Vluchtelingenstroom: Europa kiest voor Merkel én Orbán

Maart en april worden beslissend voor de vluchtelingenstroom en het imago van de verdeelde EU. De veelgesmade antivluchteling-houding van premier Orbán i en het Willkommen van kanselier Merkel i vormen samen de bouwstenen van de beoogde aanpak. Alles hangt er nu vanaf of de EU-regeringen en Turkije dit plan ook echt gaan uitvoeren. Want daaraan ontbreek het tot nu toe.

Geen Europese leider is afgelopen jaar zó bekritiseerd als de Hongaarse premier Viktor Orbán. De bouw van enorme hekken om zijn land, eenmaal overstroomd met vluchtelingen, werd alom afgekeurd. Die hekken kregen afgelopen weken in zuidoost Europa echter algemene navolging.

Op 24 februari besloot Oostenrijk samen met negen Balkanstaten de toevloed van migranten te stoppen. De Balkanroute, waarlangs een miljoen vluchtelingen de EU binnenkwam, is nu gesloten. Berlijn noch Athene waren tot hun spijt bij deze beslissing betrokken. De ‘doorwuifaanpak’ waarbij de vluchtelingen massaal naar o.a. Duitsland en Zweden trokken is beëindigd, aldus de conclusies van de extra Europese Raad van 7 maart.

Tegelijk heeft Angela Merkel buiten iedereen om een verrassende, verregaande deal gesloten met de Turkse minister-president Ahmet Davutoglu i. De bondskanselier bereikte zo dat de Egeïsche Zee, de tweede grote vluchtelingenroute, eveneens dichtgaat.

Turkije neemt alle vluchtelingen (inclusief dus de asielzoekers) terug die nog daarlangs naar Griekenland komen. Zij moeten gedwongen terug. De vluchtelingenstroom zal dan snel helemaal stoppen, zo is de redenering. De operatie verloopt via het grensbewakingssysteem Frontex i onder toezicht van de Verenigde Naties i. Voor elke Syriër die Turkije terugkrijgt neemt de EU een asielzoeker uit Turkije definitief op.

De Duitse krant Die Welt van 14 maart meldde dat Duitsland en Turkije maandenlang hierover stiekem hebben onderhandeld. Kanselier Merkel zou de teksten zelf hebben voorbereid. Zij heeft het verrassingseffect van de publicatie aan premier Davutoglu overgelaten. Volgens de krant was premier Mark Rutte i namens het Nederlandse EU-voorzitterschap i daar steeds bij betrokken.

Klopt dit, dan is het niet waar dat Merkel, Davutoglu en Rutte in de nacht voor de Europese Raad van 7 maart op de gedachte kwamen dit veelomvattende akkoord te sluiten, zoals zij wel alle drie hebben beweerd. De RVD heeft niet op de Duitse onthullingen gereageerd.  Daar houdt men vast aan de ‘verassende voorstellen’ van Turkije van 6 maart. 

Een dergelijk ingrijpende aanpak, waarbij de twee belangrijkste vluchtelingenroutes tegelijk dichtgaan, was tot voor kort onvoorstelbaar. Het betekent dat EU-landen i alleen nog echte asielzoekers opnemen. Dus geen gelukzoekers, laat staan jihadisten. Volgens Frans Timmermans i, eerste vicevoorzitter van de Commissie, behoort zestig procent van de vluchtelingen tot die laatstgenoemde twee groepen

De Europese Raad telt 30 spelers: 28 staatshoofden en regeringsleiders, plus voorzitter Donald Tusk i en Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker i. Maar steeds blijkt dat zodra het er in een crisis écht om gaat spannen tegenwoordig twee personen besluitvormend zijn: de Duitse bondskanselier en nog iemand uitsluitend naar haar keuze.

In juli vorig jaar tijdens de hevige crisis rond Griekenland sloot Merkel het ultieme akkoord met premier Alexis Tsipras i. Tusk mocht er bij zijn; Juncker kon die nacht naar bed. Volgens de Frankfurter Allgemeine Sontagszeitung  van 13 maart en dagblad Die Welt van 14 maart heeft Merkel deze keer Tusk weggehouden bij het beraad met Davutoglu en Rutte.

Voorzitter Tusk kijkt kanselier Merkel verbluft aan. Het lijkt wel alsof hij een spook ziet. Het verloop van deze Europese Raad moet de Pool wel aan het denken zetten.

Juncker zou via een omweg betrokken zijn geweest, zij het niet zelf. Hij heeft Tusk te elfder ure over het akkoord geïnformeerd. Zo doende voorkwam de Luxemburger dat Tusk als voorzitter in de vergadering van de Europese Raad voor aap kwam staan, aldus genoemde Duitse kranten. Is dit allemaal waar dan ziet de toekomst voor de Pool, die over een jaar herbenoemd moet worden als voorzitter, er donker uit. Hierna blijkt waarom.

Voor Merkel lag de deadline voor een doorbraak vóór de verkiezingen in de deelstaten Saksen-Anhalt, Baden-Württemberg en Rijnland-Palts. Haar CDU/CSU stond daar groot verlies te wachten.

Merkel heeft bereikt dat het akkoord voldoet aan haar drie desiderata: een Europese aanpak, versterkte Schengengrenzen en spreiding van de vluchtelingen over Europa.

Turkije verwacht van de EU-landen dat die, wellicht per luchtbrug, ruimhartig gevluchte Syriërs gaan opnemen. Het daarbij passende uitvoerbare Europees spreidingsplan ontbreekt echter nog altijd. Daarom is onduidelijk welke landen asielzoekers opnemen en zo ja welke aantallen. Het Verenigd Koninkrijk en de landen van de Visegrádgroep i doen niet mee.     

Nu zijn de verkiezingen van 13 maart in de genoemde deelstaten voor Merkels CDU nadien toch rampzalig verlopen. De kanselier liet al weten haar ruimhartige beleid niettemin voort te zetten. ‘Een kameel kruipt eerder door het oog van een naald dan dat kanselier Merkel haar vluchtelingenbeleid verandert’, zo begon dus terecht het commentaar van de Frankfurter Allgemeine Zeitung.

Merkel, Davutoglu en Rutte slaagden er op 7 maart in Brussel niet in de Europese Raad helemaal voor hun akkoord te winnen. Maar ze kwamen wel een flink eind in de goede richting. ‘De staatshoofden en regeringsleiders waren het er over eens dat drastische maatregelen nodig zijn om de mensensmokkelroutes te sluiten, het bedrijfsmodel van de smokkelaars te breken, onze buitengrenzen te beschermen en de migratiecrisis in Europa een halt toe te roepen. Wij moeten de band tussen inschepen en zich in Europa vestigen verbreken’, aldus de klare taal waarmee de slotverklaring van de Europese Raad begint.

De Europese Raad somt vervolgens een reeks doelstellingen op. In de media zijn die vaak als bereikte akkoorden beschreven. De top heeft echter niet meer bereikt dan eensgezindheid ‘om aan de slag te gaan volgens de beginselen van de voorstellen’ zoals hierna vermeld. Dat beraad zal nog weken duren.  Los van het terugnemen van alle in Griekenland aangekomen Syriërs gaat het om zes voorstellen. 

• - 

  Turkije bevestigt vanuit Griekenland migranten terug te nemen die niet in aanmerking komen voor internationale bescherming. Dit is al mondjesmaat begonnen. Het te zijner tijd terugsturen van ‘alle irreguliere migranten die vanuit Turkije naar de Griekse eilanden oversteken’ komt voor rekening van de EU;
• - 

  Versnelde onderhandelingen om ‘uiterlijk eind juni 2016’ de visumplicht voor Turken op te heffen (tot nu toe was oktober de streefdatum);
• - 

  Versneld overmaken van de toegezegde drie miljard voor de vluchtelingen in Turkije. Onderhandelingen starten over nog eens drie miljard hulp, wellicht ook dit jaar nog uit te keren;
• - 

  Het openen van vijf nieuwe hoofdstukken in het stilgevallen beraad over toetreding van Turkije tot de EU;
• - 

  Werk ervan maken om met Turkije de humanitaire situatie in Syrië te verbeteren. Doel: ‘de lokale bevolking en vluchtelingen in staat te stellen in veilige gebieden te wonen’;
• - 

  Zevenhonderd miljoen euro op korte termijn vrij te maken om in Griekenland een humanitaire ramp te voorkomen. De andere EU-landen sturen experts om de registratie van vluchtelingen en de bewaking van de grenzen te verbeteren. Griekenland krijgt hulp bij de beoogde ‘brede, grootschalige en snellere terugkeer’ van vluchtelingen naar Turkije, aldus de Europese Raad.  

Daags na de Europese Raad sloten in navolging van Hongarije en Oostenrijk ook Slovenië, Servië, Kroatië en Macedonië hun grenzen, vaak met veel prikkeldraad. Dit was het logische gevolg van de conclusie van de Europese Raad: ‘de irreguliere migrantenstromen langs de westelijke Balkanroute zijn ten einde gekomen; deze route is nu gesloten’. Inmiddels blijkt de sluiting effectief te werken (al waren er hier en daar doorbraken van radeloze vluchtelingen).  

In de Europese Raad heeft Merkel zich tevergeefs tegen het dichtrijgen van de Balkanroute verzet. Zij voelt zich bedrogen door de acties in die richting van voorzitter Tusk en van de Oostenrijkse regering. Wenen laat sinds 19 februari nog maar tachtig asielzoekers per dag binnen. 

Merkels verzet heeft echter iets behoorlijk schijnheiligs. Juist Duitsland profiteert het meest van het opdrogen van de vluchtelingenstroom. SPD-vicekanselier Sigmar Gabriel erkent dan ook dat Wenen nu het ‘vuile werk opknapt namens Duitsland’.

Herstel van Schengen

Het sluiten van de grenzen betekent een stap naar herstel van Schengen i. EU-lid Slovenië bijvoorbeeld moet volgens de spelregels asielzoekers opnemen. Van de 478.000 migranten die sinds oktober dat land passeerden hebben er slechts ongeveer 460 daar asiel gevraagd. Dat is dus een op de duizend. De rest wilde door naar meer welvarende landen zoals Duitsland, Oostenrijk, Zweden. 

Zodra Slovenië dicht ging moest Servië, geen lid van de EU, zijn grenzen eveneens sluiten. Anders wordt het een opvangcentrum van vluchtelingen. Inmiddels zitten daar toch nog vastgelopen vluchtelingen vast.

Hoezeer diverse betrokken regeringen van de Balkenroute af wilden blijkt hieruit dat Macedonië volgens persberichten hulp krijgt bij de grensbewaking van politiefunctionarissen uit Hongarije, Tsjechië, Slowakije, Servië, Slovenië en Polen. Zoiets was in Europa tot voor kort totaal ongebruikelijk. 

Merkel beweert nu dat de Balkanroute slechts tijdelijk dicht is. In de Ministerraad EU voor Migratie van 10 maart in Brussel betoogde de Oostenrijkse minister van Binnenlandse Zaken Johanna Mikl-Leiner echter: ‘De Balkanroute is dicht en wel blijvend. Die ongecontroleerde toestroom van vluchtelingen is echt geschiedenis’. De Oostenrijkse minister wees er nog op dat haar land al 90.000 asielzoekers heeft opgenomen. ‘En wat doen de andere landen?, aldus haar retorische oproep via CNN.

Hier speelt de dwarse opstelling van Oostenrijk Merkel weer in de kaart. Want zou haar deal met Turkije alsnog mislukken, dan is de vluchtelingenstroom intussen verlegd van Duitsland naar Griekenland.

 ‘Eenzijdig nationale grenzen sluiten is niet de oplossing. Dit veroorzaakt een humanitaire ramp’, aldus de Duitse bondskanselier. Anderen voorspellen dat Griekenland ‘het Calais van Europa’ wordt. Het land telt al meer dan 40.000 vastgelopen vluchtelingen. Volgens dagblad Le Monde van 9 maart spreekt Merkel niet alleen uit menslievendheid maar speelt de vrees mee dat Griekenland zijn megagrote Duitse leningen niet meer kan afbetalen.     

Merkels verklaring botst met die van voorzitter Tusk. Die zag sluiting van de nationale grenzen en een striktere Schengengrensbewaking al maanden als  dé voorwaarde om de crisis te lijf te gaan. Tusk maakte voorafgaand aan de recente vergadering van de Europese Raad een tocht langs de betrokken hoofdsteden en Ankara om de sluitingen te prepareren

Krachtens het Schengenverdrag i kunnen regeringen in noodsituaties hun grenzen twee jaar sluiten. Omdat daarna een herhaling van de vluchtelingenstroom dreigt is het de vraag of het bij die twee jaar blijft. Zelfs bij terugkeer van de rust in Syrië blijft Europa mensen uit ’n reeks andere landen aantrekken.

Ander probleem is dat de smokkelaars van vluchtelingen alternatieve routes aanboren. Hongarije wil daarom een hek plaatsen langs de grens met Roemenië. Een andere route is vanuit Griekenland via Albanië naar Italië of vanuit Libië rechtstreeks daarheen. Of via Rusland naar bijvoorbeeld Finland. Vanuit Griekenland via EU-land Bulgarije is nog weer een andere optie. Er wordt aan gewerkt deze routes eveneens te sluiten.

Diverse NGO’s, het Europees Parlement i en vooral Spanje hebben ernstige juridische bedenkingen tegen het terugzendplan. Filippo Grandi, van UNHCR i, zei op 8 maart tegen het Europees Parlement dat zijn organisatie ‘diep bezorgd is over ieder akkoord dat neerkomt op het groepsgewijs terugsturen van vluchtelingen’. De Spaanse minister van Buitenlandse Zaken, José Manuel Garcia-Margallo sprak op 14 maart in Brussel zelfs een ‘onaanvaardbaar' uit. Spanje is resoluut tegen collectieve uitzettingen.

‘Massaal groepsgewijze terugsturen van asielzoekers en andere vluchtelingen lijkt op deportatie. Behalve juridisch over de schreef, is het plan ook praktisch moeilijk uitvoerbaar. Het vraagt bovendien nog weken, misschien maanden onderhandelen’, aldus een andere bezorgde diplomaat.

De Europese Commissie i werkt inmiddels aan een oplossing om collectieve uitzettingen te vermijden. Positief is verder het commentaar van Europees Parlementsvoorzitter Martin Schulz i: ‘iedere maatregel die de mensensmokkel beëindigt moet serieus bekeken worden’.

In de Europese Raad is men slecht te spreken over de ‘Methode Merkel’ om de regeringsleiders te overvallen met een uitgewerkt plan. ‘Dit was het dieptepunt van mijn tijd als ambassadeur van mijn land bij de EU’. Aldus het vernietigende commentaar van een belangrijke speler die niet bij naam mocht worden genoemd in de Financial Times van 9 maart. Een ander kopstuk: ‘Merkel kan zich veel permitteren, maar nu heeft zij velen echt vernederd. Daar zal zij nog een prijs voor betalen’.  

Bron: Bundesregierung/Bergmann

In de Europese Raad is de voorheen zo actieve Frans-Duitse as stilgevallen. Onderweg weg naar hun gezamenlijke persconferentie na afloop van voorbereidend beraad in Parijs lijken de leiders zelfs nog te kibbelen.

In Frankrijk groeit oppositie tegen de beloofde visumvrijheid. President François Hollande i wil strikt vasthouden aan de voorwaarden die hiervoor gelden (en waaraan Ankara moeilijk zal kunnen voldoen). Hollande staat onder druk nu behalve de gevreesde Marine Le Pen van het Front National, ex-president Sarkozy het akkoord ziet als ‘pure afpersing’ vanuit Ankara. De critici zeggen dat in de EU tot nu toe dagelijks van ruwweg 100 Turken om allerlei redenen de visumaanvraag wordt afgewezen.

‘Humanitair is op Duitsland helemaal niks aan te merken. Maar qua veiligheid zit Berlijn met het massaal toelaten van vluchtelingen fout. Wij zijn in Macedonië overspoeld met duizenden gevaarlijke jihadisten. Zogenaamde vluchtelingen reizen vandaag met vervalste papieren Europa binnen. 

Ga er maar vanuit dat daaronder radicale strijders zitten. Wij hebben al negenduizend vervalste paspoorten en vergelijkbare documenten in beslag genomen. Duitsland noch de EU hebben echter geantwoord op ons aanbod onze gegevens daarover uit te wisselen’.

Met dergelijke taal heeft de president van Macedonië, Gjorge Ivanov, in een interview met Bild-Zeitung van 10 maart een tip van de sluier opgetild die over de vluchtelingenstroom hangt. Het betekent wat als de leider van zo’n arme dwergstaat het invloedrijke Duitsland aan de schandpaal durft te binden. Berlijn noch Brussel hebben voor zover bekend gereageerd.

De Nederlandse regering meent dat de beschreven Turkse voorstellen ‘perspectief bieden’, zo schrijft minister van Buitenlandse Zaken Bert Koenders i in een brief aan de Tweede Kamer van 10 maart. ‘Ongecontroleerde migratie’ verwacht de regering nu te ‘vervangen door een proces van reguliere, gecontroleerde migratie door middel van een geïntensiveerd hervestigingsprogramma met Turkije’.

Tegelijk vraagt de regering zich af of Turkije wel in staat is te voldoen aan de vereisten voor visumliberalisatie en onderhandelingen voor  toetreding tot de EU.   

Premier Rutte verwacht dat als gevolg van het akkoord Nederland lagere aantallen asielzoekers binnen krijgt. Hij erkent dat de uitwerking van het project met Turkije nog moet beginnen. De logistiek rond het terugsturen van de vluchtelingen vindt hij het grootste probleem. Verder is het openen van vijf hoofdstukken tegelijk in de onderhandelingen  over toetreding van Turkije ‘wel heel veel’. Bovendien ligt Cyprus hier nog dwars, aldus Rutte op 11 maart via Radio 1.

Triomfator in dit schouwspel is de Turkse premier Davutoglu. Ankara  wint op alle fronten: massale overheveling van asielzoekers naar Europa, verdubbeling van de beloofde drie miljard steun, heropening van de toetredingsonderhandelingen, visumvrij reizen voor de 75 miljoen Turken en geen kritiek meer op de mensenrechtensituatie met gebrek aan mediavrijheid.

Met nu al 2,7 miljoen vluchtelingen in Turkije kan Europa niet anders dan die last verlichten. Het juridisch discutabele maar tegelijk wel afdoende plan nu aan de orde, is dan ook broodnodig. Bij alsnog een mislukking volgt een ongekende humanitaire ramp in Griekenland. Bovendien verliest Europa dan alle aanspraak op zijn veelbezongen ‘normen en waarden’.   

Maart brengt de Europese Raad voor de tiende keer in een jaar tijd bijeen over de vluchtelingen. Dit is ongekend. Europa bereikt nu hét ultieme moment voor besluitvorming. Wat op tafel ligt combineert elementen van drie bestaande benaderingen (beschreven in de vorige analyse) met een gedurfd aanbod van Turkije.