De Wet politieke partijen in consultatie gebracht: een eerste commentaar
Vorig jaar vlak voor Kerstmis bracht minister Bruins Slot de langverwachte Wet op de politieke partijen (Wpp) in consultatie. Daarmee voldeed zij op het nippertje aan haar toezegging aan de Tweede Kamer dat het wetsvoorstel in 2022 klaar zou zijn. De wet dient twee nauw met elkaar verweven doelen. Enerzijds dient de onafhankelijke positie van de politieke partijen in de Nederlandse democratie duidelijker in wetgeving tot uiting te worden gebracht en de regelgeving over politieke partijen zoveel mogelijk in één wet gebundeld. Anderzijds beoogt de Wpp de legitimiteit van de politieke partijen te vergroten en de weerbaarheid van de parlementaire democratie te versterken. In hoofdlijnen stelt het wetsvoorstel uitbreiding voor van de regelgeving betreffende de partijen ten aanzien van hun interne organisatie en financiën (zowel van de landelijke als de decentrale politieke partijen) en campagnevoering. Daarnaast worden regels ingevoerd met betrekking tot de verkiezingscampagne. Verder moet voor het toezicht op de in de Wpp gebundelde bestaande en nieuwe regelgeving een Autoriteit worden ingesteld. Tot slot introduceert het wetsvoorstel een nieuwe procedure om politieke partijen in het uiterste geval te kunnen verbieden. In deze bijdrage zal op al deze vijf onderdelen uiterst beknopt een eerste commentaar worden gegeven. In het voorjaar zal een door ons geredigeerde bundel verschijnen waarin uitgebreider wordt ingegaan op de ontwerp-Wpp.
Inhoudsopgave van deze pagina:
Het is opmerkelijk dat wat betreft de interne partijorganisatie van de partijen er niets verandert; de minister wilde terecht aan dit heikele onderwerp haar vingers niet branden door partijen nadrukkelijk een democratische structuur voor te schrijven. Zij stelt slechts voor dat partijen transparanter moeten zijn over hun interne organisatie door op hun website de procedures te publiceren die gelden voor de aanwijzing van de leden van het partijbestuur en van de kandidaten voor bijvoorbeeld de Tweede Kamerverkiezingen. De meeste partijen zetten hun statuten en huishoudelijk reglement al op hun website, dus daar zal weinig veranderen. De interne partijstructuur blijft dus buiten schot, wat niet wegneemt dat via de bestaande wetgeving die in de Wpp wordt opgenomen, partijen verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid moeten zijn om onder hun eigen naam op het stembiljet te kunnen worden vermeld en ook nog eens minstens 1000 leden moeten hebben om in aanmerking te komen voor subsidie. Het zou goed zijn om in het komende parlementaire debat over de Wpp deze voorwaarden, die – zo blijkt zonneklaar uit de wetsgeschiedenis – geheel willekeurig in de wet zijn beland, grondig tegen het licht te houden. Waarom zouden partijen zelf niet mogen weten hoe zij zichzelf willen organiseren?
In de ontwerp-Wpp is de Wet financiering politieke partijen (Wfpp) vrijwel geheel opgenomen. Wat betreft de giften aan partijen is de Wfpp in 2022 behoorlijk aangescherpt. De transparantie van de donaties is aanzienlijk vergroot en er is een maximum (van 100.000 euro) ingevoerd aan schenkingen per donateur per jaar. Daarnaast wordt eindelijk subsidiëring van de partijen op decentraal niveau geïntroduceerd, zij het nog zonder een uitgewerkte regeling (dat moet dit jaar bij Algemene Maatregel van Bestuur gebeuren). Die subsidie had er natuurlijk al veel eerder moeten komen om een einde te maken aan de ongelijkheid tussen de afdelingen van landelijke partijen die meeprofiteren van de overheidssteun voor de nationale partijorganisaties, en de subsidieloze lokale partijen. Met de overheidssubsidiëring voor de decentrale partijen kunnen nu ook met goed fatsoen de giften aan deze partijen worden gereguleerd – voor het eerst, aangezien het in de Wfpp opgenomen verplichte giftenreglement in de praktijk helemaal niets voorstelt. De ontwerp-Wpp stelt bindende regels voor wat betreft de openbaarmaking van substantiële giften en het financiële jaarverslag, en dat is een hele vooruitgang.
Zonder precedent en alleen daarom al belangwekkend, zijn de transparantieregels voor politieke advertenties en microtargeting (oftewel het gericht adverteren door middel van data-analyse). Daarmee intervenieert de wetgever voor het eerst direct in de verkiezingscampagne. Waar het kabinet eerder leek aan te sturen op regulering specifiek voor microtargeting, richt het zich opvallend genoeg nu op iedere vorm van politiek adverteren: van krant tot sociale media. Alle advertenties van de landelijke partijen, hun neveninstellingen en kandidaten voor de Tweede Kamer moeten worden opgenomen in een nieuw openbaar register in beheer van de Autoriteit (zie hieronder), vergezeld van een transparantieverklaring over onder meer de financiële vergoeding. In geval van microtargeting dient ook te worden gespecificeerd wie de gekozen doelgroep is, op basis van welke kenmerken die is samengesteld en waarom, en wat de doeleinden van de gerichte advertentie zijn. Jaarlijks wordt voorts gerapporteerd over de totale uitgaven aan advertenties gedurende het afgelopen jaar. Het kabinet kiest aldus voor een brede reikwijdte, maar toont zich met sec transparantie wel een wat zachte heelmeester. Microtargeting blijft onverkort toegestaan – mits men er open over is –, waardoor de zorgen omtrent bijvoorbeeld kiezersautonomie, zoals onder anderen geuit door de staatscommissie-Remkes, zeker niet worden weggenomen. Een afwachtende houding, hetgeen gelet op de snelle ontwikkelingen op Europees niveau wellicht niet toevallig is.1
Toezicht op de naleving van de Wpp is in handen van de Autoriteit Wet op de Politieke Partijen. Er is veel kritiek geweest op de prominente rol die de minister – een politieke ambtsdrager en partijpoliticus – vervult in het toezicht op de naleving van de Wfpp en de sanctionering in het geval van overtredingen. De ontwerp-Wpp brengt daar verbetering in met de Autoriteit als een zelfstandig bestuursorgaan. Om haar onafhankelijkheid te waarborgen, worden enkele bepalingen uit de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zbo) (deels) buiten toepassing gelaten, zoals de bevoegdheid van de minister om besluiten te vernietigen. Hoewel de keuze voor een zelfstandig bestuursorgaan consistent is met het kabinetstreven om de banden met de politiek door te snijden, blijft de benoeming, schorsing en het ontslag van de leden van de Autoriteit door de minister een aandachtspunt. Nu de Autoriteit een omvangrijk en alleszins delicaat takenpakket krijgt, rijst de vraag waarom niet is aangesloten bij de benoemingswijze van de leden van de Kiesraad (bij koninklijk besluit), waarbij een vergelijkbare neutraliteit dient te worden nagestreefd.
De partijverbodsregeling in de ontwerp-Wpp sluit grotendeels aan bij de aanbevelingen van de staatscommissie-Remkes. Zo deelt het kabinet de opvatting dat de verbodsgrond in art. 2:20 Burgerlijk Wetboek te algemeen is om goed te kunnen worden toegepast op politieke partijen. Daarnaast beoogt het kabinet deze verbodsregeling zoveel mogelijk conform de richtlijnen van de Venetië-commissie van de Raad van Europa te laten zijn. Zo erkent het dat een partijverbod een ultiem middel is dat slechts terughoudend mag worden ingezet. De keuze voor de instantie die het partijverbod uitspreekt, namelijk de Hoge Raad als hoogste rechterlijke instantie in eerste en enige aanleg, sluit deels aan bij de aanbevelingen van de staatscommissie, met dien verstande dat zij adviseerde het partijverbod te beleggen bij een constitutioneel hof en het kabinet (met verwijzing naar de hoofdlijnenbrief constitutionele toetsing d.d. 1-7-2022) meent dat dit niet past bij het Nederlandse staatsbestel. Kortom, het kabinet maakt geen gewaagde sprongen in dit kader en blijft zorgvuldig binnen de (aanbevolen) lijnen kleuren.
Met de Wpp schaart Nederland zich in een breder patroon. Vrijwel alle Europese landen kennen zo’n wet, vaak in combinatie met de vermelding van de politieke partij in de Grondwet.2 Transparantie is een cruciaal uitgangspunt van het wetsontwerp, dat wordt voorgeschreven met betrekking tot de interne organisatie van de partijen (zij het nogal overbodig), bij politieke advertenties en bij de partijfinanciën (zowel op nationaal als decentraal niveau). Heel veel verder lijkt men ook niet te willen gaan (de aanscherping van de regulering van de donaties aan partijen heeft al in 2022 plaatsgevonden en ging veel verder dan het kabinet voorstelde). Waar ten aanzien van het partijverbod een nieuwe procedure wordt opgetuigd, is nauwe aansluiting gezocht bij eerdere richtlijnen en adviezen. Zo blijft het kabinet over de gehele linie wat betreft de materiële inhoud aan de voorzichtige kant: erg gedurfd is het allemaal niet. Wellicht moet dat beschouwd worden als een echo van de non-interventionistische houding die de Nederlandse wetgever traditioneel heeft aangenomen ten aanzien van politieke partijen, en waar de huidige versnipperde regulering het gevolg van is.
In die zin wordt tenminste voldaan aan het eerste hoofddoel van de ontwerp-Wpp, namelijk het bundelen van regelgeving over politieke partijen in één wet en het duidelijker tot uitdrukking brengen van de positie van politieke partijen. Hopelijk wordt tijdens de parlementaire behandeling de handschoen opgenomen om de verschillende onderdelen kritisch onder de loep te nemen en waar nodig principiële keuzes te maken. Bij de recente wijziging van de Wfpp heeft de Tweede Kamer niet geschuwd gebruik te maken van het recht van amendement, wat perspectief biedt op een open debat. Welk effect de ontwerp-Wpp zal hebben op het andere beoogde hoofddoel, namelijk het vergroten van de legitimiteit van politieke partijen en het versterken van de weerbaarheid van de parlementaire democratie, is op dit moment moeilijk te beoordelen: dat zal de toekomst moeten uitwijzen.
Gohar Karapetian is universitair docent gespecialiseerd in staatsrecht. Sam Maasbommel is PhD student gespecialiseerd in (politiek) staatsrecht. Gerrit Voerman is directeur van het Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen en hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Groningen.
[1] Zo is er een Verordening betreffende transparantie en gerichte politieke reclame in de maak, die – indien aangenomen – de mogelijkheden met betrekking tot microtargeting sterk beperkt.
[2] Zie Gerrit Voerman, Gerhard, Hoogers en Sebastiaan van Leunen, Van Denemarken tot Duitsland. Regulering van politieke partijen in een aantal Westerse landen (Groningen, 2020).