De verkiezingen van de Eerste Kamer. Terug naar het oude?

Momenteel ligt een voorstel in eerste lezing bij de Tweede Kamer inzake de verkiezing, de inrichting en samenstelling van de Eerste Kamer. Het voorstel beoogt middels een wijziging van de artikelen 52 en 55 van de Grondwet de zittingstermijn van een senator op zes jaar te bepalen. Op basis van dit voorstel wordt bovendien de helft van de senatoren om de drie jaar verkozen.¹ De doelstelling van het kabinet is onder andere om meer stabiliteit en continuïteit in de bezetting van de Eerste Kamer te bewerkstelligen. Een langere zittingstermijn van de Eerste Kamer, waarbij de bezetting van die zetels meer geleidelijk zal veranderen, zou bij een meer zuivere rolverdeling tussen Tweede en Eerste Kamer bewerkstelligen.² Het is koffiedik kijken of deze laatste doelstelling gerealiseerd zal worden. In deze column richt ik mij echter vooral op het aspect van de verkiezingen van de Eerste Kamer. Kleine correcties in het kiesstelsel kunnen direct een aanzienlijke impact hebben op de politieke verhoudingen en praktijk. Het is daarom belangrijk om goed op de mogelijke gevolgen van dit soort plannen te letten. Het voorstel dat nu voorligt laat bovendien open hoe de daadwerkelijke verkiezingen er precies uit zien. De idee is dat een wijziging van de Kieswet nadere invulling zal geven. Ruwweg bestaan er dan twee mogelijkheden.

De eerste mogelijkheid betreft het systeem van vóór 1983. Tot aan 1983 stond de zittingstermijn van de Eerste Kamer ook op zes jaar en was sprake van driejaarlijkse (beurtelingse) verkiezing van 37 (of 38) leden. Vóór 1983 stemde een deel van de Provinciale Staten beurtelings voor de Eerste Kamer.³ Dat volgde op basis van de uitwerking in de toenmalige Kieswet. Destijds bestonden er vier zogenaamde kiesgroepen.⁴ Dat stelsel pakte als volgt uit. Op 3 juli 1974 vonden verkiezingen plaats voor 38 leden van de Eerste Kamer, waarbij enkel de leden van de provinciale staten van de provincies Noord-Brabant, Utrecht, Zeeland, Limburg (kiesgroep I) en van de provincies Noord-Holland en Friesland (kiesgroep III) stemden. Drie jaar later, op 6 juli 1977, waren de provincies Gelderland, Overijssel, Groningen, Drenthe (kiesgroep II) en Zuid-Holland (kiesgroep IV) aan de beurt. In dit systeem was het zo dat slechts een deel van het totaal aantal leden van de provinciale staten kon stemmen voor (ongeveer) de helft van het aantal zetels in de Eerste Kamer. Deze opzet heeft gevolgen voor de zetelverdeling. Als namelijk de helft van het totaal aantal statenleden in Nederland (bij benadering gaat het dan om 285 leden⁵) stemt over 37 (of 38) leden, dan heeft dat gevolgen voor de kiesdeler. De kiesdeler (het aantal stemmen gedeeld door het aantal zetels) is dan (relatief) laag: 285/38 = 7,5.

Overigens valt deze berekening in de praktijk aanmerkelijk ingewikkelder uit, omdat niet iedere stem van een statenlid even zwaar weegt. Er is sprake van een gewogen stem, waarbij het aantal inwoners van de betreffende provincie meeweegt. Iedere stem van een statenlid heeft in dit kader een zogenaamde ‘stemwaarde’.⁶ Om het helemaal ingewikkeld te maken is er ook nog een aantal kiescolleges op de BES-eilanden, zie artikel 132a lid 3 Gw. Deze twee complicerende factoren doen niets af aan het bovenstaande principe dat de kiesdeler relatief laag is in dit systeem.

De tweede mogelijkheid betreft het systeem dat alle statenleden stemmen voor 37 leden én voor 38 leden van de Eerste Kamer. In dat het geval is het mogelijk dat een statenlid twee keer kan stemmen in het licht van verkiezingen van de Eerste Kamer. In dat geval luidt de bovenstaande rekensom anders, bijvoorbeeld: 570/38 = 15. Uit dit systeem volgt duidelijk dat er dus meer stemmen van statenleden nodig zijn ter bemachtiging van een zetel in de Eerste Kamer.

Toch is deze vergelijking tussen de eerste en tweede mogelijkheid op het punt van de kiesdeler vertekenend. Bij het eerste systeem is het aantal statenleden dat kan stemmen (per ronde) ongeveer twee keer zo klein als bij het tweede systeem. Het behalen van de kiesdeler is lastiger als er minder kiezers (lees: statenleden) zijn. De kiesdeler is dus lager bij het eerste systeem, maar er zijn ook minder kiezers. Om die reden is het dus niet per se moeilijker om een zetel te bemachtigen in het tweede systeem (t.o.v. het eerste systeem) om een zetel te bemachtigen in de Eerste Kamer, ook niet voor kleine partijen. Het onderscheid tussen het eerste en het tweede systeem is vooral relevant als er regionaal grote verschillen bestaan tussen de statenleden. Als bijvoorbeeld in kiesgroep 1 relatief veel kiezers aanwezig zijn voor een kleine partij en in kiesgroep 2 nauwelijks tot geen, dan zal deze kleine partij in het eerste systeem eenvoudiger de kiesdeler halen dan in het tweede systeem. Kortom, partijen die beter vertegenwoordigd zijn in een bepaalde kiesgroep (dan in een andere kiesgroep) zullen meer kans maken op een zetel.⁷ Ik zie niet in waarom dat aspect de doorslag zou moeten geven.

Een kanttekening bij het eerste systeem is dat een deel van de statenleden soms geen enkele keer zal stemmen in het kader van verkiezingen voor de Eerste Kamer. Dat heeft te maken met het systeem van kiesgroepen. Die groepen stemmen slechts één keer in de zes jaar voor de Eerste Kamer stemmen, terwijl om de vier jaar verkiezingen voor de provinciale staten plaatvinden.⁸ In het tweede systeem is van dit nadeel geen sprake.

Mocht het voorstel tot een grondwetsherziening leiden, dan ligt (vooralsnog) open welk systeem in de Kieswet zal komen. Op dinsdag 2 december 2020 stelde het lid Van der Graaf i (CU) terecht de vraag aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om hierover meer inzicht te geven.⁹ Mijns inziens ligt het voor de hand om voor het tweede systeem te kiezen. Dit systeem is minder complex en heeft minder nadelen. Bij een keuze voor dit tweede systeem gaat het om een gedeeltelijke terugkeer naar het systeem van vóór 1983. Dit laat onverlet dat het tweede systeem qua verkiezingen behoorlijk anders uitpakt dan het huidige stelsel (van na 1983 tot heden). De kiesdeler in het huidige stelsel ligt momenteel veel lager, omdat er tegelijkertijd verkiezingen plaatsvinden voor alle 75 zetels: 570/75 = 7,6. Bij een verkiezing voor 38 zetels ligt die kiesdeler zoals gezegd veel hoger: 570/38 = 15. Mocht dit voorstel het gaan redden, dan wordt het gewoonweg moeilijker om de kiesdeler te behalen. Vooral voor kleine partijen is dat een steen des aanstoots.¹⁰ Het is daarom weinig verwonderlijk dat het Tweede Kamerlid Bisschop i (SGP) afgelopen week een amendement heeft voorgesteld ter schrapping van het systeem van beurtelingse verkiezingen om de drie jaar.¹¹ Bisschop reageert vanuit het oogpunt van zelfbehoud van de SGP. Toch raakt hij hiermee aan een heet hangijzer in het voorstel: welke belemmeringen willen we opwerpen aan kleine partijen en ten behoeve waarvan? Hopelijk volgt daar een principieel debat over in de Tweede Kamer.

Toni van Gennip is docent en promovendus staatsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

• (1) 

  Kamerstukken II 2019/2020, 35532, nr. 2.
• (2) 

  Kamerstukken II 2019/2020, 35532, nr. 3, p. 3-5.
• (3) 

  Zie: art. 101 Gw (1972).
• (4) 

  Overigens was ooit de bedoeling dat met dit stelsel een band zou komen tussen de senatoren en hun provincie. Dat effect is niet zichtbaar geweest. Zie: P.P.T. Bovend’Eert & H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, Deventer: Wolters Kluwer 2017, p. 94-97.
• (5) 

  Op dit moment zijn er immers 570 leden van de provinciale staten.
• (6) 

  Zo had de stem van een statenlid uit de provincie Zuid-Holland in 2019 een stemwaarde van 688. Deze stemwaarde komt neer op een ratio tussen het inwoneraantal van Zuid-Holland (3.674.146) en het aantal statenleden (55) en dat gedeeld door 100. In de provincie Gelderland ligt de stemwaarde (377) veel lager, aangezien Gelderland veel minder inwoners (2.071.913) heeft en ook 55 statenleden.
• (7) 

  Kamerstukken II 2019/2020, 35532, nr. 3, p. 8.
• (8) 

  Mogelijk is dat de leden van de Provinciale Staten worden verkozen in 2029. Stel voor dat er (gedeeltelijke) verkiezingen voor de Eerste Kamer volgen in 2031, dan zijn de daaropvolgende verkiezingen in 2034. Dan zijn alle leden van de Provinciale Staten inmiddels alweer vervangen. De helft van het aantal statenleden dat verkozen is in 2029 heeft dan geen stem kunnen uitbrengen. Zie ook: Kamerstukken II 2019/2020, 35532, nr. 3, p. 8.
• (9) 

  Kamerstukken II 2019/2020, 35532, nr. 8.

(10 Hooguit een meer gunstige restzetelverdelingssystematiek zou de nadelen voor kleine partijen gedeeltelijk kunnen dempen, zie: Kamerstukken II 2019/2020, 35532, nr. 3, p. 8-9.

• (11) 

  Kamerstukken II 2019/2020, 35532, nr. 7.