De verenigde vergadering: niet bedoeld voor grondwetsherziening
Hoewel de procedure van grondwetsherziening zeer onlangs is gewijzigd1, hangt een nieuwe herziening al in de lucht. Momenteel is de eerste lezing daarvan in behandeling bij de Eerste Kamer. Het voorstel tot grondwetsherziening i wil de leden 4 en 5 van art. 137 wijzigen. De tweede lezing zou niet langer door beide Kamers afzonderlijk worden behandeld, maar in verenigde vergadering i.
Lid 4 zou komen te luiden: ‘Nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen, overwegen de Staten-Generaal in verenigde vergadering in tweede lezing het voorstel tot verandering, bedoeld in het eerste lid. Zij kunnen dit alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen’.
Het voorstel komt uit de koker van de Staatscommissie Parlementair Stelsel i. Zij nam aanstoot aan de mogelijkheid dat één derde deel van de Eerste Kamer een grondwetswijziging kan verhinderen, ‘ook indien beide Kamers in meerderheid voor zijn en ook als een grote meerderheid van de nieuwgekozen Tweede Kamer vóór is’. Dit zou de Eerste Kamer in een moeilijke positie plaatsen en haar als instituut kwetsbaar maken. Bovendien ‘is het niet wenselijk dat de Kamers op een dergelijke manier tegenover elkaar komen te staan’2
De regering neemt in de memorie van toelichting de argumenten over. Zij meent dat het ‘zeer ongewenst kan zijn als de Kamers tot verschillende besluiten komen’. De Kamers kunnen niet meer amenderen en moeten tot een concrete beslissing komen. Zij voegt hieraan toe dat besluitvorming in verenigde vergadering ‘ook in symbolisch opzicht het bijzondere karakter van de tweede lezing’ benadrukt. Indien in de Eerste Kamer bezwaren tegen een voorstel voor grondwetsherziening bestaan, terwijl in de Tweede Kamer brede steun bestaat, ‘dan biedt een verenigde vergadering een uitgelezen forum om deze bezwaren te bespreken en te laten meewegen in het eindoordeel van ieder Kamerlid’.3
Het voorstel roept twee vragen op, namelijk naar de positie van de Eerste Kamer in de procedure van (grond)wetgeving en naar rol en functie van de verenigde vergadering. Ik begin met de tweede vraag. De Grondwet schrijft limitatief voor wanneer de Staten-Generaal in verenigde vergadering beraadslagen en besluiten. Vaak betreft het dan besluiten die de Koning aangaan (art. 28-30, 32, 34-37). Daarbuiten gaat het om de troonrede (art. 65) en de in-oorlog-verklaring (art. 96). De gevallen waarin de Staten-Generaal in verenigde vergadering bijeenkomen, betreffen dan, behalve de ceremoniële troonrede en inhuldiging van de Koning, besluitvorming over onderwerpen waarbij het ongewenst is, indien de Kamer niet overeenkomstig besluiten.4 Anders gezegd: de verenigde vergadering voorkomt tegenstellingen tussen de Kamers.
Het argument van zowel de Staatscommissie als de regering, dat de verenigde vergadering moet voorkomen dat de Tweede Kamer en de Eerste Kamer tegenover elkaar komen te staan, valt dus terug te voeren naar de grondwetsherziening van 1983. Het lijkt mij ook een valide argument. Als het gaat om het voortbestaan van Nederland (in-oorlog-verklaring) dan wel van de staatsvorm (monarchie), is besluitvorming in verenigde vergadering geboden.
Geldt dit argument dan ook voor de tweede lezing van de grondwetsherziening? Dat lijkt mij niet. Ik zou menen dat juist bij zo’n besluit beide Kamers afzonderlijk hun oordeel geven. Uiteindelijk is ook de tweede lezing van een grondwetsherziening een vorm van wetgeving. Daarbij beoordeelt de Eerste Kamer wetsvoorstellen op de haar bekende wijze. Bij de beoordeling van wetsvoorstellen kan en mag de Eerste Kamer politieke overwegingen een rol laten spelen, maar zij stelt zich in de regel terughoudend op.5
Dat betekent dat het bezwaar van de betrokkenheid van de Eerste Kamer in de tweede lezing van grondwetsherzieningen zich altijd voordoet, dat wil zeggen: bij elk wetsvoorstel. De Eerste Kamer heeft, om haar moverende redenen, belangrijke wetsvoorstellen verworpen, terwijl deze wetsvoorstellen in de Tweede Kamer met een overgrote meerderheid werden aanvaard. In de redenering van de Staatscommissie en de regering zouden de Kamers dan ook ‘tegenover elkaar’ staan, hetgeen in hun opvatting kennelijk onwenselijk is. Dat beide Kamers in de tweede lezing het voorstel niet meer kunnen amenderen, maakt dat niet anders. Bovendien is de grondwetsherziening uiteindelijk toch een andere categorie dan in-oorlog-verklaring en de positie van de Koning, waarvoor die eenheid veel meer geboden is.
Het is juist de kern van een tweekamerstelsel dat de ene Kamer een andere opvatting kan hebben dan de andere Kamer. Dan past het niet om deze Kamer door een ‘truc’ met een verenigde vergadering praktisch uit te schakelen in de tweede lezing. Het lijkt erop dat de Staatscommissie en de regering vinden, dat de Eerste Kamer in tweede lezing te veel invloed heeft op grondwetsherzieningen. Dan hadden zij dat moeten zeggen en andere voorstellen moeten doen.
Prof. mr. Hansko Broeksteeg is hoogleraar staatsrecht aan Radboud Universiteit Nijmegen.
[1] (Stb. 2022, 335)
[2] Staatscommissie Parlementair Stelsel, Lage drempels, hoge dijken, Amsterdam: Boom 2018, p. 313-314.
[3] (Kamerstukken II 2019/20, 35 533, nr. 3, p. 5).
[4] Handelingen II 1980/81, 16 034 (R 1138), nr. 9, p. 16).
[5] (J.L.W. Broeksteeg, ‘Het bestaansrecht van de Eerste Kamer’, Ars Aequi 2014, p. 912-916; zie in dit verband ook: R.J.B. Schutgens, ‘De Grondwetsherziening onder revisie’, RegelMaat 2021, p. 195-209).