Vragen en antwoorden: economische studie naar de cumulatieve effecten van handelsovereenkomsten op de landbouwsector van de EU
Tijdens de Landbouwraad van 25 januari 2021 heeft commissaris Wojciechowski de resultaten voorgesteld van een studie naar de verwachte economische effecten van lopende en aanstaande handelsbesprekingen op de landbouwsector van de EU tegen 2030. De resultaten zijn gebaseerd op een theoretische modelleringsoefening over de mogelijke economische gevolgen van twaalf handelsovereenkomsten voor de agrovoedingssector, met ook specifieke resultaten voor bepaalde landbouwproducten. Deze studie is een update van een studie die in 2016 is uitgevoerd.
Waarom deze studie?
Vóór de start van de onderhandelingen over een handelsovereenkomst verricht de Commissie een effectbeoordeling en tijdens de uitvoering ervan een duurzaamheidseffectbeoordeling.
Afzonderlijke beoordelingen van handelsovereenkomsten laten echter niet de gecombineerde, cumulatieve effecten zien van de verschillende overeenkomsten waarover de EU onderhandelt of die zij heeft ondertekend. De Commissie is meermaals verzocht om een meer uitgesplitste analyse van de landbouwsector dan gewoonlijk het geval is in haar duurzaamheidseffectbeoordelingen.
Daarom heeft het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek i (Joint Research Center of JRC) in 2016 een eerste studie naar de cumulatieve effecten uitgevoerd. In juli 2019 kondigde de Commissie een update van die studie aan, om rekening te houden met een aantal recent gesloten vrijhandelsovereenkomsten (met Japan, Vietnam, Mercosur en Mexico) en met de actuele handelsagenda van de EU. Landbouwcommissaris Wojciechowski herhaalde dat voornemen tijdens de hoorzittingen in het Europees Parlement i naar aanleiding van zijn voordracht als commissaris.
Op welke overeenkomsten heeft deze studie betrekking?
De studie heeft betrekking op twaalf handelsovereenkomsten. Sommige daarvan zijn al in werking getreden (Canada, Japan en Vietnam) of de desbetreffende onderhandelingen zijn afgerond (Mexico en Mercosur), over andere wordt nog onderhandeld of zij staan op de handelsagenda van de EU (Chili, Australië, Nieuw-Zeeland, Indonesië, Maleisië, de Filipijnen en Thailand).
Hoe zit het met handelsovereenkomsten die al van kracht zijn maar geen deel uitmaken van de studie, bv. met de Republiek Korea of met Oekraïne?
De gevolgen van handelsovereenkomsten die al jaren geleden in werking zijn getreden (bv. met Zwitserland, Oekraïne, Colombia, Peru en Ecuador of de Republiek Korea) komen al tot uiting in de handel in landbouwproducten en levensmiddelen van de EU, en zijn dus al opgenomen in het basisscenario.
Daarin is ook rekening gehouden met de impact van de in 2020 gewijzigde handelspreferenties voor pluimveevlees in de vrijhandelsovereenkomst tussen de EU en Oekraïne.
De handelsovereenkomsten die pas onlangs in werking zijn getreden (Canada, Japan en Vietnam) maken wel deel uit van de studie.
Wat zijn de belangrijkste verschillen ten opzichte van de studie van 2016?
Vooreerst hebben de studies betrekking op twee verschillende reeksen vrijhandelsovereenkomsten (Chili en Maleisië komen in de plaats van de VS en Turkije), in lijn met de gewijzigde handelsagenda van de EU. In 2016 waren slechts voor een beperkt aantal vrijhandelsovereenkomsten (Vietnam en Canada) de onderhandelingen reeds afgerond, terwijl dat in de huidige studie het geval is voor vijf van de twaalf overeenkomsten (Canada, Japan, Vietnam, Mercosur en Mexico).
Daarnaast zijn de modellen voor de gesloten overeenkomsten in de huidige studie gebaseerd op de onderhandelingsresultaten, waaronder de aan de handelspartners toegekende tariefcontingenten. Er wordt ook rekening gehouden met het vertrek van het VK uit de EU: de resultaten hebben betrekking op de 27 lidstaten. Ten slotte is de tijdshorizon verlengd van 2025 tot 2030.
Welke scenario's zijn geanalyseerd?
Er is uitgegaan van twee scenario's: een conservatief en een ambitieus scenario. In de gevallen waarin de onderhandelingen zijn afgerond (Canada, Japan, Vietnam, Mexico en Mercosur) zijn de modellen in beide scenario's gebaseerd op het onderhandelingsresultaat (tariefverlagingen en tariefcontingenten).
Voor de nog niet gesloten handelsovereenkomsten zijn beide scenario's gebaseerd op een volledige tariefliberalisering voor het overgrote deel van de tariefposten en op een gedeeltelijke tariefverlaging voor de enkele resterende posten, die betrekking hebben op gevoelige producten. Het conservatieve en het ambitieuze scenario verschillen van elkaar wat betreft de aannamen over het percentage volledig geliberaliseerde tariefposten (97 % in het conservatieve en 98,5 % in het ambitieuze scenario) en over de tariefverlaging voor gevoelige, niet-geliberaliseerde producten (25 % in het conservatieve en 50 % in het ambitieuze scenario).
Waarom omvatten de handelsscenario's in de studie geen tariefcontingenten voor overeenkomsten waarover de onderhandelingen nog lopen?
Het is nog niet bekend hoe de overeenkomsten waarover wordt onderhandeld of die gepland zijn, er precies uit zullen zien. Met name is niet bekend welke producten als gevoelig zullen worden beschouwd en hoe zij zullen worden behandeld. Voor dergelijke producten worden gewoonlijk wederzijdse concessies verleend in de vorm van tariefcontingenten. Elke onderhandeling is uniek. Het is uiterst moeilijk in te schatten voor welke tariefposten tijdens de onderhandelingen concessies (in de vorm van tariefcontingenten) zullen worden verleend en voor welke volumes die zullen gelden.
Wat leert de studie ons over de impact van handelsovereenkomsten op de toekomstige ontwikkeling van de EU-landbouw?
De studie bevestigt dat de EU-handelsagenda voordelig kan zijn voor de EU en de landbouwsector in de EU. Hieruit blijkt dat deze sector concurrerend is en in staat is kansen te grijpen op de internationale markten, waar de toekomstige groei ligt. Er moet echter een evenwicht worden gevonden om gevoelige producten van de EU, die voor verschillende lidstaten van zeer groot economisch en sociaal belang zijn, afdoende te beschermen. Dit kan worden bereikt door gevoelige sectoren van de EU maar beperkt open te stellen door middel van tariefcontingenten.
De studie vormt een zeer sterk pleidooi voor een krachtig en goed gefinancierd gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) van de EU voor de toekomst. Een krachtig GLB is essentieel voor zowel de export als voor de productie voor plaatselijke markten. Tevens waarborgt het GLB dat er wordt geproduceerd op een duurzame wijze, die milieuvriendelijk is en helpt om de aanzienlijke uitdaging van de klimaatverandering het hoofd te bieden.
Wat zijn de voornaamste bevindingen van de studie?
Uit de studie blijkt dat de twaalf vrijhandelsovereenkomsten samen zouden leiden tot een evenwichtige stijging van zowel de invoer als de uitvoer van landbouwproducten en levensmiddelen, waarbij de uitvoer iets sterker zou toenemen. Hierdoor zou het overschot op de handelsbalans voor de agrovoedingssector van de EU - die sowieso al tot 2030 grotendeels positief zou blijven - naargelang het scenario nog met €800 miljoen tot €1 miljard aandikken. Bovendien zouden de gevolgen voor de productie en de producentenprijzen gematigd blijven. Meer in het bijzonder zou de uitvoer van agrovoedingsmiddelen uit de EU met 2,8 tot 3,3 % (+ €4,7 tot €5,5 miljard) toenemen in vergelijking met het scenario zonder vrijhandelsovereenkomsten.
Meer gedetailleerde en sectorspecifieke bevindingen zijn terug te vinden in de studie.
Wat zegt de studie over de pluimveesector?
De invoer van pluimveevlees zal volgens de studie zowel in het conservatieve als in het ambitieuze scenario toenemen (+ 22 % respectievelijk + 29 %). Omdat het verbruik van pluimveevlees naar verwachting zal stijgen, zouden de productieniveaus tegen 2030 echter constant blijven.
Wat zijn de resultaten voor de rundvleessector?
In vergelijking met het basisscenario zou de invoer van rundvlees in de EU in beide scenario's toenemen, met 85 000 ton in het conservatieve scenario en met 100 000 ton in het ambitieuze scenario. De uitvoer van rundvlees uit de EU zou met 25 000 ton (conservatief scenario) of 40 000 ton (ambitieus scenario) stijgen. Om dit in perspectief te plaatsen: tussen januari en november 2020 bedroeg het handelsoverschot voor rundvlees 420 000 ton. In beide scenario's zouden de producentenprijzen met ongeveer 2,4 % dalen, met marginale effecten op het verbruik en de productie als gevolg van een stijgende uitvoer.
Op grond van de overeenkomst met Mercosur zal de EU 99 000 ton rundvlees tegen een douanerecht van 7,5 % op haar markt toelaten. Het zal vijf jaar duren voordat deze hoeveelheid wordt gehaald. Hieruit blijkt dat tariefcontingenten tijdens handelsbesprekingen doeltreffend kunnen worden ingezet om voorspelde negatieve resultaten voor gevoelige sectoren te verzachten.
Wat zijn de conclusies voor de zuivelsector?
Volgens de studie zou de uitvoer van zuivelproducten tegen 2030 in het ambitieuze scenario met 7,3 % toenemen (+ €1,3 miljard), waarbij de melkproductie met ongeveer 0,2 % zou stijgen als gevolg van gunstige prijzen. Dat zou betekenen dat de markt voor melkproducten tegen 2030 met €890 miljoen in waarde zou stijgen.
Wat zijn de resultaten voor varkensvlees?
De uitvoer in de varkensvleessector zou in het ambitieuze scenario met 8,9 % stijgen (+ €914 miljoen). Samen met een stijging van de producentenprijzen met 4,8 % en een productiestijging van 1 % zou de varkensvleesproductie daardoor in 2030 €2 miljard meer waard zijn.
Wat zijn de belangrijkste resultaten van de studie voor andere sectoren?
Wat de gevoelige sectoren betreft, zou de invoer van rijst in de EU met 2,2 % (conservatief scenario) tot 3,2 % (ambitieus scenario) stijgen, wat zou leiden tot een daling van de rijstproductie en van de prijzen in de EU. Voor suiker zou de totale invoer met 12 tot 13 % stijgen ten opzichte van het basisscenario.
Voor de andere sectoren zou de uitvoer van verwerkte landbouwproducten in het ambitieuze scenario met 3,1 % stijgen (+ €1,7 miljard) en die van wijn en dranken met 2 %, goed voor een extra waarde van €834 miljoen in 2030.
Weerspiegelen de resultaten van de studie de impact van de Europese Green Deal, van de handels- en samenwerkingsovereenkomst tussen de EU en het VK en van de COVID-19-pandemie?
Nee. Toen de studie werd opgestart, was er nog veel onduidelijkheid over de uitvoering van de Green Deal, waaronder de “van boer tot bord” -strategie, over de contouren van een mogelijke handelsovereenkomst tussen de EU en het VK en over de mogelijke gevolgen van de COVID-19-pandemie.
Om de studie, zoals oorspronkelijk aangekondigd, eind 2020 te kunnen afronden, werd besloten geen specifieke aannamen te doen over de mogelijke impact van de Green Deal en de COVID-19-pandemie, en om over de toekomstige betrekkingen tussen de EU en het VK een louter technische aanname te hanteren in overeenstemming met het terugtrekkingsakkoord.
Het is ook belangrijk in gedachten te houden dat de studie een theoretische oefening is waarbij wordt gekeken naar de commerciële en economische effecten op de agrivoedingssector door middel van een update van een studie uit 2016. Voor het meten van klimaat- en milieueffecten is een andere en ingewikkelde analyse nodig, die buiten het bereik van de studie valt. Die effecten worden wel geanalyseerd in de duurzaamheidseffectbeoordeling die bij elke bilaterale overeenkomst wordt verricht.
De doelstellingen van de Green Deal blijven een prioriteit voor de Commissie, ook op het gebied van handel. De EU zal proactief samenwerken met al haar handelspartners en beter gebruikmaken van bestaande en toekomstige handelsovereenkomsten om de voedselduurzaamheid te versterken.
Wat verklaart de verschillende impact in deze studie en in de studie uit 2016?
Vanwege de verschillen tussen beide studies (onderzochte vrijhandelsovereenkomsten, EU-27 in plaats van EU-28 enz.) zijn de resultaten niet volledig vergelijkbaar.
De impact op gevoelige sectoren is over het algemeen veel kleiner dan in de studie van 2016, met name voor rundvlees. Dat is het gevolg van de modellering voor sommige overeenkomsten op basis van de daadwerkelijk gesloten overeenkomst (inclusief tariefcontingenten) in plaats van een theoretisch scenario dat uitgaat van een tariefverlaging tot 50 % zonder kwantitatieve beperkingen voor gevoelige producten. Vooral de overeenkomst met Mercosur heeft een grote impact.
De enige gevoelige sector waar de verwachte gevolgen groot blijven, is rijst. Dit is voornamelijk het gevolg van de overeenkomst met Thailand, waarin een tariefverlaging van 25 tot 50 % voor rijst is opgenomen, zonder kwantitatieve beperkingen. De werkelijke impact zou kleiner zijn indien een tariefcontingent was toegekend.
Hoe zit het met de resultaten op het niveau van de lidstaten of op regionaal niveau?
Vanwege beperkingen die verband houden met de keuze van de modellen zijn er enkel resultaten beschikbaar voor de EU als geheel.
Waarom worden sanitaire en fytosanitaire belemmeringen niet gemodelleerd? Indien deze zouden worden gemodelleerd, zijn er dan grotere baten voor de EU-uitvoer of extra uitdagingen voor de EU-invoer te verwachten?
In de huidige economische modellen kunnen sanitaire en fytosanitaire belemmeringen nog niet met een robuuste methodologie worden gekwantificeerd. Dit was in de studie van 2016 ook al het geval.
Betere voorwaarden op het gebied van sanitaire en fytosanitaire maatregelen in de door de EU gesloten handelsovereenkomsten vergemakkelijken echter de uitvoer uit de EU. Via de handelsovereenkomsten van de EU, zowel die welke reeds zijn afgesloten als die waarover nog wordt onderhandeld, streeft de EU de erkenning van het geharmoniseerde EU-kader voor sanitaire en fytosanitaire normen door derde landen na. Dit zou uiteindelijk moeten leiden tot eenvoudigere en snellere goedkeuringsprocedures voor de betrokken lidstaten of groepen lidstaten en tot de vaststelling van niet-discriminerende, gemeenschappelijke uitvoervoorwaarden voor alle lidstaten.
Wat invoer in de EU betreft, heeft de EU haar hoge normen inzake consumentenbescherming in geen enkele handelsovereenkomst afgezwakt. Die normen gelden voor alle ingevoerde producten, ongeacht de toegepaste preferentiële regeling. Zo heeft de EU nooit zogenoemde groeibevorderaars toegestaan of haar wetenschappelijk gefundeerde procedure voor de goedkeuring van ggo's gewijzigd. Deze wettelijke vereisten voor invoer in de EU blijven van kracht (bv. in CETA en de overeenkomst met Mercosur), zelfs wanneer tarieven worden afgeschaft of verlaagd.
Wat is de methodologie van de studie?
De studie toont de verwachte gevolgen van de toepassing van een aantal vrijhandelsakkoorden voor de handelsstromen ten opzichte van een referentiescenario op basis van de handelsprognoses tot 2030 (volgens de landbouwvooruitzichten 2019-2030).
Met het oog op de vergelijkbaarheid en de consistentie tussen deze studie en die van 2016 hebben de diensten van de Commissie er uitdrukkelijk voor gekozen de methodologie en beleidsaannamen van beide studies zo dicht mogelijk bij elkaar te laten aansluiten. Er werd gebruikgemaakt van dezelfde modellen: een berekenbaar algemeen evenwichtsmodel (MAGNET) en een partieel-evenwichtsmodel (Aglink-Cosimo). Ook voor handelsovereenkomsten waarover nog wordt onderhandeld, zijn soortgelijke handelsscenario's in overweging genomen. Om niet vooruit te lopen op het eindresultaat van de onderhandelingen wordt daarbij uitgegaan van een plausibel, maar theoretisch resultaat wat betreft het aantal geliberaliseerde tariefposten en de behandeling van niet-geliberaliseerde landbouwproducten.
Daarnaast is rekening gehouden met de recente ontwikkelingen van de politieke situatie in Europa en in het handelsbeleid. Wegens de terugtrekking van het VK uit de EU heeft de studie betrekking op de EU-27. De resultaten van de reeds gesloten handelsovereenkomsten (met Canada, Japan, Vietnam, Mercosur en Mexico) zijn als dusdanig opgenomen in de modellen. In overeenstemming met de EU-handelsagenda zijn, anders dan in de studie van 2016, handelsovereenkomsten met de Verenigde Staten (TTIP) of Turkije niet in aanmerking genomen.
Meer informatie
Studie naar de cumulatieve effecten van vrijhandelsovereenkomsten op de agrovoedingssector