Een eerlijke bemiddelaar? Drie mogelijkheden voor uitstel van het Hongaarse en Poolse voorzitterschap

Kenmerkend voor de werking van de EU is dat het voorzitterschap van de Raad van Ministers om de zes maanden rouleert tussen de lidstaten volgens een vooraf afgesproken volgorde. Het EU-voorzitterschap stuurt de werkzaamheden van de Raad op het gebied van EU-wetgeving. In de tweede helft van 2024 zal Hongarije het voorzitterschap overnemen, gevolgd door Polen in de eerste helft van 2025. Gezien hun staat van dienst op het gebied van de rechtsstaat is het zeer de vraag of zij zullen handelen in het algemeen belang van de Raad. Om verdere schade te voorkomen, staan de Raad en de lidstaten drie wegen ter beschikking (zie onder II).

De rechtsgrondslag voor het EU-voorzitterschap is geregeld in artikel 16, lid 9, VEU. Deze bepaling stelt: "Het voorzitterschap van de andere Raadsformaties dan de formatie Buitenlandse Zaken wordt volgens een toerbeurtsysteem op basis van gelijkheid uitgeoefend door de vertegenwoordigers van de lidstaten in de Raad, onder de overeenkomstig artikel 236 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vastgestelde voorwaarden”. Artikel 236, sub b, VWEU bepaalt dat de Europese Raad – de EU-instelling bestaande uit de regeringsleiders van alle lidstaten – met gekwalificeerde meerderheid van stemmen “een besluit betreffende het voorzitterschap van de andere Raadsformaties dan die van Buitenlandse Zaken [...]” vaststelt. Op basis daarvan zijn in verschillende documenten nadere details vastgelegd over de wijze waarop de verschillende onderdelen van het voorzitterschap, waaronder een besluit van de Europese Raad, een besluit van de Raad, het reglement van orde van de Raad, een commentaar erop en een speciaal handboek.

Het EU-voorzitterschap zorgt voor de continuïteit van de EU-agenda, voor ordelijke wetgevingsprocessen en voor de samenwerking tussen de lidstaten en met EU-instellingen. Daartoe moet het EU-voorzitterschap per definitie handelen in het algemeen belang van de Raad. Van het voorzitterschap wordt verwacht dat het optreedt als eerlijke bemiddelaar bij het bereiken van compromissen binnen de Raad en met andere EU-instellingen.

Het Europees Parlement en de Commissie hebben consequent kritiek geuit op de rechtsstaatsituatie in Hongarije en Polen, en hebben daarbij verschillende resoluties aangenomen en hen aangeklaagd voor het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJ-EU) dat zich vaak heeft uitgesproken in het voordeel van de door de Commissie geïnitieerde acties tegen Hongarije en Polen.

Op 24 mei 2023 onderstreepte het Europees Parlement de belangrijke rol van het voorzitterschap van de Raad in een ontwerpresolutie, waarvan de definitieve tekst op donderdag 1 juni 2023 werd aangenomen met maar liefst 442 stemmen voor, 144 stemmen tegen en 33 onthoudingen. Het EP vroeg zich met name af hoe Hongarije deze taak op geloofwaardige wijze zal kunnen vervullen, gezien de niet-naleving van het EU-recht en de waarden die zijn vastgelegd in artikel 2 VEU, en verzocht de Raad zo spoedig mogelijk een passende oplossing te vinden.

Volgens de Commissie Meijers zijn er drie manieren om belangenconflicten tijdens het Hongaarse en Poolse voorzitterschap te voorkomen en/of te beperken:

• 1) 

  Gedeeltelijke overdracht van verantwoordelijkheden van het voorzitterschap tussen trojkalidstaten

De eerste mogelijkheid is dat de trojka-partners gedurende de toegewezen periode de vergaderingen van Polen en Hongarije overnemen over elk dossier dat direct of indirect verband houdt met artikel 2 VEU belangenconflicten binnen de Raad, evenals onderhandelingen namens de Raad met andere EU-instellingen. In de praktijk vereist deze actie de medewerking van de betrokken lidstaten. De Commissie Meijers stelt dat deze optie voor hen toch aantrekkelijk kan zijn, omdat er hieronder nog twee verdergaande opties bestaan.

• 2) 

  Uitstel van voorzitterschap door gebruik te maken van bestaande wettelijke en beleidsopties

De tweede weg pleit ervoor het voorzitterschap van Hongarije en/of Polen uit te stellen via een besluit van de EU Raad, zonder de huidige regels te wijzigen. De Commissie Meijers betoogt dat EU-landen zouden kunnen besluiten de volgorde van de voorzitterschappen te wijzigen, in het licht van bestaande precedenten. De volgorde is tot nu toe zes keer gewijzigd, meestal nadat nieuwe landen tot de EU zijn toegetreden.

• 3) 

  Veranderingen in het huidige wettelijke en beleidskader

De Commissie Meijers stelt als derde mogelijkheid dat de Europese Raad bepaalde voorwaarden zou kunnen formuleren voor het moment waarop een lidstaat met rechtsstatelijke problemen (e.g. onder toezicht staan in het kader van artikel 7 VEU of onderworpen zijn aan budgettaire rechtsstaatvoorwaarden) opnieuw het voorzitterschap van de Raad zou bekleden. Dit zou kunnen op basis van artikel 236, onder b) VWEU, waarbij in artikel 1 van Besluit 2009/881/EU van de Europese Raad een algemene regel wordt opgenomen dat in geval van een procedure over artikel 7 VEU, of als op de rechtsstaat gebaseerde begrotingsvoorwaarden tegen een lidstaat in werking zijn getreden, die lidstaat in afwachting van die procedure wordt uitgesteld van het voorzitterschap tot drie jaar na het einde van de artikel 7 VEU procedure. In dat geval zal de Raad, op basis van het aangepaste besluit van de Europese Raad, door middel van een wijziging van Raadsbesluit 2016/1316, de nieuwe volgorde van voorzitterschappen bepalen.

Als uiteindelijk wordt besloten om het voorzitterschap van Hongarije en Polen uit te stellen, zijn er in de korte tijd voor de tweede helft van 2024 twee oplossingen:

• 1. 

  Verdeling van de komende trojka's in paren (d.w.z. koppel Spanje alleen aan België en Denemarken alleen aan Cyprus) en laat ze elk negen in plaats van zes maanden de tijd krijgen. Hongarije en Polen zullen dan worden herschikt in de volgorde van voorzitterschappen zodra hun rechtsstaatproblemen zijn opgelost;
• 2. 

  De trojka's geheel herschikken, waarbij Denemarken een jaar vooruit wordt geschoven om zich aan te sluiten bij Spanje en België en dat van daaruit alle andere lidstaten worden opgeschoven. Voor dat laatste werd gekozen toen het Verenigd Koninkrijk, 11 maanden voordat het in juli 2017 het voorzitterschap zou overnemen, ervoor zorgde dat het zich terugtrok uit het rotatieschema. Ook hier zullen Hongarije en Polen dan opnieuw worden ingepland zodra hun rechtsstaatproblemen zijn opgelost.

Het tijdsbestek op dit dossier vereist dringende actie. De beste optie voor alle partijen is om de onopgeloste rechtsstaatkwesties onmiddellijk op te lossen in Hongarije en Polen, zodat er geen verandering in de uitoefening en orde van het EU-voorzitterschap nodig hoeft te zijn.

Barbara Safradin is lid van de Commissie Meijers, een groep van wetenschappers en juristen die deskundig zijn op het gebied van internationaal vreemdelingen-, vluchtelingen- en strafrecht.