Stilstaan bij de constitutie: de nieuwe Kamercommissie voor constitutionele toetsing

maandag 29 januari 2024, column van Dr. Lisanne Groen i

Op 13 december 2023, tijdens het debat over de verkiezingsuitslag, diende Pieter Omtzigt (NSC) – samen met de fractieleiders van de andere partijen die nu aan de formatietafel zitten – een motie in over constitutionele toetsing van wet- en regelgeving door de Tweede Kamer.1)De motie werd breed ondersteund en heeft tot gevolg dat een tijdelijke commissie voor grondrechten en constitutionele toetsing zal worden ingesteld.

Het presidium werd verzocht om binnen vier weken een werkgroep in te stellen om een voorstel over de werkwijze en de taakafbakening van de commissie te doen. Ten tijde van het schrijven van dit blog is dat voorstel er nog niet (in ieder geval niet in openbare vorm), dus dat biedt alle gelegenheid om over de mogelijke inhoud ervan te speculeren en om stil te staan bij de vraag of het instellen van zo’n commissie überhaupt een goed plan is.

Instelling van een commissie voor constitutionele toetsing komt neer op uitbreiding van de wetgevingstoets ex ante, dus vóórdat een wetsvoorstel in werking treedt. Al eerder is in dit verband een soortgelijke suggestie gedaan, namelijk in 2017, door Kamerleden Joost Taverne i (VVD) en Kees van der Staaij i (SGP).2)

Destijds was de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken niet enthousiast over dit plan. De commissie vond weliswaar ook dat de constitutionele wetgevingstoets door de Tweede Kamer moest worden versterkt, maar adviseerde die versterking vooral te zoeken in de Kamer “in den brede”, omdat exclusieve toetsing door een commissie voor constitutionele zaken te abstract zou kunnen uitpakken, en daardoor binnen de vakcommissies onvoldoende weerklank zou kunnen vinden.3)

Hoewel deze redenering wat mij betreft niet aan de instelling van een commissie voor constitutionele toetsing in de weg hoeft te staan (het hoeft niet óf, óf te zijn; én, én kan ook), is het wel een punt waaraan de werkgroep in haar voorstel naar alle waarschijnlijkheid aandacht zal besteden: de (praktische) gevolgen ervan voor de werkwijze en taakafbakening van de vaste commissies en voor de algemene beraadslaging over wetsvoorstellen, inclusief de daarop ingediende amendementen.

In dit kader is ook van belang wélke wetsvoorstellen door de commissie voor constitutionele toetsing worden bekeken. Zijn dat ze allemaal of is dat een selectie, en als het een selectie is, maakt de commissie die dan zelf, en op basis van welke criteria? Ook de maatstaven die de commissie bij de toetsing zélf zal aanleggen, zullen ongetwijfeld in het voorstel van de werkgroep aan de orde komen.

Met betrekking tot dit laatste – het te hanteren toetsingskader – kan aansluiting worden gezocht bij de toetsingskaders die al worden gebruikt bij de beoordeling van wetsvoorstellen ex ante door andere actoren in het wetgevingsproces. Dat zijn bijvoorbeeld de Handreiking Constitutionele toetsing die bij de departementale voorbereiding van wetsvoorstellen wordt gebruikt, en (de constitutionele aspecten uit) het Beoordelingskader van de Afdeling advisering van de Raad van State.4)

In beide documenten wordt uitgegaan van een brede benadering van het constitutiebegrip: een wetsvoorstel wordt niet alleen bezien in het licht van de Grondwet, maar ook van internationale normen, ongeschreven recht en staatkundige, normatieve praktijken. Dat de commissie voor constitutionele toetsing eveneens voor een brede benadering zal kiezen, ligt in de rede: de Tweede Kamer “in den brede” hanteert die in principe al, en baseert zich daarbij mede op de memorie van toelichting en het advies van de Afdeling advisering.

Is het dan eigenlijk wel nódig, het instellen van zo’n commissie? Ik zou denken dat een commissie voor grondrechten en constitutionele toetsing een belangrijke bijdrage kan leveren aan de versterking van de ex ante-toetsing van wetgeving. Het gaat dan niet alleen om versterking van die toetsing door de Tweede Kamer, maar óók in de departementale voorbereidingsfase, waar ongetwijfeld gaat worden geanticipeerd op extra aandacht die de Tweede Kamer aan constitutionele toetsing van wetgeving zal besteden. Hierdoor kan de kwaliteit van wetgeving verbeteren.

Belangrijk is ook dat het werk van de commissie meer duidelijkheid kan scheppen over de interpretatie door de Tweede Kamer van grondwetsbepalingen. Dat is namelijk geen gemakkelijke opgave. Het open karakter van onze Grondwet brengt met zich dat het noodzakelijk is om bij de interpretatie ervan niet slechts de letterlijke tekst van individuele grondwetsbepalingen te bezien, maar óók te letten op het stelsel als geheel.

Wanneer grondwetsbepalingen alleen op zichzelf en niet vanuit het stelsel worden beschouwd, kan dat een integrale belangenafweging in de weg staan en ten onrechte leiden tot het idee dat alles wat de Grondwet niet expliciet uitsluit, dus constitutioneel geoorloofd is. Extra aandacht voor constitutionele toetsing van wetgeving door de Tweede Kamer kan een impuls geven aan grondwetsinterpretatie en dat is positief, gelet op de sleutelpositie van de Tweede Kamer als het gaat om uitleg van de Grondwet. De rol en betekenis van de Grondwet worden er verder door versterkt.

Ten slotte kan uitbreiding van de ex ante-toetsing van wetgeving door de Tweede Kamer ook van belang zijn als rechterlijke toetsing van formele wetten ex post (dus ná hun inwerkingtreding) aan de Grondwet zou worden toegestaan. Een rechter die een formeelwettelijke bepaling aan een constitutionele norm moet toetsen, zal de parlementaire stukken bij die bepaling beslist bij het vormen van zijn oordeel betrekken.

Hoe completer en beter gemotiveerd de afwegingen in die stukken zijn, des meer een rechter eraan heeft. En dat lijkt me in het kader van de eventuele invoering van constitutionele toetsing van formele wetten door de rechter – gespreid of in de vorm van het door Omtzigt zo gewenste constitutionele hof – sowieso een goede zaak.

Lisanne Groen is universitair hoofddocent staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam.

Meer over ...