Verdeeld Europa sluit met “historisch besluit” 2023 moeizaam af

Volgend voorjaar beginnen EU-onderhandelingen over toetreding van Oekraïne en Moldavië. Zo doende sloot de Europese Raad een mager 2023 toch historisch af. Of Oekraïne in 2024 nog financiële steun krijgt is echter afwachten.

Het hoge woord is er uit. "De Europese Raad besluit toetredingsonderhandelingen te openen met Oekraïne en met de Republiek Moldavië", aldus de slotverklaring van de Europese Raad van 14-15 december. Georgië wordt kandidaat-lid; Bosnië en Herzegovina staan voortaan dichter bij toetredingsonderhandelingen.

Nooit eerder in het bijna vijftigjarige bestaan van de Europese Raad kwamen deze besluitenechter zó moeizaam tot stand. Het lukte pas nadat de met de Russische president Poetin bevriende Hongaarse premier Orbán even ‘n kopje koffie ging drinken buiten de vergaderzaal, wat totaal ongebruikelijk is. Waarna de resterende leiders snel en - zoals vereist - unaniem besloten toetredingsonderhandelingen te beginnen.

Zo’n manier van besluitneming is in de Europese Raad niet eerder vertoond¹⁾ . Volgens de juristen van de EU kan het volgens de spelregels wel. Zij spreken dan van "constructieve afwezigheid". De truc, bedacht door de Duitse bondskanselier Olaf Scholz, was de enige manier om een Hongaars veto te ontlopen.

Het was overigens voor het eerst dat Scholz, sinds hij twee jaar geleden in Brussel arriveerde, een origineel en bovendien zeer bruikbaar idee leverde. Wat een verschil met destijds Merkel!

Viktor Orbán, de nestor van de Europese Raad, stevent de Brusselse vergaderzaal uit, opdat zijn collega’s “unaniem” kunnen besluiten over de start van toetredingsonderhandelingen met Oekraïne en Moldavië.

Foto Raad EU.

Teruggekeerd zei de Hongaarse leider "geen deel te willen zijn van dit verkeerde besluit". Verder wees hij er dreigend op de toetredingsonderhandelingen "nog wel 75 keer per veto te kunnen blokkeren".

Dit klopt, want bij iedere stap in het jarenlange onderhandelingsproces is consensus²⁾ onder de EU-27 vereist. Komend voorjaar al moeten de leiders unaniem besluiten hoe de onderhandelingsprocedure eruit gaat zien. Daarna moeten ze besluiten over het starten van het beraad, dus alweer in koor. Later zullen zij per onderwerp (bijvoorbeeld rechtsstaat, mededingingspolitiek, enz.) unaniem beoordelen of alles wel acceptabel is.

Het andere belangrijke Commissievoorstel: vijftig miljard euro steun voor belegerd Oekraïne – dat hier dringend om verlegen zit - is na een nogmaals Hongaars veto verschoven naar begin volgend jaar. Meer daarover hierna.

De EU-27 sluiten 2023 af in tweespalt over de bloedige oorlog tussen Israël en de Palestijnen. Een oproep tot een tijdelijk staakt-het-vuren om het vreselijke menselijk lijden in de benarde Gaza strook wat te verlichten, kwam er niet door. Dit ondanks sterk aandringen van onder andere Spanje. Dat land heeft dit halfjaar als voorzitter van de Europese Ministerraad de bemiddelende rol, die België vanaf Nieuwjaar overneemt.

Sterker: de EU-27 kwamen tot geen enkele verklaring over het Midden-Oosten, laat staan enigerlei actie. Dit steekt wel sterk af tegen de 3,5 pagina lange tekst in de slotverklaring over de oorlog om Oekraïne. Dat Europa zwijgt terwijl bevriende landen in brand staan, is dat eigenlijk wel ooit eerder vertoond?

Volgens de Ierse premier Varadkar is een duidelijke meerderheid van de Europese leiders voor een staakt-het-vuren in Gaza. “Ik denk dat de meeste Europeanen dit zouden steunen”.

Annalena Baerbock, de Duitse groene minister van Buitenlandse Zaken en haar Britse conservatieve collega David Cameron, bepleitten dit samen in de Britse Sunday Times van 17 december en wel "langdurig en hoe eerder hoe beter".

Hun beide regeringen onthielden zich op dit punt tot voor kort hierover. De Franse minister van Buitenlandse Zaken Catherine Colonna, viel het tweetal later bij.

Dwarsliggers, waaronder Nederland, blokkeren zo’n besluit op basis van hun vetorecht. Het als Europees politiek blok nu volledig zwijgen over die slachtpartij is een blamage voor Europa.

Wel kwamen de leiders het twaalfde pakket sanctiemaatregelen tegen Rusland overeen. De invoer van Russische diamanten wordt verboden evenals, nog sterker dan eerder, de uitvoer van technologie bruikbaar in Oekraïne. Alvorens in te stemmen dwong Oostenrijk af dat haar Raiffeisenbank International niet wordt gezien als sponsor van de oorlog.

Twee andere actuele vraagstukken, te weten migratie en versterking van de Europese defensie kwamen nauwelijks ter sprake. Zo sluit de Europese Unie alles tezamen 2023 magertjes af.

De geostrategische mondiale aspiraties waarover zowel president Macron, als Commissievoorzitter Von der Leyen en Raadsvoorzitter Michel regelmatig hoog opgeven, blijken nu dagdromerij.

Von der Leyen noemt het onderhandelingsbesluit iets die zal worden herinnerd in de geschiedenis van de EU. "Nee" tegen de komst van Oekraïne in de Europese Unie zou inderdaad het mooiste kerstgeschenk zijn geweest dat Poetin in Moskou had kunnen wensen.

"Dit betekent victorie voor Oekraïne en voor Europa", juichte president Zelenski, die de leiders tevoren online dringend had aangesproken. Ook Maia Sandu, de president van doodarm Moldavië, is "zeer gelukkig" zegt ze. In beide landen is de bevolking massaal voor aansluiting bij de EU.

Fabian Zuleeg, expert van de denktank EPC in Brussel, nuanceert het voorgaande. "Alles hangt er nu maar van af of de EU-27 in staat zijn hun toetredingsbelofte werkelijk uit te voeren. Het gaat dan om veel meer dan Orbán. Hoe wil je de komst van al die landen financieren? Of neem het landbouwbeleid, vanwege de agrarische superstaat Oekraïne een groot obstakel. Voldoen de nieuwkomers aan de vereisten van de democratische rechtstaat? Krijgt de EU nieuwe bronnen van inkomen?".

Andere insiders betogen eveneens dat nog wel tien jaar moeten verstrijken voordat de uitbreiding daar is. Het door oorlog getroffen, deels verwoest Oekraïne is gehandicapt bij het doorvoeren van de vereiste hervormingen. In dagblad Le Monde van 15 december zegt president Macron dat Oekraïens’ EU-lid worden “nog heel ver weg” is.

Om de koppige Hongaar over de streep te trekken, maakte Von der Leyen daags voor de Europese top 10,2 miljard bevroren steun voor Hongarije beschikbaar, maar dit dus toch tevergeefs. Officieel komt het geld beschikbaar omdat Hongarije zijn National Judicial Council wat op afstand zet van de politiek. Maar de zogenaamd “toevallige” samenloop van dit besluit met de top zet niet alleen het volop kritische Europees Parlement aan het denken.

"Toetreding tot de EU berust op gedetailleerde voorwaarden. Oekraïne voldoet daar totaal niet aan", aldus Orbán. Erkent dient dat minister-president Mark Rutte pas een jaar geleden er vergelijkbaar over dacht. In 2016 dwong Nederland, na een referendum, op EU-schaal af dat Oekraïne niet bij de EU zou komen. Daar hoor je niemand meer over.

"Bovendien kan Oekraïne de oorlog niet kan winnen. Terwijl Europa door de sanctiemaatregelen tegen Rusland en de dure steun aan Oekraïne in eigen vingers snijdt. Verder wordt de Hongaarse minderheid woonachtig in Oekraïne daar gediscrimineerd", aldus weer Orbán. Zijn houding is mede ingegeven doordat zijn land als voormalig satelliet van de vroegere Sovjet-Unie afhankelijk is van (goedkope) Russische energie.

In Moskou prees president Poetin tijdens zijn jaarlijkse persconferentie van 14 december de Hongaar. Mensen als Viktor Orbán zijn niet pro-Russisch, maar pro-nationaal, zei hij. "Zij beschermen de belangen van hun eigen volk".

Gaat het over EU-uitbreiding dan is onder de EU-27 aarzeling, even los van Orbán, vaak troef, ook in Nederland. Wat een verschil met voorheen! Ik herinner mij de feestelijk verlopen Europese Raad van 2001 in het Zweedse Göteborg. Daar ging met de Amerikaanse president George Bush als enthousiast gast, de deur open naar een reeks Midden- en Oost-Europese landen. Iedereen was blij, waaronder premier Wim Kok en zijn collega (toen al!) Viktor Orbán.³⁾

Men verwachtte destijds via de uitbreiding grotere welvaart en vooral stabiliteit aan de oostflanken van Europa. Van dat enthousiasme is vandaag weinig over. Europa heeft last van uitbreidingsmoeheid, terwijl dat karwei met maar liefst negen officieel toegelaten kandidaat-landen⁴⁾ nog helemaal moet beginnen.

Gebruikmakend van ons vetorecht hield Nederland al vanaf 2011, soms alleen en momenteel nog met Oostenrijk, de toelating van Roemenië en Bulgarije tot de Schengenzone tegen. Gezien de georganiseerde misdaad en de corruptie daar vond Den Haag het steeds te vroeg om “de sleutel van de achterdeur van Europa” weg te geven. Roemenië kreeg al eerder toestemming en binnenkort heft het demissionaire kabinet met Oostenrijk eindelijk eveneens de blokkade tegen Bulgarije op.

Tegelijk beginnen nu echter steeds meer landen met nationale grenscontroles en dit onder druk van de vluchtelingen en migranten. Schengen, een van de trofeeën van het Verenigd Europa, staat op het spel. Want zelfs Duitsland en Frankrijk begonnen controles aan hun grenzen en zij zijn niet de enige onder de EU-27.

Bij de overeengekomen extra Europese top in januari of februari ligt (weer) een Commissievoorstel ter discussie om Oekraïne de komende vier jaar 17 miljard als gift en 33 miljard goedkope leningen toe te steken. Orbán houdt als enige die gift tegen. Dat geld is bedoeld om de door oorlogsellende ingestorte samenleving daar op de been te houden. Daarnaast wil de EU via een apart defensiefonds Kiev twintig miljard aanreiken voor militaire steun.

Noodgedwongen verschoven de leiders die kwesties na urenlang nachtelijk beraad, naar volgend jaar. Ze hopen Orbán dan alsnog over de streep trekken. "Wellicht moet hij nogmaals tien miljard aan bevroren tegoeden krijgen", lacht de eerder genoemde expert Zuleeg.

Dit was geen grapje. Orbán heeft zijn collega’s onomwonden gezegd zijn veto in te trekken zodra de Commissie de nog resterende twintig miljard bevroren steun aan Hongarije vrij geeft. Zijn eurosceptische Slovaakse collega Robert Fico viel hem bij. Deze tegoeden zijn niet uitgekeerd omdat Hongarije de EU-regels inzake de rechtsstaat (b.v. onafhankelijke rechters) niet naleeft. Komen

Zo nee, dan is er een geitenpaadje. De 26 andere landen willen dan buiten de EU-regelingen om elk hun aandeel ten gunste van Oekraïne storten. Dit is wel gecompliceerd en bovendien duurder omdat de EU als landenblok goedkoper leent. Controle op wat Oekraïne met dat geld doet is dan bovendien moeilijk. Behalve het Europees Parlement staat de Europese Rekenkamer dan buitenspel.

Volgens nieuwsagentschap Politico van 18 december prefereren de andere leiders niettemin deze oplossing. Rutte betoogde in Brussel overigens dat een akkoord tussen de 27 landen verre de voorkeur verdient.

Commissievoorzitter Von der Leyen zegt dat "wat er ook gebeurt, zullen wij volgende maand een operationele oplossing vinden". Zij wees er op dat Oekraïne binnenkort nog 1,5 miljard krijgt uit een oud steunpakket, zodat een "kleine maar noodzakelijke brug" naar volgend jaar wordt gelegd.

Uitgesteld is verder het besluit over verhoging van de financiën van de EU tot 2027. Die is volgens de Commissie en het Europees Parlement dringend nodig. In 2020, toen over dat begrotingstraject is besloten, waren de geldverslindende oorlogen om Oekraïne en in het Midden-Oosten, de migrantenstroom, de enorme bosbranden en overstromingen in het EU-zuiden, de COVID-19 crisis, de stijging van de rente op de nieuwe EU-leningen (NextGenerationEU) en de door inflatie hogere salariskosten van de Europese ambtenaren allemaal niet te voorzien.

Nadat even het getal van zelfs 100 miljard extra benodigde middelen circuleerde, kwam de Commissie met de vraag om 66 miljard. Daarop viel de EU uiteen in de bekende reeks royale spenders (Frankrijk en alles daaronder gelegen) tegen de zuinige rest onder leiding van Bezahlmeister Duitsland. Dit met de steun van de demissionaire Nederlandse regering.

De zuinige landen willen dat de EU eerst haar verborgen “stille reserves” aanboort. De Commissie heeft daarop haar inzet fors gemilderd. De Europese Raad zit nu op nog 21,5 miljard extra. Daarvan 17 miljard voor Oekraïne, en 4,5 miljard voor de eigen uitgaven. Tegelijk moeten enkele minder dringende projecten zoals het programma Horizon⁴⁾ deels wijken. Terwijl binnen de begroting een prioriteit als de bewaking van de Schengengrenzen extra middelen krijgt. Maar Duitsland, met steun van de andere noordelijke landen zoals Nederland, plus Oostenrijk en Hongarije willen nog verder richting nul.

De aankomende coalitiepartijen (PVV, NSC, BBB en de VVD) hebben helemaal geen zin in extra euro’s voor de EU. Maar die opstelling heeft Rutte in het Kamerdebat van 14 december afgewezen. Omdat een compromis tussen de leiders onhaalbaar was, keert ook deze kwestie na Nieuwjaar in de Europese Raad terug.

Donald Tusk, minister-president van Polen van 2007 tot 2014 is - royaal verwelkomd - terug in de Europese Raad. De voorganger van voorzitter Michel (2014-2019) verdreef met een pro-EU coalitie van kleinere linkse en rechtse partijen rond zijn eigen centrumpartij Burgerplatform de rechtse regering van Recht en Rechtvaardigheid.

De vertrokken coalitie van premier Morawiecki nam het niet al te nauw met de regels van de rechtsstaat. Met als gevolg dat de Commissie en de Raad van Ministers volgens budgetcommissaris Johannes Hahn de voorbije jaren in totaal maar liefst 111 miljard bedoeld voor Polen hebben bevroren. Ruim de helft daarvan komt uit het coronaherstelfonds.

Voorzitter von der Leyen, verwelkomt Tusks’ ijveren voor het herstel van de democratische normen. "Ik zie ernaar uit om samen te werken bij het aanpakken van de mijlpalen op het gebied van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Zodat we verder kunnen gaan met de eerste betalingen," zegt zij.

In tegenstelling tot de vorige regering, staat Tusk op goede voet met zijn Duitse buren, wat belangrijk is voor het functioneren van het Europese overleg. Polen is een van de "Grote Vijf" binnen de EU-27 en de grootste toegangspoort voor militaire en humanitaire hulp aan Oekraïne.

De komst van Oekraïne, Moldavië en Georgië plus de reeks landen van de Westelijke Balkan betekent dat de EU zich diep begeeft in de vroegere Sovjet-Unie en haar satellieten. Gaat dat lukken dan is dat van historische betekenis.

Gezien de vreselijke oorlog om Oekraïne rijst intussen wel de vraag hoe Rusland dit beleeft. Anderzijds hebben de betrokken volkeren het volste recht om van de Russische invloedsfeer weg te willen. Zo’n forse uitbreiding naar de politiek hypergevoelige randen van Europa blijft gigantisch uitdagend: economisch, juridisch, maatschappelijk en vooral politiek strategisch.

Dat de leider van een klein van Europees kapitaal afhankelijk land als Hongarije de hele EU kan gijzelen, bevestigt de macht van de natiestaat binnen de EU-27. Zie de grote terughoudendheid bij de andere leiders om elkaar in het nauw te drijven. Het vaak omstreden nationale vetorecht blijft met andere woorden in steen gebeiteld en dit beslist niet alleen bij de Hongaren.

In zijn brief vlak voor de top vroeg voorzitter Michel de leiders om doortastend optreden (bold decisions). Hij wilde minstens vier besluiten: over de uitbreiding; over miljarden steun aan Oekraïne; verhoging van het EU-budget en over de hopeloze toestand in het Midden-Oosten. Alleen het eerstgenoemde punt kwam tot stand. Zij het via een ongeloofwaardige kunstgreep. Vlak voor de top noemde een hoge Europese diplomaat zo’n uitkomst “een dreun voor de geloofwaardigheid van de EU”.

Dan zwijgen we nog maar over de beoogde “strategische autonomie”. Dus een toekomstig meer zelfredzame Europese Unie opererend tussen de rivaliserende grootmachten Amerika, China, Rusland en opkomende rijken als nabijgelegen Turkije en verder bijvoorbeeld India.

Dit betekent het verlagen van de afhankelijkheid van Europa, zoals vreemde schaarse grondstoffen, de 5-G technologie of onze voedselvoorziening in oorlogstijd. Vooral Macron dringt daar al jaren op aan. De leiders kwamen dit jaar niet eens toe aan een serieus debat hierover.

Onzeker zijn verder nog de toepassing van de tijdelijk geschorste Maastrichtnormen: (drie procent tekort en maximaal zestig procent staatsschuld) ter beveiliging van de euro. De ministers van Financiën gaan daarover.

Een meer optimistische slotnoot. Belaagd Oekraïne zat dringend verlegen om goed nieuws uit Brussel. Want de Verenigde Staten aarzelen plotseling met hulp, terwijl Poetin zegt vast te houden aan zijn beoogde ontmanteling van Oekraïne. “Als ik zeg toetredingsonderhandelingen, bedoel ik dit jaar: tweeduizend-drie-en-twintig”, aldus Zelenski obsessioneel in de top van februari.

Geen mens geloofde hem. Het is tóch gelukt. En die beloofde vijftig miljard komen er ook.

Dr. Jan Werts is journalist en publicist en promoveerde in 1991 op een dissertatie over de Europese Raad. Hij is voor het Montesquieu Instituut de vaste correspondent in Brussel.

• 1) 

  De Europese Raad besluit bij consensus, aldus artikel 4 van het Verdrag Europese Unie. Dit betekent dat niemand bezwaar maakt tegen een voorstel. Bij unanimiteit moeten alle aanwezigen zich uitspreken, aldus de praktijk in de VN Veiligheidsraad en andere vergelijkbare overlegorganen.
• 2) 

  De bijeenkomst in Göteborg was buiten het gebarricadeerde conferentiecentrum tegelijk de meest gewelddadige ooit. In de straten daar protesteerden tientallen uiteenlopende prostestbewegingen afkomstig uit de hele wereld. 20.000, deels ook Nederlandse, soms bewapende bezorgde anti-globalisten, milieu activisten, sympathisanten met de Palestijnen, maar ook anarchisten en rotzooitrappers. Het was de eerste (en gelukkig laatste) Europese top waar zodoende zelfs een dode viel plus tientallen gewonden. Er waren bovendien enorme vernielingen, hoewel een kwart van het hele Zweedse politiecorps was opgeroepen.
• 3) 

  Albanië, Bosnië Herzegovina, Noord-Macedonië, Kosovo, Moldavië, Montenegro, Oekraïne, Servië en Turkije.
• 4) 

  Subsidies voor innovatie in brede zin.