Partijverbod: wanneer is er sprake van een daadwerkelijke bedreiging?
Eind december is het wetsvoorstel Wet op de politieke partijen (Wpp) in internetconsultatie gegaan. Naar aanleiding van de aanbevelingen van de Staatscommissie parlementair stelsel i (Staatscommissie Remkes), tracht deze wet nadere regels te stellen over de positie van politieke partijen. De wet introduceert onder meer een regeling om politieke partijen te verbieden wanneer deze de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat bedreigen.1
Ook naar geldend recht kan een politieke partij worden verboden. De huidige regeling geldt echter voor alle rechtspersonen, niet specifiek voor politieke partijen (lees meer op de website van NJB). Op dit moment kunnen politieke partijen worden verboden wanneer hun doel of werkzaamheden in strijd zijn met de openbare orde.2 De eerste en enige keer dat deze regeling is toegepast was bij het verbieden van CP86 in 1998. De mogelijkheid om politieke partijen te verbieden is dus niet nieuw, maar de verbodsgrond in de Wpp is toegespitst op politieke partijen.
Dit sluit aan bij het onderscheid dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens i (EHRM) maakt tussen verenigingen en politieke partijen.3 Het EHRM laat minder beoordelingsvrijheid aan de nationale rechter als het gaat om het verbieden van politieke partijen, gezien de essentiële functie die zij vervullen in het democratisch bestel. In haar eindrapport raadt de Staatscommissie Remkes ook aan dat een afzonderlijke regeling voor een partijverbod wenselijk is.
Hoewel het partijverbod slechts één aspect is van de Wpp, is het wel het meest besproken deel van de voorgestelde wetgeving. Het is begrijpelijk dat het verbieden van politieke partijen voor ophef zorgt, het raakt namelijk kernbeginselen van onze democratische rechtsorde. De regering erkent zelf dat politieke partijen een belangrijke rol spelen in ons democratisch stelsel, gewaarborgd door vrijheid van meningsuiting, vrijheid van vereniging en de uitoefening van het kiesrecht.
Het conceptwetsvoorstel verplicht de Hoge Raad om, op verzoek van de procureur-generaal, partijen die een ernstige bedreiging vormen voor de democratische rechtstaat te verbieden. De Wpp formuleert een aantal grondbeginselen van de democratische rechtsstaat, namelijk: periodieke, vrije en geheime verkiezingen; democratische besluitvorming; grondrechten; scheiding van machten; en onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak. Wanneer de doelstellingen of werkzaamheden van een politieke partij een ‘daadwerkelijke’ en ‘ernstige bedreiging’ vormen voor deze beginselen is een verbod mogelijk.
Het beoogde doel van de verbodsregeling is om de democratische paradox aan te pakken. De regering wil voorkomen dat politieke partijen de democratische rechtsstaat ondermijnen door misbruik te maken van het democratische proces. De Hoge Raad moet daarvoor inschatting maken of politieke partijen daadwerkelijk een bedreiging vormen voor de democratische rechtstaat. Hierbij zal een beoordeling plaatsvinden van de (mogelijke) mate van invloed van de politieke partij.
De memorie van toelichting geeft aan dat de rechter ‘meer handvatten geboden [krijgt]’ doordat de regeling duidelijk wettelijke kaders schetst. Vergeleken met de huidige regeling, waarin het openbare orde begrip niet verder uitgewerkt wordt, geeft de voorgestelde regeling inderdaad meer houvast. De geformuleerde grondbeginselen zijn echter niet eenduidig. Bovendien dient de Hoge Raad, als het wetsvoorstel wordt aangenomen, ook invulling te geven aan de daadwerkelijke en ernstige bedreiging criteria.
De regering beargumenteert in de memorie van toelichting dat politieke partijen in Nederland eenvoudig invloed kunnen verwerven vanwege de lage kiesdrempel. Een politieke partij hoeft namelijk maar 1/150ste van de stemmen te halen (0,67%) om een zetel te bemachtigen in de Tweede Kamer. Het klopt dat de drempel om deel te nemen aan politieke besluitvorming laag is. Dit zorgt er evenwel voor dat er veel partijen vertegenwoordigd worden en de daadwerkelijke macht van één partij relatief beperkt is. De versnippering binnen de vertegenwoordigende organen in Nederland betekent dat er meerdere politieke partijen nodig zijn om tot bepaalde besluiten te komen.
Politieke partijen die beogen de democratische rechtstaat te ontmantelen kunnen redelijk makkelijker verkozen worden, maar het zal veel lastiger zijn voor een radicale partij om reële invloed uit te oefenen. Om wetswijzigingen door te voeren die de genoemde grondbeginselen aantasten is een meerderheid in beide kamers nodig (om nog maar te zwijgen over de procedure voor grondwetswijziging). De evenredige vertegenwoordiging in Nederland, verankerd in de Grondwet, zorgt ervoor dat geen enkele politieke partij zelfstandig antidemocratische veranderingen kan doorvoeren. Daarentegen creëert een kiesstelsel dat machtsconcentratie bij één politieke partij faciliteert een groter risico voor de ontmanteling van de democratische rechtstaat. Onze lage kiesdrempel, alhoewel die gepaard gaat met andere moeilijkheden, is zodoende een waarborg voor de democratische rechtstaat, niet een gevaar.
Door het Nederlandse kiesstelsel ligt de lat dus hoog voor een partij om een ‘daadwerkelijke bedreiging’ te vormen voor de grondbeginselen genoemd in de Wpp. De Hoge Raad kan dit meewegen in een mogelijk oordeel over een partijverbod.
Nora Vissers is docent aan de Universiteit Maastricht binnen het departement Internationaal en Europees recht
[1] Art. 86 Conceptwetsvoorstel Wet op de Politieke Partijen
[2] Art. 2:20 lid 1 BW
[3] Refah Partisi tegen Turkije, EHRM 13 februari 2003.