Parlementaire enquête gaswinning Groningen: over een beschadigde overheid die nú moet presteren

Geld boven mensen. Groningen wingewest. De kloof tussen Den Haag en deze regio. Een overheid die niet in staat is de door haarzelf veroorzaakte problemen op te lossen, maar deze juist deels heeft verergerd. Een Tweede Kamer die weinig kon uitrichten. Deze en andere bevindingen van de Parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen waren de gedupeerde Groningers natuurlijk al ruimschoots bekend. Wat hebben zij dan aan het op 24 februari 2023 verschenen rapport van deze enquêtecommissie? Onderstaand antwoord spitst zich toe op het verdwenen vertrouwen van burgers in de overheid.

Het enquêterapport bevestigt wat Groningers al lang dachten: de overheid is niet te vertrouwen. Om dit beter te begrijpen, is inzicht in het begrip vertrouwen nodig. Daarvoor kan te rade worden gegaan bij het proefschrift van Mariëlle Bovenhoff waarop zij op 2 februari 2023 promoveerde. In haar dissertatie Underperforming institutions. A Multiperspective approach to trust and confidence zet zij uiteen dat vertrouwen afhangt van ‘competence’ (presteren, leveren), ‘benevolence’ (welwillendheid, rekening houden met de belangen van een ander) en ‘integrity’ (eerlijkheid, beloftes nakomen, onpartijdigheid). Hoofdconclusie van het enquêterapport is dat het de overheid en andere actoren in het gasgebouw om het geld te doen was en dat zij onvoldoende oog hadden voor de veiligheids- en eigendomsbelangen van burgers. Een gebrek aan ‘benevolence’ dus. De risico’s van de gaswinning werden ontkend, vanaf een zeker moment zelfs tegen beter weten in. Later werden beloftes gedaan – over ruimhartigheid, het de-bewoner-centraal, aantallen te versterken huizen, tempo maken – die maar in beperkte mate werden nagekomen. Eén en ander getuigt van een gebrek aan ‘integrity’. Uit het gegeven dat bepaalde schadegevallen niet of moeizaam worden opgelost en de traagheid van de versterkingsoperatie komt naar voren dat het de overheid schort aan ‘competence’. Samenvattend: de overheid is door de bodem van alle drie de vertrouwenselementen gezakt.

Kan het rapport van de Parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen bijdragen aan herstel van vertrouwen? Een beetje. De waarheidsvinding in het rapport helpt bij herstel van vertrouwen op het punt van ‘integrity’ van de overheid, de erkenning van aangedaan leed bij herstel op het punt van ‘benevolence’.

Nota bene: een gebrek aan vertrouwen in de overheid is primair een probleem voor de overheid zelf en voor de door haar bestuurde samenleving als geheel. Zo schiet een overheid die in de hand werkt dat zij niet te vertrouwen is zichzelf in de voet bij de realisatie van haar doelstellingen van algemeen belang. In dit verband valt Aanbeveling 6 op: ‘Vergroot de rol van het publieke belang binnen departementen’. Je zou verwachten dat het publieke belang per definitie binnen de departementen centraal staat. Maar de casus Groningen leert dat de werkelijkheid anders kan zijn. De door de enquêtecommissie voorgestelde ‘ambtseed van rijksambtenaren’ is dan ook niet zonder grond, net als het bevorderen van ‘tegendenken binnen ministeries’ en het ontwikkelen van ‘een betere antenne voor geluiden uit de buitenwereld’. Dit laatste impliceert dat departementen ook oog moeten houden voor particuliere belangen van bewoners.

Hoe moet het meer specifiek verder met het beschadigde ministerie van EZK? Kan dit ondernemersdepartement nog worden belast met de energietransitie, waar eveneens bewonersbelangen spelen? Hoe krijgt je dit ondernemersdepartement zo ver dat het meer aandacht heeft voor deze bewonersbelangen en zijn burgerperspectief ook zichtbaar weet te maken?

Voor Groningers is het element ‘competence’ verreweg het belangrijkst: schades moeten vlot worden afgehandeld, liefst in combinatie met duurzaam herstel zodat nieuwe schades zoveel mogelijk uitblijven, en huizen moeten voortvarend worden versterkt. Los het op! Het rapport van de enquêtecommissie bevat hierover weinig concrete suggesties. Er wordt bijvoorbeeld niet geadviseerd om per direct bouwvakkers, bouwmaterialen, hijskranen en vergunningverleners uit de rest van Nederland naar Groningen te halen om eerst daar de klus te klaren. Bovendien is de enquêtecommissie beducht voor stelselwijzigingen. Niet zonder reden, want een organisatorische wijziging zoals de integratie van het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG, schadeafhandeling) en de Nationaal Coördinator Groningen (NCG, versterking) leidt tot aanzienlijke vertraging in de uitvoering. Wijziging van inhoudelijke criteria zou gepaard gaan met het zoveelste verschil in behandeling van burgers.

Intussen moeten de aanbevelingen over schadeafhandeling en versterking niet worden onderschat. Aanbeveling 1, ´Maak schadeafhandeling voor bewoners milder, makkelijker en menselijker´, herhaalt wat eerder al is gezegd. In de toelichting wordt echter de weg gewezen waarlangs dit kan worden geconcretiseerd, waaronder verruiming van de wettelijke taakstelling van het IMG dan wel aanvulling van deze taakstelling met een buitenwettelijke opdracht. Iets dergelijks geldt ook voor Aanbeveling 2, ‘Geef bewoners snel duidelijkheid over de versterking’. In dat kader betekenen de aanbevolen voorrang van versterkingsregels boven lokale regelgeving en het de bewoners de keuze laten welke bouwnorm voor hen van toepassing is enige concretisering.

Hierbij moet worden bedacht dat er recent al voorstellen zijn gedaan om te komen tot verbetering. Ik noem er drie. Het eerste voorstel is de algemene maatregel van bestuur ter bevordering van de samenwerking tussen IMG en NCG waartoe het wetsvoorstel Versterken (art. 3 lid 9), een onderdeel van de Tijdelijke wet Groningen (TwG), verplicht. Ten tweede is er het amendement van het lid Beckerman (Kamerstukken II 2021/22, 36 094, nr. 5), over het alsnog in werking stellen van de ministeriële aanwijzingsbevoegdheid als bedoeld in art. 21 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Het derde voorstel, voortgekomen uit een motie van het lid Mulder c.s. (Kamerstukken II 2022/23, 36 200 XIII, nr. 104), is om na te gaan in hoeverre er in de loop der tijd ‘moeilijk uitlegbare verschillen’ zijn ontstaan in de schadeafhandeling en de versterking en in welke mate deze op welke wijze alsnog zijn te verhelpen (Kamerbrieven van 26 september 2022, 33 529, nr. 1076, 24 november 2022, 33 529, nr. 1084, en 30 januari 2023, 33 529, nr. 1117).

Met de eerste twee voorstellen wordt geprobeerd nadelen van ongelukkige wetgeving te verzachten. Met communicatie- en afstemmingsvoorzieningen wordt gepoogd de scherpe kantjes af te halen van de wettelijke organisatorische en procedurele splitsing tussen schadevergoeding en versterking. Met het alsnog in werking stellen van de ministeriële aanwijzingsbevoegdheid wordt geprobeerd de spanning te verlichten tussen de wettelijke taak en bevoegdheid om het Burgerlijk Wetboek toe te passen (art. 2 lid 2 TwG) en het betrachten van ruimhartigheid in de procedure en werkwijze (art. 10 lid 2 TwG). Het derde voorstel, over de ‘moeilijk uitlegbare verschillen’, heeft eveneens betrekking op een reëel probleem dat echter evenmin eenvoudig is op te lossen.

Een risico is dat ook de aanbevelingen van de enquêtecommissie en deze drie voorstellen halverwege blijven steken, en dat de nadruk komt te liggen op een – veel gemakkelijker te realiseren – aflaat in de vorm van een som geld voor provincie en aardbevingsgemeenten. Financiële middelen ten dienste van het toekomstperspectief van de regio zijn hard nodig (zie Aanbeveling 3). Er wordt echter bovenal ‘competence’ jegens individuele bewoners geëist. In Groningen ziet men met het oog daarop nu al uit naar de eerste jaarlijkse ‘Staat van de Groningse schadeafhandeling en versterking’ (zie Aanbeveling 7). Dus eindelijk ‘Groningers boven het gas’? Door schade en schande wijs geworden uiteraard eerst zien, dan geloven.

Herman Bröring is hoogleraar bestuursrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen