Wat Nederlandse ambtenaren vinden van de EU: in charge, maar out of touch?

Caspar van den Berg (Universiteit Leiden), Ellen Mastenbroek (Radboud Universiteit) en Sebastiaan Princen (Universiteit Utrecht)

Opvattingen over Europese integratie en “waar het naar toe moet” met de EU zijn de afgelopen tijd een steeds belangrijker en politiek gevoeliger onderwerp geworden. Waar Nederlandse betrokkenen bij EU-integratie voorheen konden vertrouwen op een permissive consensus (eensgezinde, stilzwijgende instemming met de pro-Europese politieke agenda) hebben we nu te maken met een constraining dissensus (polarisatie en luid verzet ten aanzien van een pro-Europese politiek agenda).

Hoe verschillende doelgroepen aankijken tegen Europese integratie wordt voor de brede bevolking periodiek onderzocht door bijvoorbeeld de Eurobarometer en TNS-Nipo. Ook voor de opvattingen van specifieke politieke en bestuurlijke actoren is de laatste jaren steeds meer belangstelling gekomen (Vollaard et al. 2015). Er is echter één belangrijke groep spelers van wie we tot op heden nog niet goed wisten hoe zij tegen Europese integratie aankijken, en dat zijn Nederlandse ambtenaren. Dit gebrek aan kennis is om meerdere redenen problematisch: (a) omdat we daardoor niet weten in hoeverre het Nederlandse ambtenarenkorps op dit punt een afspiegeling van de Nederlandse samenleving is, en (b) omdat we niet weten in hoeverre de specifieke groep ambtenaren die met de EU bezig zijn, over Europese integratie denken.  

Representativiteit van het ambtenarenkorps

In algemene zin is het belangrijk om te weten hoe ambtenaren over een “heet” politiek-maatschappelijk onderwerp denken, omdat deze informatie iets zegt over hoe representatief het Nederlandse ambtenarenkorps is voor de Nederlandse bevolking als geheel: in hoeverre zien we binnen de overheid een afspiegeling van de denkbeelden en voorkeuren van heel Nederland, of in hoeverre is de overheid qua opvattingen een aparte kolom die min of meer náást de samenleving staat? De eerste resultaten van ons onderzoek van afgelopen november, vergeleken met de uitkomsten van de Eurobarometer op hetzelfde moment, laten het volgende beeld zien. Net als bij de Eurobarometer aggregeren we onze gegevens naar drie categorieën: “negatief”, “neutraal”, “positief” ten opzichte van Europese integratie.

Als het gaat om Europese integratie, dan staat een iets groter percentage van de Nederlandse ambtenaren hier positief tegenover dan van de Nederlandse bevolking als geheel. Ongeveer een even groot aandeel ambtenaren als “gewone” burgers is neutraal, en iets minder ambtenaren dan gewone burgers staan negatief tegenover Europese integratie.

Op een schaal van 1 tot 10, waarbij 1 de wens aangeeft dat over 10 jaar alle macht bij de lidstaten ligt, en 10 de wens aangeeft dat over 10 jaar de Europese instellingen het voor het zeggen hebben, geven de ambtenaren een gemiddelde score aan van 5,52. Bijna 11 procent van de ambtenaren gaf aan het liefst te zien dat de lidstaten alle macht terugkrijgen. Maar over het geheel genomen zijn Nederlandse ambtenaren een voorstander van een EU die het midden houdt tussen volledig intergouvernementeel en volledig supranationaal. Als we dit vergelijken met het gemiddelde antwoord dat ambtenaren van de Europese Commissie op exact dezelfde vraagstelling in 2012 gaven, dan zien we dat Nederlandse ambtenaren beduidend minder enthousiast zijn over verdere Europese integratie dan hun evenknieën bij de Commissie, die gemiddeld 6,99 aangaven (Ellinas en Suleiman 2012: 164).

Ambtenaren uitgesplitst

We zien tussen de verschillende bestuurslagen enige variatie ten aanzien van de steun voor EU-integratie. Provincieambtenaren zijn het meest euro-enthousiast, gevolgd door rijksambtenaren, en ambtenaren bij gemeenten en waterschappen zijn het meest eurosceptisch.

Dit beeld vertelt ons echter nog niets over de mate waarin ambtenaren die namens Nederland betrokken zijn bij EU-werk, over EU integratie denken. Die groep is wellicht nog interessanter om naar te kijken, want van hen kun je zeggen dat zij ook daadwerkelijk enige invloed kunnen uitoefenen op EU-beleid. Veel meer dan politieke partijen en volksvertegenwoordigers zijn grote groepen ambtenaren dagelijks bezig met het vormgeven, toepassen, en interpreteren van EU-beleid (Geuijen et al. 2008; Van den Berg en Schmidt 2016).

Ongeveer 30% van de Nederlandse ambtenaren geeft aan dat zij in hun werk beïnvloed worden door de EU. Dit kan bijvoorbeeld zijn het verzorgen van de inbreng van Nederland in de Brusselse gremia, het omzetten van EU-wetgeving naar nationale wetgeving, of het toezicht op de naleving van EU-recht in Nederland. In het publieke debat over Europese integratie bestaat een hardnekkige (maar nooit hardgemaakte) aanname dat Europese integratie voortgestuwd wordt door anonieme, ongecontroleerde bureaucraten die uit het zicht van politiek en burger gestaag verder bouwen aan een een ever closer union, soms inclusief impliciete of expliciete verwijten dat deze ambtenaren de aansluiting met de politieke en maatschappelijke wensen verloren zijn. Klopt dit beeld nu? Hoe staat het met het euro-enthousiasme van deze specifieke groep?

We zien dat geëuropeaniseerde ambtenaren gemiddeld een positiever beeld van EU-integratie hebben dan niet-geëuropeaniseerde ambtenaren. Daarmee loopt ook het verschil tussen de EU-opvattingen van geëuropeaniseerde ambtenaren ten opzichte van de gehele Nederlandse bevolking verder op (47 % positief vs. 34 % positief). Voor deze verschillen zijn meerdere verklaringen mogelijk. In de eerste plaats kan er sprake zijn van socialisatie: hoe meer je met Europa te maken hebt, hoe positiever je er tegenaan gaat kijken. In de tweede plaats kan er sprake zijn van zelfselectie: de groep geëuropeaniseerde Nederlandse ambtenaren is meer pro-Europa omdat ze juist vanwege hun affiniteit met de EU werkzaam zijn op het gebied van de EU. Een derde mogelijke factor is dat ambtenaren die zich in hun werk met de EU bezighouden, over het algemeen hoger opgeleid zijn dan hun collega’s die zich niet met de EU bezighouden, en omdat hogeropgeleiden over het algemeen positiever denken over EU-integratie, dit verschil zich ook hier voordoet.

Uploaders vs downloaders

We kunnen nog verder inzoomen tot we bij de kerngroep komen van Nederlandse ambtenaren die EU-beleid medebepalen: namelijk de groep ambtenaren die namens Nederland in Brussel actief zijn in werkgroepen van de Raad en expertgroepen van de Europese Commissie (de zgn. uploaders). Gezien de bovengenoemde bevindingen zou je verwachten dat deze specifieke groep nóg een slag euro-enthousiaster is dan de geëuropeaniseerde ambtenaren in het algemeen. Toch blijkt dat opvallend genoeg niet zo te zijn: zij die in Brussel namens Nederland optreden zijn kritischer ten opzichte van de EU dan zij die alleen in Nederland met de uitvoering en naleving van EU-beleid bezig zijn (de zgn. downloaders). De Nederlandse eurocraten die naar Brussel afreizen verschillen in hun opvattingen over de EU nauwelijks van het totale ambtenarenkorps. Hier lijkt dus noch het socialisatie- noch het zelfselectie-argument op te gaan. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat deze ambtenaren het expliciet als taak hebben om het Nederlandse nationale belang in het EU beleidsproces in te brengen. Die lidstaat-gerichte taakopvatting kan er juist voor zorgen dat ze minder supranationaal georiënteerd zijn dan hun geëuropeaniseerde collega’s die niet in Brussel actief zijn.

Hieronder worden dezelfde bevindingen als gestapelde staafdiagram weergegeven.

Als voorzichtige conclusie kunnen we aannemen dat ambtenaren iets positiever ten opzichte van de EU staan dan de Nederlandse bevolking als geheel. We zien ook dat naarmate een ambtenaar zelf betrokken is bij EU-beleid, deze pro-Europese houding verder toeneemt. Toch is het niet zo dat Nederlandse ambtenaren die actief zijn in Brussel, extreem veel positiever over EU-integratie denken dan de rest van het ambtenarenkorps, en wordt de gedachte dat zij het liefst veel meer macht naar Europa zouden overdragen, door deze bevindingen niet ondersteund. 

Referenties 

Berg, C.F. van den en E. Schmidt (2016) “The Europeanization of the Dutch Senior Civil Service 2007-2013” in: Steunenberg, B., W. Voermans en S. Van den Bogaert, Fit for the Future? Reflections from Leiden on the Functioning of the EU. Den Haag: Eleven International Publishing, pp. 217-241.  

Ellinas, A. and E. Suleiman (2012) The European Commission and Bureaucratic Autonomy: Europe Custodians. Cambridge: Cambridge University Press.

Geuijen, K., P. ‘t Hart, S. Princen en K. Yesilkagit (2008) The New Eurocrats: National Civil Servants in EU Policy-making. Amsterdam: Amsterdam University Press.

Vollaard, H., J. van der Varst en G. Voerman (red.) (2015) Van Aanvallen! Naar verdedigen? De opstelling van Nederland ten aanzien van Europese integratie 1945-2015. Den Haag: Boom.n: ...