Waar gaat Nederland heen met de minister-president?

In de recente maanden heb ik, of ik het wilde of niet, weer veel nagedacht over het ambt van minister-president en dan vooral de vervulling daarvan.

De eerste gebeurtenis was het weglopen van het gehele kabinet uit de Tweede Kamer bij de Algemene Politieke Beschouwingen. De zogenaamde APB plegen al sinds jaar en dag het hoogtepunt te zijn van het parlementaire jaar. Het kabinet legt verantwoording af voor het naar zijn oordeel te voeren beleid, zoals neergelegd in de Troonrede en in de Rijksbegroting. Hoe verwerpelijk de verdachtmaking van Forum voor Democratie ook was naar minister Kaag toe, dit had niet mogen gebeuren. Het had voor de hand gelegen dat de minister-president de voorzitter van de Kamer had gevraagd of deze stoot onder de gordel door een fractievoorzitter door de beugel kon. Hij had vervolgens schorsing kunnen vragen van het debat in de Kamer voor nader beraad in het kabinet. Nu brak echter chaos uit en daarmee leed het aanzien van het kabinet en de Tweede Kamer schade.

De tweede gebeurtenis is de inhoud van het rapport van de parlementaire enquêtecommissie gaswinning in Groningen i. Opvallend in de bevindingen is het gebrek aan optreden van de voorzitter van de ministerraad. Had het niet voor de hand gelegen, nadat hij twee keer excuus had aangeboden voor de gang van zaken met name bij de versterking, dat hij het initiatief had genomen tot actief optreden van het kabinet om te komen tot bespoediging van de aanpak en de oplossing van de problemen.

Om niet op één nacht ijs te schaatsen, ben ik even in de geschiedenis gedoken: hoe zit het ook alweer?

Op 14 mei 1988 overleed Willem Drees i, een van de meest markante naoorlogse politici en minister-president tussen 1948 en 1958. Het erfgoed van Drees was en is indrukwekkend.

De christendemocraten kozen voor samenwerking met de sociaaldemocraten. Dit leidde tot de totstandkoming van brede basiskabinetten. De kracht van Drees lag in het bijeenhouden van die brede basis gedurende tien jaren. Zo schiep hij de voorwaarden voor het nemen van belangrijke maatregelen tijdens de periode van wederopbouw na de oorlog.

Hij was geen man die tot de verbeelding sprak. Hij was een bestuurder met beginselen, maar zonder bevlogenheid. Hij had vertrouwen ook bij zijn tegenstanders, omdat hij presteerde en degelijk was. Hij ging na tien jaar weg toen de wederopbouw vrijwel voltooid was en er een einde kwam aan de brede basiskabinetten.

Drees had een bescheiden opvatting van het ambt van minister-president. Aan het ambt van minister-president zijn geen bevoegdheden verbonden, behalve die van voorzitter van de ministerraad. De minister-president kan weinig of geen initiatieven nemen, aldus Drees; dit is aan de vakministers voorbehouden.

Ondanks deze bescheiden opvatting van het ambt, wordt hij gezien als een groot minister-president. Omdat hij als voorzitter van de ministerraad mede dankzij zijn grote dossierkennis, gedurende de brede basiskabinetten, presteerde en het vertrouwen had, ook van zijn politieke tegenstanders en omdat hij ervoor zorgde dat de ministers presteerden.

Een minister-president die een minder bescheiden opvatting had van het ambt was Abraham Kuyper i. Hij trad op als primus.

Hij werd voor vier jaren benoemd tot voorzitter van de ministerraad. In die tijd (1901-1905) een unicum. Voordien werd de voorzitter van de ministerraad regelmatig voor drie maanden benoemd. In een debat in 1902 met de Eerste Kamer licht de regering een en ander toe. Zij geeft toe dat het reglement van orde van de ministerraad als regel bepaalde dat het minister-presidentschap bij toerbeurt door de ministers werd vervuld. Maar in de praktijk zou het voorzitterschap van de ministerraad permanent zijn, omdat de betrokken ministers in de regel afzagen van het minister-presidentschap.

Het premierschap van Kuyper stuitte op achterdocht. Sommigen zagen het als een stap achterwaarts, een bedreiging van de collectieve verantwoordelijkheid en een bedreiging van zijn zelfstandigheid ten opzichte van de koning. Het Vaderland schreef spottend dat het kabinet-Kuyper homogeen was in deze zin dat dr. Kuyper de homo en zijn ambtgenoten geen waren.

Bij Koninklijk Besluit van 27 september 1905, nr. 59 wordt het zogenaamde premierschap afgeschaft; er wordt bepaald dat de raad uit zijn midden een voorzitter en ondervoorzitter kiest voor de tijd van één jaar. Aan de voorzitter van de raad werd zelfs het “recht” ontzegd namens alle ministers in de Kamer het woord te voeren bij de Algemene Politieke Beschouwingen. Elke minister individueel voerde voortaan het woord. Zeer nadrukkelijk sprak men in deze tijd van “tijdelijk” voorzitter van de Raad van Ministers. In 1922 wordt het gebruik van dit adjectief afgeschaft. Maar het gebruik van de aanduiding minister-president werd als controversieel gezien.

Nog in 1933 kreeg Colijn i de vraag gesteld welke staatsrechtelijke betekenis moet worden gehecht aan het gebruik van deze term.

Het antwoord van Colijn luidde – heel bescheiden, maar ook nu nog herkenbaar - dat de term “minister-president” slechts is te beschouwen als een door het spraakgebruik geijkte verkorting voor de aanduiding van de voorzitter van de Raad van Ministers. Met deze bescheiden opvatting kon de Kamer uit de voeten.

Maar in 1936 zie je een kentering in het oordeel van de Kamer. Tot dan toe pleegde de voorzitter van de ministerraad ook het ministerschap te vervullen van een vakdepartement. Zoals Binnenlandse Zaken en Koloniën. De Kamer vroeg in 1936 aan Colijn, tevens minister van Koloniën en minister van Oorlog, of de leider van het kabinet, in het bijzonder in de huidige tijdsomstandigheden, door zijn arbeid als zodanig niet zo zwaar wordt belast dat hem onvoldoende gelegenheid blijft voor de leiding inzake met name de koloniale aangelegenheden. De Kamer vond eigenlijk dat de minister-president maar minister zonder portefeuille moest worden.

Colijn had daar een andere opvatting over. Op 25 juni 1937 vroeg hij aan de Raad van State advies over de instelling van een klein departement van algemeen bestuur, dat de naam zal dragen van Ministerie van Algemene Zaken. Het nieuwe departement kwam er bij Koninklijk Besluit van 3 juli 1937. Interessant zijn de taken van de minister van Algemene Zaken, namelijk de zorg voor de zaken betreffende:

• a. 

  de samenstelling van de hoofdstukken I (Huis der Koningin) en II (Hoge Colleges van Staat en Kabinet der Koningin) en het beheer van deze hoofdstukken;
• b. 

  het voorzitterschap van de Eerste en Tweede Kamer der Staten Generaal;
• c. 

  het vice-presidentschap en het lidmaatschap van de Raad van State en het lidmaatschap van de Algemene Rekenkamer;
• d. 

  de behandeling van adelszaken en wapens van publiekrechtelijke lichamen;
• e. 

  de ridderorden;
• f. 

  de regeringspersdienst.

In de Londense periode kwam er in plaats van Algemene Zaken een nieuw ministerie: het ministerie voor Algemene Oorlogsvoering van het Koninkrijk. Na de oorlog vormde Schermerhorn i het ministerie om tot een politiek kabinet van de minister-president.

Schermerhorn had een duidelijke visie op de rijksoverheid. Daarin paste een sterke minister-president. Deze moest niet alleen coördineren maar tevens leiding geven, stimuleren en zo nodig richting bepalen. Ongetwijfeld heeft deze opvatting bijgedragen aan het elan waarmee het puin van de oorlog is geruimd en het herstel op gang is gebracht.

In juli 1946 wordt het ministerie voor Algemene Oorlogsvoering van het Koninkrijk opgeheven en daarmee ook het ministerie van Algemene Zaken. Beel i trad op als minister-president en trad als zodanig ook op als minister van Binnenlandse Zaken. Hij deelde niet de opvatting van Schermerhorn over het premierschap. Hij benadrukte de individuele ministeriële verantwoordelijkheid.

Ondanks deze opvatting werd het ministerie van Algemene Zaken weer ingesteld in 1947. De Indonesiëkwestie leidde tot zo’n belasting, dat het minister-presidentschap en ministerschap van Binnenlandse Zaken niet meer te combineren waren. De taak van het departement luidt sindsdien: “de zorg voor zaken betreffende het algemene regeringsbeleid van het koninkrijk, voor zover deze zorg niet bepaaldelijk wordt behartigd door één der andere departementen van algemeen bestuur.”

Zoals gezegd kreeg de minister-president, als minister van Algemene Zaken in 1937 de verantwoordelijkheid toegekend voor het functioneren van de Hoge Colleges van Staat, waaronder Tweede en Eerste Kamer, en voor het functioneren van het koningschap. Voor zover de zorg voor deze instituten niet bepaaldelijk wordt behartigd door een der andere departementen, berust deze verantwoordelijkheid nog steeds bij de minister-president, minister van Algemene Zaken.

In de jaren zestig kwam de discussie over de inhoud van de Grondwet op gang. De positie van de minister-president en de ministerraad kwamen daarbij onder het vergrootglas te liggen. De commissie Cals/Donner i boog zich onder meer over de vraag of de minister-president direct moet worden verkozen. De commissie vond zich in het compromis van de gekozen formateur.

Bij de uitwerking van de vele voorstellen van de commissie tot grondwetsherziening werd wel besloten dat de ministerraad en de minister-president als ambt en orgaan van de staat in de Grondwet werden opgenomen. De overweging, die hieraan ten grondslag lag was dat de ministerraad en de minister-president in de loop der jaren fundamentele elementen van ons staatsbestel zijn geworden.

Art. 45 Grondwet 1983 i luidt:

• 1. 

  De ministers vormen tezamen de ministerraad.
• 2. 

  De minister-president is voorzitter van de ministerraad.
• 3. 

  De ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en bevordert de eenheid van dat beleid.

De verankering in de Grondwet schept verplichtingen met betrekking tot de verantwoordelijkheid van minister-president en ministerraad.

De verantwoordelijkheid van beide – minister-president en ministerraad – wordt vervolgens meer inhoud gegeven door het reglement van orde van de ministerraad i. In het licht van de grondwetsherziening 1983 is in 1994 een nieuw reglement van orde tot stand gekomen. In dit reglement zijn belangrijke bepalingen vervat voor de taak van de minister-president.

Ik noem de belangrijkste. In art. 7 is de agenderingsbevoegdheid neergelegd: “de minister-president kan indien een aangelegenheid door een minister die daarvoor in de eerste plaats verantwoordelijk is, niet in de raad aan de orde wordt gesteld, zelf zorg dragen voor de indiening van deze aangelegenheid bij de raad.” In art. 16 is de verantwoordelijkheid van de minister-president voor de samenhang in het regeringsbeleid neergelegd: “De minister-president ziet toe op de totstandkoming van een samenhangend regeringsbeleid.”

Met deze bepalingen is de minister-president de status van slechts primus inter pares ontstegen. Zijn grondwettelijke positie legde daarvoor al de grondslag. Hij is bij uitstek de exponent geworden van de collegiale verantwoordelijkheid van de ministers. In materiële zin is hij de regeringsleider geworden, zoals ook zijn collega’s in de Europese Raad van regeringsleiders.

Die rol wordt nog geaccentueerd door de verantwoordelijkheden, die hij draagt uit hoofde van het voorzitterschap van de ministerraad annex minister van Algemene Zaken.

Ik noemde al zijn verantwoordelijkheid voor het aanzien van de nationale instituties, zoals het koningschap, de Tweede en Eerste Kamer en andere Hoge Colleges van Staat. Dit zijn verantwoordelijkheden die uit de Grondwet voortvloeien, dan wel uit de aard der zaak verbonden zijn aan het minister-presidentschap. Zo nodig kan de minister-president zaken die de nationale instituties raken agenderen in de ministerraad. Hij kan deze aangelegenheden ook aan de orde stellen in de Staten-Generaal en zo een debat initiëren in de Kamers.

Niet onbelangrijk is dat de huidige en langst zittende minister-president veel meer dan zijn (verre) voorgangers het boegbeeld is van het kabinet. Hij formuleert de conclusies van in de ministerraad besproken onderwerpen, licht ze toe in persconferenties na afloop van de ministerraad en het daarop volgende televisie-interview. Hij drukt als het ware zijn stempel op het te voeren beleid en hij legt daarover verantwoording af.

Belangrijke zaken, zoals de veiligheid van de kroonprinses, het aanzien van en respect voor onze nationale instituties, behoeven vaak een bredere aandacht dan alleen maar binnen het beperkte bereik van de behandeling van een begrotingsbehandeling.

De minister-president heeft een belangrijke taak als hoeder van de staatkundige zeden en gewoonten. Ik besef dat deze taak in het reglement van orde geen uitdrukkelijke grondslag heeft. Maar deze taak kan onder omstandigheden nodig blijken. Ook wat dat betreft moet de minister-president de durf hebben uit zijn schulp te komen. Het bevorderen van parlementair debat over de stand van en de handhaving van de parlementaire zeden en gewoonten, kortom over de spelregels van de democratie, kan noodzakelijk zijn. Staatscommissies kunnen adviseren, maar het echte werk moet gebeuren binnen de betrokken instituties.

Uit het bovenstaande moge duidelijk zijn geworden, dat de minister-president, gelet op de status van zijn ambt en de uitdrukkelijke bevoegdheden die het reglement van orde hem toekent, voldoende mogelijkheden heeft te interveniëren waar individuele ministers niet tot actie zijn gekomen. Ik wijs op de agenderingsbevoegdheid ex art.7 en op art. 16: het toezicht van de minister-president op de totstandkoming van een samenhangend regeringsbeleid.

Aan samenhang heeft het ontbroken in het beleid ten aanzien van Groningen. Alleen al daarom was optreden van de minister-president geboden. In het verslag van zijn gehoor door de enquêtecommissie, legt de minister-president de nadruk op de totstandkoming van de eenheid van beleid en op de individuele verantwoordelijkheid van ministers. Art. 7 en art. 16 gaan verder dan dat. Zij bevatten geen aanwijzingsbevoegdheid van de minister-president, maar zij leggen wel een actieve verantwoordelijkheid van de minister-president vast voor het wel of niet ingrijpen in dossiers, die stagneren. De enquêtecommissie is diep ingegaan op de achtergronden van die stagnatie. Hoofdlijn is het gebrek aan afstemming van beleid departementaal en interdepartementaal, beïnvloed door de inrichting van het zogenaamde Gasgebouw.

Een minister-president zoals Drees had zelfs met zijn bescheiden opvatting van het ambt dit niet over zijn kant laten gaan. Het nemen van verantwoordelijkheid vloeit voort uit het ambt zelf: de ministerraad, dus ook de individuele ministers, behoort te presteren, zorgvuldig en adequaat voor de betrokken burgers.

Mr. R.J. Hoekstra is oud-lid van de Raad van State. Eerder was hij secretaris-generaal van het Ministerie van Algemene Zaken, het 'ministerie' van de minister-president