Hoofdstuk 3: Justitiële samenwerking in strafzaken

• 1. 

  De justitiële samenwerking in strafzaken in de Unie berust op het beginsel van de wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken en beslissingen en omvat de onderlinge aanpassing van nationale wetgeving op de gebieden van de artikelen [16] en [17].

• 2. 

  Het Europees parlement en de Raad nemen volgens de wetgevingsprocedure wetten en kaderwetten aan om:

  • - 

    regels en procedures vast te stellen om te zorgen voor de erkenning in de hele Unie van alle typen vonnissen en rechterlijke beslissingen;
  • - 

    jurisdictiegeschillen tussen de lidstaten te voorkomen en op te lossen;
  • - 

    de opleiding van de magistraten en justitieel personeel te bevorderen;
  • - 

    iedere andere vorm van samenwerking in het kader van strafvervolging en tenuitvoerlegging van beslissingen tussen de ministeries en de justitiële of gelijkwaardige autoriteiten van de lidstaten te vergemakkelijken.

Lid 1 van dit ontwerp-artikel berust op een van de belangrijkste aanbevelingen van de werkgroep.

(zie p. 8: " (_) de nieuwe omschrijving van de rechtsgrondslagen [moet] het juiste evenwicht weerspiegelen tussen het beginsel van wederzijdse erkenning en het streven naar onderlinge aanpassing van het strafrecht: overeenkomstig het politieke akkoord in Tampere moeten door het beginsel van wederzijdse erkenning, hoeksteen van de justitiële samenwerking, rechterlijke beslissingen van een lidstaat door de autoriteiten van een andere lidstaat kunnen worden erkend. De groep beveelt aan dat dit beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen formeel in het verdrag wordt verankerd. De groep erkent tevens dat enige mate van onderlinge aanpassing van bepaalde onderdelen van de strafvordering en van specifieke onderdelen van het materiële strafrecht, met inachtneming van de verschillende Europese rechtstradities - en de bepalingen van het EVRM als weerspiegeld in het Handvest, met name wat betreft het vermoeden van onschuld, - nodig kan blijken om de wederzijdse erkenning te vergemakkelijken.")

Het tweede en het vierde streepje van lid 2 berusten op het huidige artikel 31 VEU, punten a) en d). Het eerste streepje neemt een aanbeveling van de werkgroep over (zie eindrapport, blz. 12:

"Op het gebied van de justitiële samenwerking beveelt de groep echter aan de rechtsgrondslag aan te vullen zodat de nodige maatregelen kunnen worden aangenomen voor de wederzijdse erkenning van rechterlijke bevelen, boetes, bevoegdheidsontzeggingen en alle andere vormen van rechterlijke beslissingen; dat zou een logisch gevolg zijn van de verankering van het beginsel van wederzijdse erkenning in het Verdrag.")

Het derde streepje voegt omwille van de duidelijkheid een expliciete rechtsgrondslag toe voor de opleiding van rechters en justitieel personeel, die vermeld staat op blz. 11 van het rapport van de werkgroep.

Ter versterking van het wederzijds vertrouwen tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten en ter waarborging van de doeltreffendheid van de gemeenschappelijke instrumenten voor politiële en justitiële samenwerking, kunnen het Europees Parlement en de Raad, overeenkomstig de wetgevingsprocedure, door middel van wetten en kaderwetten minimumvoorschriften aannemen

• - 

  de toelaatbaarheid van bewijs in de hele Unie;
• - 

  de definitie van de rechten van personen in de strafvordering, met naleving van de grondrechten;
• - 

  de rechten van slachtoffers van misdrijven;
• - 

  andere specifieke elementen van de strafvordering, die vooraf met eenparigheid van stemmen door de Raad worden bepaald met instemming van het Europees Parlement.

Zoals in het eindverslag te lezen staat (cf. blz. 11), wordt de noodzaak van onderlinge aanpassing van bepaalde elementen van de strafvordering door de meeste rechtsbeoefenaars erkend en is wellicht nog dringender dan de aanpassing van het materiële strafrecht. Een onderlinge aanpassing van de strafvorderingsprocedures vergemakkelijkt zowel de samenwerking tussen de wetshandhavingsdiensten van de lidstaten (en Unie-instanties die op dat gebied actief zijn), als de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning, omdat zij het wederzijds vertrouwen versterkt. Het huidige artikel 31 VEU brengt dit onvoldoende tot uitdrukking en is te vaag ten aanzien van de concrete mogelijkheden voor een dergelijke onderlinge aanpassing. Dit artikel is derhalve gebaseerd op de volgende aanbeveling van de groep:

"De groep beveelt aan een rechtsgrondslag vast te stellen die het mogelijk maakt gemeenschappelijke voorschriften inzake specifieke onderdelen van de strafvordering aan te nemen voor zover dergelijke voorschriften betrekking hebben op procedures met transnationale consequenties en nodig zijn om een volledige wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen te waarborgen of de effectiviteit van de door de Unie vastgestelde gemeenschappelijke instrumenten voor politiële en justitiële samenwerking te garanderen. De rechtsgrondslag in het verdrag zou kunnen aangeven dat moet worden gewerkt aan gemeenschappelijke minimumvoorschriften inzake de toelaatbaarheid van bewijs in de hele Unie. De Raad zou vervolgens met eenparigheid van stemmen kunnen aangeven voor welke onderdelen van de procedure minimumvoorschriften nodig zijn om de wederzijdse erkenning te vergemakkelijken.

Deze rechtsgrondslag zou tevens kunnen voorzien in gemeenschappelijke minimumnormen voor de bescherming van de rechten van personen bij de strafvordering, zulks op basis van de normen in het Europees Mensenrechtenverdrag als weerspiegeld in het Handvest van de grondrechten en met inachtneming van de uiteenlopende rechtstradities in Europa."

In dit artikel worden ook de rechten van slachtoffers genoemd. De Europese Raad had immers reeds in de conclusies van Tampere benadrukt dat "minimumnormen dienen te worden opgesteld voor de bescherming van slachtoffers van misdrijven, in het bijzonder inzake de toegang tot de rechter voor slachtoffers van misdrijven en hun recht op schadevergoeding, met inbegrip van de proceskosten." (zie punt 32).

Het Europees Parlement en de Raad kunnen overeenkomstig de wetgevingsprocedure kaderwetten aannemen met minimumvoorschriften betreffende de definitie van strafbaarstelling en sancties:

• - 

  in verband met vormen van bijzonder zware criminaliteit die tevens een grensoverschrijdende dimensie hebben die voortvloeit uit de aard of de effecten van de inbreuken of uit een bijzondere noodzaak om deze gezamenlijk te vervolgen. Deze criminaliteitsvormen zijn de volgende: terrorisme, mensenhandel en seksuele uitbuiting van vrouwen en kinderen, illegale drugshandel, illegale wapenhandel, witwassen van geld, corruptie, namaak van betaalmiddelen, computercriminaliteit, en de georganiseerde criminaliteit. Afhankelijk van de ontwikkelingen van de criminaliteit kan de Raad met eenparigheid van stemmen en met instemming van het Europees Parlement andere vormen van criminaliteit aanwijzen die voldoen aan de criteria in het voorgaande streepje;

• - 

  in verband met vormen van criminaliteit die inbreuk maken op een gemeenschappelijk belang ten aanzien waarvan de Unie een beleid voert, wanneer strafrechtelijke sancties onvoldoende blijken te zijn om een doeltreffende uitvoering van dit beleid te garanderen.

Met dit ontwerp-artikel wordt gevolg gegeven aan een cruciale aanbeveling van de werkgroep, gericht op een nauwkeuriger definitie van de bevoegdheid van de Unie op het gebied van de onderlinge aanpassing van de nationale voorschriften van het materieel strafrecht. Een nauwkeuriger afbakening van de bevoegdheden lijkt immers noodzakelijk om de algemene regels van de besluitvorming (gekwalificeerde meerderheid en medebeslissing) ook hier te kunnen toepassen.

Overeenkomstig het verslag zorgt de ontwerptekst voor een betere afbakening van de bevoegdheden door de twee fundamentele criteria op bladzijde 10 van dat verslag (de punten "aa" - vormen van bijzonder zware criminaliteit die tevens een grensoverschrijdende dimensie hebben en "bb" - vormen van criminaliteit die inbreuk maken op een gemeenschappelijk belang ten aanzien waarvan de Unie een beleid voert), en door een lijst van vormen van criminaliteit. Zoals in het verslag wordt voorgesteld, bevat deze lijst een beperkende lijst van vormen van bijzonder zware en grensoverschrijdende criminaliteit in de zin van criterium "aa" van het verslag, maar afhankelijk van de ontwikkelingen kan de Raad met eenparigheid van stemmen en met instemming van het Parlement andere vormen van criminaliteit aanwijzen die aan dit criterium voldoen, zodat de Unie op dergelijke ontwikkelingen kan reageren zonder het verdrag te hoeven wijzigen.

De bovenstaande lijst is geïnspireerd op de artikelen 29 en 31, onder e), van het huidige VEU en de conclusies van de Europese Raad van Tampere (zie punt 48). Sommige vormen van criminaliteit, zoals met name terrorisme, hebben hoe dan ook een grensoverschrijdende dimensie als bedoeld in dit artikel, zelfs al is er slechts één enkele lidstaat bij betrokken, omdat er ontegensprekelijk sprake is van een " bijzondere noodzaak om deze gezamenlijk te vervolgen ". Voorts zij erop gewezen dat deze lijst, overeenkomstig het verslag van de werkgroep (zie blz. 12), alleen van toepassing is in het kader van de onderlinge aanpassing van de nationale wetgevingen; de politiële en justitiële samenwerking, inclusief het optreden van Europol en Eurojust (zie bladzijden 13-15, 19) kan andere vormen van criminaliteit bestrijken. Het tweede streepje ("criminaliteit die inbreuk maakt op een gemeenschappelijk belang ten aanzien waarvan de Unie een beleid voert") beslaat vooral verscheidene gebieden waarvoor reeds op grond van artikel 31 VEU vastgesteld acquis bestaat , of waarover wordt onderhandeld of waarvoor projecten voor de nabije toekomst bestaan. Dit is met name het geval voor: fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt, het namaken van de euro, het bieden van hulp bij binnenkomst en bij illegaal verblijf, het namaken van producten en productpiraterij, milieudelicten en ook racisme en vreemdelingenhaat (volgens artikel 13 VEG kan de Gemeenschap immers passende maatregelen nemen om discriminatie op grond van ras of etnische afstamming te bestrijden). Omdat dit tweede criterium bestaat, is het niet nodig al die vormen van criminaliteit niet aan de lijst in het eerste streepje worden toegevoegd. Bovendien houdt het tweede streepje er rekening mee dat de Unie voor bepaalde misdrijven hoe dan ook minimumvoorschriften moet vaststellen, los van de vraag of zij grensoverschrijdend zijn of niet. Dat is bijvoorbeeld het geval voor het namaken van de euro of voor fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt.

Het Europees Parlement en de Raad kunnen conform de wetgevingsprocedure, wetten en kaderwetten aannemen ter stimulering en ondersteuning van de acties van de lidstaten op het gebied van misdaadpreventie, met uitsluiting van iedere onderlinge aanpassing van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die uit hoofde van andere bepalingen van de Grondwet is verboden.

Dit ontwerp-artikel is gebaseerd op de aanbeveling op bladzijde 12 van het verslag van de werkgroep:

("Daarom is het belangrijk dat in het nieuw Verdrag duidelijker uitdrukking wordt gegeven aan de kardinale rol van misdaadpreventie, die wel genoemd wordt in artikel 29 VEU maar niet is vermeld bij de specifieke rechtsgrondslagen van de artikelen 30 en 31 VEU. De groep beveelt aan dat nu in het Verdrag een specifieke rechtsgrondslag wordt opgenomen. Die rechtsgrondslag moet beperkt zijn tot maatregelen ter stimulering en ondersteuning van misdaadpreventie")."

• 1. 

  De taak van Eurojust bestaat in het verzorgen van de coördinatie en de samenwerking tussen de nationale autoriteiten die belast zijn met de vervolging van zware criminaliteit die twee of meer lidstaten schaadt of een gezamenlijke vervolging vereist, op basis van de door de autoriteiten van de lidstaten en Europol uitgevoerde operaties en verstrekte informatie.

• 2. 

  Het Europees Parlement en de Raad stellen volgens de wetgevingsprocedure de structuur, de werking, het werkterrein en de taken van Eurojust vast. Deze taken kunnen het volgende omvatten:

  • - 

    de instelling en de coördinatie van strafvervolgingen die worden ingesteld door de bevoegde nationale autoriteiten;
  • - 

    de versterking van de justitiële samenwerking, met name door middel van het oplossen van rechtsbevoegdheidsconflicten en nauwe samenwerking met het Europees justitieel netwerk;
  • - 

    passend toezicht op de operationele activiteiten van Europol. De in bovenstaande alinea bedoelde wet bepaalt tevens de wijze waarop het Europees Parlement en de nationale parlementen worden betrokken bij het verloop van de activiteiten van Eurojust.

• 3. 

  In het kader van de in deze bepaling bedoelde vervolgingen en onverminderd het volgende artikel, worden de formele besluiten in verband met de rechtsprocedure genomen door de bevoegde nationale functionarissen.

Het ontwerp-artikel is gebaseerd op artikel 13 VEU, zoals gewijzigd bij het Verdrag van Nice, en volgt de gedetailleerde voorstellen van het slotverslag van de groep (zie blz. 19). De formulering "passend toezicht op de operationele activiteiten van Europol" houdt geen algeheel toezicht van Eurojust op de activiteiten van Europol in, maar houdt rekening met het feit dat de politieautoriteiten in de rechtsstelsels van de meeste lidstaten activiteiten van strafrechtelijk onderzoek niet volledig autonoom verrichten maar onder leiding of toezicht van rechters, magistraten en procureurs verrichten.

• 1. 

  Ter bestrijding van zware misdrijven die een grensoverschrijdende dimensie hebben, alsmede illegale activiteiten die de belangen van de Unie schaden, kan de Raad met eenparigheid van stemmen en met instemming van het Europees Parlement een Europese wet vaststellen waarbij binnen Eurojust een Europees openbaar ministerie wordt ingesteld. Het Europese openbare ministerie is bevoegd voor het opsporen, vervolgen en voor het gerecht brengen van daders van en medeplichtigen aan zware misdrijven die verscheidene lidstaten schaden, of inbreuken op de financiële belangen van de Unie, zoals omschreven in de in het volgende lid bedoelde wet. Het oefent voor de bevoegde rechtbanken van de lidstaten de strafvorderingen in verband met deze inbreuken uit.

• 2. 

  In de in het voorgaande lid bedoelde wet worden het statuut van het Europees openbaar ministerie, de voorwaarden voor de uitoefening van zijn functies, de voor zijn activiteiten geldende procedurevoorschriften en de voorschriften inzake de toelaatbaarheid van bewijs en de voorschriften voor de rechterlijke toetsing van de procedurele handelingen die het Europees openbaar ministerie in de uitoefening van zijn taken verricht, vastgesteld.

Met dit voorstel voor een artikel dat aan de Conventie wordt voorgelegd, beoogt het Praesidium rekening te houden met de resultaten van een uitvoerig debat dat eerst in de werkgroep (die alleen over dit punt van zijn mandaat geen eensgezinde aanbeveling heeft gedaan) en daarna in de plenaire vergadering van 6 december is gehouden.

De door het Praesidium voorgestelde bepaling zou de Raad een rechtsgrondslag bieden om, met eenparigheid van stemmen en na advies van het Europees Parlement, een Europees openbaar ministerie in te stellen, zonder dat daartoe een verplichting bestaat. De bepalingen van lid 1, tweede en derde zin, alsmede van lid 2 zijn derhalve alleen van toepassing wanneer de Raad daartoe besluit. Deze bepalingen laten de wetgever bovendien bewust een aanzienlijke mate van beleidsvrijheid wat de eventuele concrete invulling van de voorwaarden voor de instelling van het openbaar ministerie betreft (met name de structuur, de werking, de taken en de bevoegdheden ervan) terwijl alleen de wezenlijke elementen van deze voorwaarden in de Grondwet zelf worden vastgelegd. Met name de zinsnede "binnen Eurojust" strekt ertoe de wetgever de nodige vrijheid te laten om de structurele en functionele betrekkingen tussen het openbaar ministerie en Eurojust die hij passend acht vast te stellen.