Zweepslag die niet meer raakt
Zo’n kleine 35 jaar geleden sprak prof. André Donner i over de ministeriële verantwoordelijkheid i als over ‘een zweepslag voor de ambtelijke dienst’ 1). Het gebruik daarvan door de Tweede Kamer kon een minister helpen in zijn ministerie orde te houden. Al was het maar, omdat ambtenaren hun minister niet graag voor gek zien staan. Verlies van vertrouwen in de minister komt pijnlijk als een zweepslag aan bij de ambtelijke ondersteuners, alsof zij delen in dit verlies aan vertrouwen.
Er zijn momenten, constateert ook de Afdeling advisering van de Raad van State (verder: de Raad) in haar ‘Ongevraagd advies’ over de ministeriële verantwoordelijkheid, dat de zweepslag ofwel niet meer wordt gevoeld of niet echt meer helpt. Er zijn gevallen waarin de ene na de andere staatssecretaris moet aftreden omdat zijn winkel niet op orde is, maar dan blijkt de opvolger evenzeer te falen. Al heel lang is de bewindspersoon die de leiding krijgt over de Belastingdienst een ambtsdrager die blij mag zijn als hij of zij het einde van de kabinetsperiode haalt. Gezellig is het nooit en dat is al jaren zo. Dat was al het geval voordat de ellende met de kinderopvangtoeslag was uitgebroken. Mannen als Jan-Kees de Jager i en Eric Wiebes i waren dolblij dat zij er het leven bij hadden gehouden; dat was Frans Weekers i en Menno Snel i niet gegund. Er blijken zo veel problemen met organisatie, ICT en al te ingewikkelde regelingen dat je met zweepslagen aan de gang kan blijven.
Dat geldt helaas niet alleen voor de Belastingdienst. Andere ministeries zijn al evenmin veilige werkplekken voor bewindslieden, zoals bij voorbeeld Justitie en Veiligheid of Defensie. Het belang van het Ongevraagd advies zit vooral in het hoofdstuk over de problemen met de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid. Die blijken hoofdzakelijk te liggen bij de ministeries en de instellingen eromheen.
Alle moderne managementmethoden hebben voornamelijk chaotische toestanden gecreëerd: de ambtelijke leiding wisselt veel te vaak om echt vat op het ‘bedrijf’ te krijgen en weet van de beleidsinhoud te weinig. Het systeem van verplicht rouleren van leidinggevende ambtenaren werkt rampzalig uit. Allerlei activiteiten zijn vervolgens geheel of ten dele verzelfstandigd, zodat de minister er lang niet altijd de zeggenschap over heeft die nodig is om zelfs maar vragen goed te beantwoorden. Onthutsend is de waarneming van de Raad in een voetnoot dat, ook na invoering van een kaderwet op de zelfstandige bestuursorganen wij nog steeds niet weten hoeveel wij er eigenlijk hebben. Er is bovendien zwaar bezuinigd op archieven en documentatie (niet sexy genoeg) waardoor de spullen weg raken en stukken van een aantal jaren geleden niet meer zijn terug te vinden, tenzij na onevenredig veel inspanning. Op Justitie (minister Opstelten i en staatssecretaris Teeven i) weten ze daarvan mee te praten. Samengevat, wij hebben veel van onze ministeries op ontoelaatbare wijze laten verslonzen. Kamerleden moeten zo wel de indruk krijgen dat hun controlerende arbeid vierkant wordt gesaboteerd. Maar het is geen kwade wil, het is erger: onvermogen.
Daardoor krijgen interventies, spoeddebatten en parlementaire vragen het karakter vooral door incidenten te zijn gedreven en de Raad maakt zich daar dan ook zorgen over. Veel systeem zit er inderdaad niet in het controlerende werk van het parlement. Toch is er reden voor enig begrip voor dit parlementaire incidentalisme. Het politieke bedrijf heeft in het algemeen incidenten nodig om een vinger te krijgen achter de ingewikkelde werkelijkheid van het openbaar bestuur. Het is als met het losse draadje dat je in een weefsel aantreft. De ene keer trek je eraan, maar blijkt het een achtergebleven rijgdraadje; niks aan de hand dus. De andere keer trek je het hele weefsel los en dan weet je dus dat het ernst is. Politici ‘incidentalisme’ aanwrijven is hen verwijten dat zij hun vak uitoefenen (al kan het altijd worden overdreven). Maar, gegeven de analyse van de Raad van de problemen bij de overheidsorganisatie kan men een onrustige en snel geïrriteerde Tweede Kamer haar ergernis nauwelijks verwijten. Ook al heeft de Raad gelijk dat dit ook niet echt helpt. De Kamer blijft eenvoudig niets anders over dan zijn taaiste bijtertjes, van het kaliber Omtzigt i en Leijten i in te zetten.
Dit is de tweede in een serie van vier columns naar aanleiding van het Ongevraagd advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de ministeriële verantwoordelijkheid, ‘s Gravenhage 15 juni 2020.
1)A.M. Donner, ‘Redactionele kanttekeningen: verantwoordelijkheid’, in: Rechtsgeleerd Magazijn Themis, 1987, 365 – 368. Zijn ‘zweepslag’ nam ik over als titel voor een eigen artikel, ‘Ministeriële verantwoordelijkheid: de zweepslag voor de ambtelijke dienst’, in: Socialisme en Democratie, 1989, 119 – 131. Latere citaten suggereerden dat ik de metafoor had uitgevonden.
Dit artikel reflecteert op het Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid, dat de Raad van State op 15 juni 2020 publiceerde. Hoofdpunten hiervan en de volledige tekst zijn te lezen via onderstaande link.
Joop van den Berg is emeritus hoogleraar parlementair stelsel aan de Universiteit Maastricht.