De Tweede Kamer in 2018: een veranderende rolopvatting?

maandag 25 februari 2019, analyse van Edgar Hoedemaker i

De taakopvatting van parlementariërs is aan verandering onderhevig. Waar Tweede Kamerleden in de jaren 1950 getypeerd konden worden als volgzame lieden die hun parlementaire rechten nauwelijks gebruikten[1], is dat tegenwoordig geheel anders. De hedendaagse opvatting van volksvertegenwoordigers is, naar uitspraken hierover van Kamervoorzitter Arib i, dat een goed functionerende democratie vraagt om Kamerleden die hun rechten actief inzetten om hun taak uit te voeren.[2]

Deze rolopvatting heeft in de loop der jaren geleid tot een steeds actiever opererende Tweede Kamer. De Kamer wil over een grote veelheid aan onderwerpen een mening formuleren en debatteert over een gevarieerde hoeveelheid maatschappelijke onderwerpen. Een actieve Kamer is echter niet hetzelfde als een effectief Parlement. Een grote kwantiteit van moties, debatten, Kamervragen en amendementen hoeft niet te betekenen dat de controlerende en medewetgevende functie op een goede manier wordt uitgevoerd. Toch bieden dergelijke cijfers een goed inzicht in de activiteit van de Tweede Kamer.

Dit artikel gaat in op de activiteit van de Tweede Kamer in 2018 aan de hand van cijfers die door het Parlementair Documentatiecentrum (PDC), één van de partners van het Montesquieu Instituut, ter beschikking zijn gesteld. De vraag die voorligt, is hoe de activiteit van de Tweede Kamer zich in 2018 ontwikkelde ten opzichte van de eerdere jaren (2010-2017) waarin Mark Rutte i premier was. Het aantal moties en amendementen is onder de loep genomen.

Grootste aantal moties van het laatste decennium

“De Kamer, gehoord de beraadslaging…” Dit is de standaard formulering waarin een motie i in de Tweede Kamer gegoten wordt. In 2018 gebruikten Kamerleden deze formulering vaker dan in de negen jaar ervoor: nog nooit werden er tijdens het premierschap van Mark Rutte zoveel moties ingediend. Het ging om ruim 3.700 moties. Ter vergelijking leverden de eerste volledige regeringsjaren van Rutte I en Rutte II (2011 en 2013) respectievelijk zo’n 3.280 en 2.830 moties op.

Opvallend genoeg gaat deze wildgroei aan moties op het eerste oog niet gepaard met verlies van effectiviteit van de motie als instrument. In 2018 nam de Tweede Kamer 40 procent van de ingediende moties aan. Dat is een hoger percentage dan in de jaren daarvoor. Dat is voor een deel te verklaren door het feit dat er vier coalitiepartijen zijn, die zich allen op hun eigen manier willen profileren, maar via het coalitieverband een motie sneller aangenomen kunnen krijgen. Tegelijk heeft slechts 29 procent van de moties een lid van een coalitiefractie als eerste indiener, dus dat is slechts deel van de verklaring.

Een andere, plausibele, verklaring voor het toegenomen aantal moties is de hoeveelheid fracties in de Tweede Kamer. Na de verkiezingen van 2010 bestonden er tien fracties, in 2012 waren dat er elf en na de verkiezingen in 2017 zetelen er zelfs dertien fracties in de Tweede Kamer. Zodoende zijn er meer geluiden in de Tweede Kamer en het is goed mogelijk dat zich dit vertaalt in het aantal moties. Aan de andere kant waren er in de periode voor 2017 welgeteld zeventien fracties in de Tweede Kamer vertegenwoordigd. Dat komt door de zes afsplitsingen die er tussen 2012 en 2017 waren. Dat leidde toen niet tot het aantal moties dat in 2018 bereikt is.

Minder amendementen

De Tweede Kamer behandelde vorig jaar 225 wetsvoorstellen. Dit aantal is inclusief begrotingen. 208 wetsvoorstellen werden ingediend door de regering. Dat is ongeveer gelijk gebleven in vergelijking met de jaren daarvoor. Ook het aantal initiatiefwetsvoorstellen van de zijde van de Kamer is ongeveer gelijk gebleven. Dit aantal weerspreekt dan ook de klacht van verschillende kranten, die stellen dat kabinet Rutte III te weinig wetgeving doorvoert.

Het bijzondere is echter dat het aantal amendementen i in 2018 spectaculair daalde. Tijdens de eerste volledige regeringsjaren van Rutte I en Rutte II werden op een vergelijkbaar aantal wetsvoorstellen respectievelijk 629 en 529 amendementen ingediend. In 2018, het eerste volledige regeringsjaar van Rutte III, was dat aantal slechts 353.

Er is een verband te zien tussen het aantal amendementen en het belang van de doorgevoerde wetgeving, waarop in 2018 minder te amenderen viel. De meest besproken en meest ingrijpende wetgeving van Rutte III moet volgens verschillende bronnen immers nog komen.[3] In de afgelopen periode was alleen de afschaffingswet van het referendum een groot item uit het regeerakkoord. Andere wetgeving stelde, wat het regeerakkoord betreft, nauwelijks iets voor. Waar de eerste jaren van de vorige coalities veel crucialere wetgeving bevatten, was er op dat punt in 2018 een dip waarneembaar.

Het percentage aangenomen amendementen schommelt al jaren rond de 30 procent en dat bleef in 2018 wel gelijk. De meeste amendementen komen al jaren van oppositiefracties, waarbij de SP sinds het regeren van Rutte in 2010 het meest actief is geweest. De vier coalitiepartijen staan bekend om het feit dat zij zich allen proberen te profileren tegenover het algemene regeringsbeleid. Zij zijn met de vier partijen verantwoordelijk voor 26 procent van de amendementen, waaruit geconcludeerd kan worden dat profilering door amendementen op wetgeving wel meevalt. Deze verhouding is dan ook niet zo opmerkelijk. De coalitiepartijen voeren hun medewetgevende functie op een andere manier uit. Zij konden immers hun stempel drukken op het regeerakkoord en kunnen dat wekelijks tijdens het coalitieoverleg ter sprake stellen.

Slotakkoord

Waar het aantal moties in 2018 spectaculair hoog was, was het aantal amendementen spectaculair laag te noemen in vergelijking met de voorgaande jaren. Dit is een opmerkelijke trend, die verschillende verklaringen zou kunnen hebben.

De motie is bij uitstek een instrument dat de controlerende functie van de Tweede Kamer behelst. Een amendement is daarentegen een uiting van de medewetgevende functie. De stijging van het aantal moties, waarbij het percentage aangenomen moties gelijk bleef, laat mogelijk zien dat de Tweede Kamer groeit in zijn rol als controlerende macht. De afname van het aantal amendementen kent drie mogelijke verklaringen. Ten eerste zou dit er op kunnen wijzen dat de medewetgevende functie van de Tweede Kamer aan slijtage onderhevig is. Het zou ook zo kunnen zijn dat de medewetgevende functie van Kamerleden zich verplaatst naar informele kanalen, maar ook dat zou beknotting van de Tweede Kamer als orgaan betekenen. Ten derde kan dit komen door het belang van de wetgeving, dat in 2018 nogal tegenviel.

Zoals Kamervoorzitter Arib terecht zei: 'de rolopvatting van Tweede Kamerleden is tegenwoordig zo, dat zij hun rechten als parlementariër op een actieve manier inzetten'. Dit gold in 2018 in sterke mate voor de motie. Het zou goed zijn voor de democratie als de Tweede Kamer in 2019 in staat is deze actieve houding ook om te zetten in effectieve amendering van wetsvoorstellen, mocht dat nodig zijn.

Edgar Hoedemaker is historicus en is als redacteur actief voor PDC en het Montesquieu Instituut. In die functie levert hij onder andere een bijdrage aan de website www.parlement.com.

Dit artikel kwam tot stand aan de hand van cijfers van PDC.

----

[1] Bert van den Braak en Joop van den Berg, Zeventig jaar zoeken naar het compromis. Parlementaire geschiedenis van Nederland 1946-2016. (Uitgeverij Bert Bakker, 2017), 146.

[2] Dankwoord van Kamervoorzitter Arib bij inontvangstname van het boek Zeventig jaar zoeken naar het compromis van Bert van den Braak en Joop van den Berg, 5 december 2017.

[3] Haagse Zaken: De grote terugblikshow 2018. Podcast NRC 28 december 2018. Zie website.