp, in dit geval de toeslagenaffaire, volledig openbaar gemaakt worden, is uniek. Tegelijk zijn er wel precedenten voor openbaarmaking van notulen aan individuele Kamerleden die betrokken waren bij een parlementair onderzoek of een parlementaire enquête. In de naoorlogse parlementaire geschiedenis is dat (minstens) vijf keer gebeurd.

Parlementaire Enquête RSV (1983-1984)

Inzage in ministerraadnotulen vond bijvoorbeeld plaats bij de parlementaire enquête naar de ondergang van het scheepsnieuwbouwbedrijf Rijn-Schelde-Verolme (RSV) i. Deze parlementaire enquête werd ingesteld om te onderzoeken hoe het mogelijk was dat het bedrijf ondanks overheidssteun toch failliet ging. De commissie onderzocht het gevoerde beleid van de opeenvolgende kabinetten met in het bijzonder de besteding van daarmee gemoeide overheidsmiddelen en de op die besteding uitgeoefende controle. De commissie concludeerde dat er - mede onder druk van de Tweede Kamer - te lang was doorgegaan met de steunverlening, dat de Tweede Kamer onvoldoende toezicht had gehouden en dat minister Van Aardenne i in 1980 de Kamer ernstig had misleid over verliezen van een onderdeel van het concern.

De enquêtecommissie betwijfelde of Van Aardenne voldoende overleg had gevoerd in het kabinet en wilde precies weten hoe de besluitvorming tot stand was gekomen. Het antwoord hoopte zij te vinden in de notulen van de ministerraad. Zij had slechts inzage gehad in de besluitenlijsten, maar daarin stond de afspraak over het afwentelen van de verliezen bij sluiting niet vermeld. Inzage in de notulen werd de commissie echter niet toegestaan, omdat de parlementaire enquêtecommissie niet was uitgezonderd van de regel dat de notulen voor minimaal twintig jaar geheim bleven. Daar kwam bij dat Wet op de parlementaire enquête niet toestond ministers over de beraadslaging in de ministerraad te verhoren.

Uit de archiefstukken van Van Aardenne blijkt dat commissievoorzitter Kees van Dijk i daarom in september 1984 aan minister-president Lubbers i om een door Algemene Zaken te maken uittreksel van de ministerraadnotulen van mei 1979 vroeg. Lubbers antwoordde Van Dijk (met een kopie aan Van Aardenne) dat onder zijn verantwoordelijkheid geen uittreksel werd gemaakt, maar dat de voorzitter − alleen hij − bij hoge uitzondering toestemming kreeg de notulen vertrouwelijk in te zien. Het hele dossier van de periode 23 maart-27 juni 1979 lag klaar op Algemene Zaken. Daaruit mocht Van Dijk zelf zijn conclusies trekken en die overbrengen aan de enquêtecommissie. Lubbers wenste op gepaste afstand te blijven, hij nam geen enkel risico om ‘besmet’ te raken met Van Aardennes mogelijke misstappen en bleef zoveel mogelijk op de achtergrond.

Van Dijk concludeerde op basis van de notulen dat het kabinet in mei 1979 géén besluit over de afdekking van de verliezen had genomen. In de besluitenlijst noch in de notulen van de ministerraad stond zo’n beslissing vermeld. Van Dijk trok hieruit de conclusie dat Van Aardenne alleen had geopereerd. Of Van Aardenne solistisch had opgetreden, valt echter te betwijfelen. Uit de notulen, die inmiddels toegankelijk zijn, valt af te leiden dat er veelvuldig overleg was tussen de ministers in de sociaaleconomische driehoek.¹

Onderzoek NIOD naar Srebrenica (1996-2002)

Op 16 april 2002 boden de ministers en staatssecretarissen van het tweede kabinet-Kok hun ontslag aan naar aanleiding van het rapport van het Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie (NIOD) over het bloedbad bij Srebrenica. In dit rapport werden de gebeurtenissen uiteengezet die in juli 1995 tot de moord door Serviërs op 7000 Bosnische mannen hadden geleid. Daarbij werd vooral ingegaan op de rol van het Nederlandse VN-bataljon (Dutchbat), dat de bevolking had moeten beschermen.

Het onderzoek dat tot dit rapport heeft geleid, startte in 1996. In september 1996 gaf het kabinet het Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie (NIOD) de opdracht de gang van zaken rond de val van Srebrenica te onderzoeken. Het rapport van het NIOD verscheen uiteindelijk pas in het voorjaar van 2002, nadat directeur prof. Hans Blom diverse malen uitstel had gevraagd omdat het onderzoek meer tijd vergde.

Hans Blom heeft als directeur van het NIOD tijdens dit onderzoek inzage gekregen in de ministerraadnotulen uit 1994, toen gesproken is over het handelen van Dutchbat in voormalig Joegoslavië.

Onderzoek Besluitvorming Irak (Commissie-Davids, 2009-2010)

Het kabinet-Balkenende I heeft in november 2002 verzuimd de Staten-Generaal te informeren over een door de Verenigde Staten gedaan verzoek om mee te werken aan de planning van de opbouw van een militaire macht. Dat was één van de belangrijkste conclusies van de Commissie-Davids, die onderzoek deed naar de besluitvorming over deelname aan de oorlog in Irak.

Deze commissie heeft gedurende het onderzoek inzage gekregen in de notulen van de ministerraad uit 2002.

Parlementaire enquête financieel stelsel (2008-2012)

Een tweede parlementaire enquête waar ministerraadnotulen zijn ingezien door Kamerleden, is de parlementaire enquête financieel stelsel i onder leiding van Jan de Wit i. Dit onderzoek ging over de kredietcrisis van 2008. Het ging daarbij om de structurele problemen in het financieel stelsel. Vanaf november 2011 kwamen daar de door het kabinet genomen maatregelen bij, met name de maatregelen die vanaf 2008 waren genomen om het bankwezen te ondersteunen.

Uit het eindrapport van de Commissie-De Wit blijkt dat een delegatie van de commissie inzage heeft gehad in de ministerraadnotulen. Daarnaast waren aan de commissie ook geobjectiveerde samenvattingen van relevante passages uit ministerraden verstrekt.

Waar het bij de RSV-Enquête dus ging om één persoon, de voorzitter van de commissie, die bij hoge uitzondering inzage kreeg in de notulen, was er bij de enquête over het financieel stelsel sprake van een delegatie, dus meerdere betrokkenen die inzage kregen.

Parlementair ondervraging kinderopvangtoeslag (2020-2021)

Op 2 juli 2020 stelde de Tweede Kamer de tijdelijke parlementaire ondervragingscommissie kinderopvangtoeslag i in die onderzoek zou gaan doen naar de problemen bij de aanpak van vermeende fraude bij het uitkeren van toeslagen voor kinderopvang. Met deze mini-enquête wilde de Kamer nagaan in hoeverre bewindspersonen betrokken waren bij de gekozen aanpak van de afdeling Toeslagen van de Belastingdienst. Ook wilde de Kamer weten waarom het zo lang duurde voor de politieke leiding ingreep. Voorzitter van de ondervragingscommissie was Chris van Dam.

De politieke nasleep van deze ondervraging leidde tot de val van het kabinet-Rutte III en de affaire is onderdeel van de politieke crisis waar Nederland nu inzit. Tijdens de ondervraging hebben Chris van Dam (de voorzitter) en Attje Kuiken i (lid van de commissie) al toegang gehad tot de notulen van de ministerraad over dit onderwerp; de rest van de commissie had toegang tot een samenvatting.

Nu worden de notulen over dit onderwerp dus in hun geheel openbaar. Dat is uniek, maar openbaarheid aan enkele Kamerleden kwam dus al eerder voor.

Dr. Anne Bos is onderzoeker bij het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis. Edgar Hoedemaker is eindredacteur van de Hofvijver.

[1] Deze passage komt uit Anne Bos, Verloren Vertrouwen. Afgetreden ministers en staatssecretarissen 1967-2002. (P. 174).

PDC, partner van het Montesquieu Instituut, heeft verschillende achtergronden over informatieplicht, de ministerraad, geheimhouding en de controlefunctie van de Tweede Kamer ontsloten via Parlement.com.

Hoe zit het precies? Parlement.com brengt deze achtergronden op een verzamelpagina naar voren.