Digitalisering als politieke prioriteit is levensbelangrijk
De systemen van de Belastingdienst zijn verouderd, duur en sterk afhankelijk van diensten en medewerkers van private partijen – zo bleek uit de artikelenreeks ‘De staat van de Belastingdienst’ van NRC. Door gebrek aan politieke aandacht voor ICT-systemen en digitalisering staan de kerntaken van de overheid – nieuwe wet- en regelgeving maken, uitvoeren en handhaven – onder druk.
‘Kabinetsbeleid loopt vast door ICT-problemen bij de Belastingdienst’ en ‘Overheidsfinanciën in gevaar door sterk verouderde ICT bij de belastingdienst’, kopte de NRC in februari 2023. Uit de reeks artikelen blijkt dat de ICT van de Belastingdienst dermate verouderd is, dat de dienst niet meer in staat is om nieuw kabinetsbeleid uit te voeren. Ook essentiële processen, zoals de loonheffingen en inkomstenbelasting, dreigen vast te lopen.
Digitalisering heeft de afgelopen jaren geen politieke prioriteit gehad bij de Belastingdienst, erkent de staatssecretaris van Financiën Marnix van Rij in een brief aan de Tweede Kamer. In zijn woorden: “In het verleden hebben achtereenvolgende wijzigingen in de prioritering ertoe geleid dat de modernisering van ICT-systemen van de Belastingdienst in de tijd zijn verschoven, waardoor het verouderende ICT-landschap kon ontstaan.” Met andere woorden, andere politieke plannen hadden voorrang op de verbetering van de ICT; terwijl deze systemen het fundament vormen van het werk van de Belastingdienst.
Het gebrek aan politieke prioriteit voor ICT-systemen heeft directe gevolgen voor mensen. Door verouderde ICT zijn gedupeerden van de toeslagenaffaire pas in 2026 geholpen – zes jaar langer onzekerheid en onduidelijkheid. Juist politieke plannen gericht op de bevordering van sociale en economische gelijkheid en de stimulering van de energietransitie lopen mogelijk vertraging op, aldus NRC. Zo kan de verlaging van de btw op groente en fruit naar verwachting pas in 2024 ingevoerd worden. En naar verwachting zullen de systemen van de Belastingdienst bovendien pas in 2026 voldoen aan de Algemene Verordening Gegevensbescherming, die onder meer de privacy van mensen beschermt.
Patroon van weinig aandacht voor digitalisering
Dit past in een patroon waarin overheid en politiek weinig aandacht hebben gehad voor ICT en digitalisering. In De democratie crasht: Politieke onmacht in het digitale tijdperk schetst voormalig Kamerlid voor D66 Kees Verhoeven het beeld van een politiek en bestuurlijk klimaat waarin weinig aandacht is voor digitalisering, ICT en privacy. Hij haalt onder meer het voorbeeld aan van een voormalig minister van Justitie en Veiligheid die weinig oog lijkt te hebben voor privacy bij de behandeling van de Wet Gegevensverwerkingen door Samenwerkingsverbanden, een wet die het mogelijk maakt om data te delen tussen overheden en tussen overheden en bedrijven. Ook noemt hij het hoofd van een veiligheidsdienst die medewerkers dreigde met ontslag als ze nog een keer over de juridische grondslag zouden beginnen. Het biedt perspectief dat er inmiddels een bewindspersoon voor digitalisering en een Tweede Kamercommissie Digitale Zaken zijn.
Ook op lokaal niveau zou digitalisering hoger op de agenda moeten staan. Uit Raad weten met Digitalisering van het Rathenau Instituut bleek in 2020 dat veel raadsleden en lokale bestuurders digitalisering zien als slechts een ‘uitvoeringskwestie’, terwijl digitalisering grote consequenties heeft voor de rechten en vrijheden van mensen. Onder andere de gemeente Rotterdam spoorde fraude op met het Systeem Risico Indicatie, dat in 2020 in strijd bleek met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. In maart 2023 bleek dat dezelfde gemeente een algoritme voor fraude opsporing heeft gebruikt dat vrouwen en laaggeletterde mensen vanwege deze factoren een hogere risicoscore gaf.
Ingehuurde kennis
De verouderde ICT-systemen van de Belastingdienst zijn een symptoom van jarenlange bezuinigingen en efficiëntiedrang bij overheidsinstanties. De Belastingdienst kregen de afgelopen decennia – net als andere uitvoeringsorganisaties – minder mensen en middelen, terwijl de politieke plannen er niet minder op werden. Het gevolg is een dienst met geringe interne kennis en een grote afhankelijkheid van extern ingehuurde medewerkers. In 2022 huurde de Belastingdienst voor 201 miljoen euro aan extern personeel in; in 2017 was dit 87 miljoen euro. In 2021 sloot de dienst een contract van 600 miljoen af met ICT-leveranciers, onder andere voor systeem- en applicatieontwikkeling en management van digitale infrastructuur. Het contract van de vier jaar daarvoor betrof 320 miljoen euro.
Een soortgelijk patroon speelt op lokaal niveau, laten Kees Groeneveld en Herman Timmermans zien in Reset de gemeentelijke ICT: Op zoek naar een evenwicht tussen zelf doen en uitbesteden. Met termen als ‘software as a service’ en ‘totaalontzorging’ bieden ICT-leveranciers gemeenten abonnementen aan die op de langere termijn duur kunnen uitvallen. De leveranciers hebben baat bij zulke ‘ontzorging’ omdat de klant, in dit geval de overheid, afhankelijk blijft van hun diensten en niet zelfvoorzienend wordt.
Mariana Mazzucato en Rosie Collington noemen deze strategie ‘lowballing’ in The Big Con: How the consulting industry weakens our businesses, infantilizes our governments and warps our economies. Advieskantoren houden de prijzen voor hun diensten in eerste instantie laag, om met de opgedane kennis een voorsprong te hebben bij de volgende aanbestedingsronde en zo alsnog een duur contract met de klant af te sluiten. De auteurs laten zien dat overheden te afhankelijkheid zijn geworden van grote advieskantoren, waaronder ook bedrijven die diensten voor ICT-management leveren, zoals IBM, en bedrijven die publieke diensten uitvoeren, zoals Serco. Vooral overheidsorganisaties waar jarenlang op bezuinigd is, zijn gevoelig voor zo’n afhankelijkheidsrelatie. Ook als het gaat om ICT-processen zijn overheden bijzonder kwetsbaar, omdat ze als werkgever moeten concurreren met wat advieskantoren te bieden hebben.
De afhankelijkheid van dit soort bedrijven heeft de vermogens van de overheid aangetast. Dat vormt ook een democratisch probleem. De leveranciers voeren steeds vaker kernfuncties van overheden uit zonder dat zij hierover verantwoording af hoeven te leggen. Bovendien leidt het tot vastgelopen besluitvorming: zo kon een nieuwe Europese belastingregel in Denemarken amper worden doorgevoerd omdat de ICT-diensten geprivatiseerd en slecht onderhouden waren.
De Staatssecretaris van Financiën geeft aan dat de Belastingdienst nu vooral baat heeft bij consistente besluitvorming en stabiele financiering. Het kabinet heeft bovendien een meerjarenplan vastgesteld om de systemen te updaten. Om het tij te keren is meer nodig, en er zijn tekenen dat dit is doorgedrongen. Zo schrijft de Staatssecretaris dat ‘’er wordt ingezet op borgen en uitbreiden van kennis van technologieën waar veel personeel voor ingehuurd wordt.” Naast investeringen in de eigen capaciteit kan de overheid in contracten laten vastleggen wat de overheid zelf zal leren van de diensten, stellen ook Mazzucato en Collington voor. Wat bijzonder urgent is, is een plan voor een publieke digitale omgeving die de komende decennia bestendig is, waarin ook een visie is opgenomen op de verhouding tussen overheid en private sector. Dat is een politiek vraagstuk bij uitstek.
Laura de Vries is docent bij de afdeling Staatsrecht en Encyclopedie van de Open Universiteit, waar zij ook werkt aan een promotieonderzoek over digitalisering en de democratische rechtsstaat. Daarnaast is zij werkzaam als wetenschappelijk medewerker bij de Mr. Hans van Mierlo Stichting.
Verder Lezen
Groeneveld, K. & Timmermans, H. 2021. Reset de Gemeentelijke ICT. Op Zoek naar een Evenwicht tussen Zelf Doen en Uitbesteden. Haystack.
Mazzucato, M. & Collington, R. 2023. The Big Con. How the Consultancy Industry Weakens Our Businesses, Infantilizes Our Governments, and Warps Our Economics. The Penguin Press.
Verhoeven, K. 2023. De Democratie Crasht: Politieke Onmacht in het Digitale Tijdperk. Business Contact.