Ministers spreken met één mond?
De juridische betekenis van de homogeniteitsregel na het Hoekstra-debat.
Een van de oudste en belangrijkste ongeschreven regels van ons staatsrecht is de homogeniteitsregel, zo schreef A.M. Donner in zijn bewerking van het Handboek van het Nederlandse staatsrecht uit 1983.1 De regel hield volgens hem in ‘dat de ministers geacht worden een eenheid te vormen naar buiten en aan ingenomen regeringsstandpunten gebonden zijn’.2 Ook veertig jaar later is dat nog steeds de gangbare betekenis die handboeken staatsrecht aan de homogeniteitsregel geven.3
Het interview dat vicepremier en CDA-leider Hoekstra i op 19 augustus aan het AD gaf en waarin hij verklaarde dat voor hem het door het kabinet vastgestelde jaartal om de gestelde stikstofreductiedoelen te halen ‘niet heilig’ was, plaatste de homogeniteitsregel opnieuw in de schijnwerpers. In het Kamerdebat dat op het interview volgde, wees een deel van de oppositie erop dat Hoekstra met zijn uitlatingen de homogeniteitsregel had geschonden. Zij volgden daarmee de betekenis die staatsrechtjuristen aan de homogeniteitsregel toekennen: Hoekstra keerde zich openlijk tegen het kabinetsbesluit dat wél een vaste datum noemde voor de realisatie van de stikstofreductiedoelstellingen en dat is precies wat de homogeniteitsregel verbiedt.
De minister-president echter legde de homogeniteitsregel anders uit. Hij vond de uitlatingen van de vicepremier ‘staatrechtelijke op het randje’, maar oordeelde – alles afwegende – dat hij ermee ‘net aan de binnenkant van de lijn is gebleven’. Van een schending van het staatsrecht was volgens Rutte dus geen sprake, omdat de homogeniteitsregel volgens hem aan ministers die tevens ‘partijchef’ zijn enige ruimte biedt om hun partijstandpunt uit te dragen, ook als dat standpunt schuurt met het kabinetsbeleid. Zulke ministers moeten enige ‘kleur op de wangen’ kunnen hebben, zo oordeelde hij.
Die stellingname leek een gelegenheidsargument van de premier, maar was het niet: reeds in het debat na het ontslag van staatssecretaris Keijzer – géén partijchef; en een veel ongelukkiger timing – bleek dat Rutte vond dat de homogeniteitregel niet te strikt moest worden uitgelegd: ‘Ik vind in algemene zin dat er echt wel enige ruimte mag zijn, ook voor leden van het kabinet, om als het heel rustig gaat, eens te zeggen: joh, er zijn ook nog wel kleurschakeringen in de kabinetsdiscussies. Dat is allemaal geen ramp. We hoeven er allemaal niet te precies in te zijn. Maar dit ging echt veel verder.’4
Voor juristen was het opvallend dat Rutte niet verhulde dat ‘zijn’ uitleg van de homogeniteitsregel een nieuwe was. In het Kamerdebat zei hij: ‘Het staatsrecht is uiteraard niet in beton gegoten. […] Ik vind dat in de moderne verhoudingen, met veel politieke partijen, met geen hele grote volkspartijen meer zoals we die kenden in de jaren zeventig en tachtig, en zeker ook als een partijchef in dat kabinet zit, het een enkele keer mogelijk moet zijn om door middel van een interview nog eens even het eigen geluid neer te zetten. Nogmaals, laat het geen gewoonte worden, maar een enkele keer moet het mogelijk zijn.’
Inhoudsopgave van deze pagina:
Vanuit staatsrechtelijke hoek klonk scherpe kritiek op Ruttes herinterpretatie van de homogeniteitsregel. Zo noemde De Gaay Fortman Ruttes interpretatie ‘staatsrechtelijke flauwekul’.5 Is die kritiek terecht?
Ten eerste is het belangrijk om vast te stellen dat de bepalingen uit het Reglement van Orde voor de Ministerraad i , waaruit de homogeniteitsregel wordt afgeleid, weliswaar al ruim 175 jaar ongeveer hetzelfde luiden, maar de regel desondanks in de loop der tijd een gedaanteverandering heeft ondergaan.
De homogeniteitsregel deed zijn intrede na de grondwetsherziening van 1848. Nadat de Grondwet in 1840 ging bepalen dat alle regeringsbesluiten van de Koning door een minister moesten worden gecontrasigneerd, bepaalde de Grondwet vanaf 1848 tevens dat de ministers voor die besluiten politiek verantwoordelijk i zijn. Met het oog daarop vond in 1850 een wijziging van het Reglement van Orde voor de Ministerraad plaats. Voortaan vergaderden de ministers gezamenlijk – in afwezigheid van de Koning – over het algemeen regeringsbeleid en beslisten zij welke voordrachten voor Koninklijke Besluiten en wetsvoorstellen aan de Koning zouden worden voorgelegd. Het Reglement bepaalde daartoe dat de ministerraad bij meerderheid van stemmen beslist en dat ministers niet mogen handelen tegen een besluit van de raad. Die bepalingen vormen – samen met de plicht tot geheimhouding van hetgeen in de ministerraad is besproken – nog steeds de kern van de homogeniteitsregel: als de ministerraad een besluit heeft genomen, dan geldt dat als een besluit van álle minister en zwijgen zij over eventuele meningsverschillen die daaraan in de raad vooraf zijn gegaan.
Hoewel dit 175 jaar later nog steeds de kern van de homogeniteitsregel is, was het doel van die regel in 1850 geheel anders dan nu. Toen beoogde de homogeniteitsregel te voorkomen dat de Koning ministers tegen elkaar kon uitspelen: doordat de ministers gezamenlijke beraadslaagden en besloten én naar buiten van eventuele onenigheid niet lieten merken, beperkten zij de manoeuvreerruimte van de Koning. In de huidige verhoudingen heeft de homogeniteitsregel niet langer dat doel: de positie van Koning is thans immers onvergelijkbaar met die van het midden van de negentiende eeuw. Het handboek van Oud getuigt van die betekenisverandering. Oud schreef in 1947 zelfs dat er constitutioneel geen enkel bezwaar aan kleeft als de Koning kundig wordt gemaakt van geschillen tussen de ministers. Van belang is slechts dat er ‘eenheid van Koning en ministers’ is en dat de minister ‘wiens oordeel ten slotte blijkt te prevaleren’ verantwoordelijk is voor de beslissing.6
Als een vuist maken tegen de Koning niet langer het doel van de homogeniteitsregel is, wat is zijn doel dan wel? Volgens Donner, schrijvend in 1983, leggen ‘de inrichting van de staat en zijn aard als handelingseenheid […] het instituut van de ministerraad en de homogeniteit eenvoudig op’.7 Dat is nogal apodictisch gesteld. Kortmanns Constitutioneel recht is concreter: ‘Onder de huidige omstandigheden lijkt de homogeniteit vooral van belang in relatie tot andere ‘machten’ dan de Koning: de bureaucratie, Kamerfracties, Kamerleden, de media en belangengroepen. Een verdeelde ministersploeg kan daartegen geen vuist maken.8 Terwijl Constitutioneel recht de homogeniteitsregel dus beschouwt als een wapen in handen van de ministerraad, meent Leenknegt in het ‘Tilburgse’ grondwetscommentaar juist dat de homogeniteitsregel ten dienste staat van het parlement. Hij schrijft: ‘Bij verschil van opvatting tussen ministers in het openbaar is het voor het parlement ondoenlijk te achterhalen wat nu precies het regeringsstandpunt is en daarmee is controle niet meer mogelijk.’ Van eensgezindheid over het doel van de regel is onder constitutionalisten dus geenszins sprake.
Bovendien overtuigen niet alle genoemde doelen steeds even goed, althans ik zie niet in waarom die doelen in gevaar worden gebracht als partijchefs die tevens minister zijn in bijzondere gevallen een wat afwijkend geluid laten horen. Wordt daardoor de ministerraad als handelingseenheid in gevaar gebracht? Kan de ministersploeg dan geen vuist meer maken tegen derden? Wordt het dan voor het parlement ondoenlijk om te weten wat het regeringsstandpunt is? Mij lijkt van niet en de gemeentelijke praktijk illustreert dat. Daar komt het immers wel eens voor dat een wethouder laat aantekenen dat hij het niet eens is met een collegebesluit en tóch functioneert het gemeentelijke bestuur i. Van een onmogelijkheid tot politieke controle bleek in het Hoekstra-debat evenmin. Na een felle gedachtewisseling bleek dat voor het kabinet, inclusief minister Hoekstra, het gestelde doel van 2030 voorlopig blijft staan, tenzij het ‘proces-Remkes’ tot een andere uitkomst zou nopen.
Ten tweede is sinds 1850 niet alleen de verhouding tussen Koning en ministers ingrijpend gewijzigd; ook het politieke landschap is bijna onherkenbaar veranderd. Al in 1924 schreef Kranenburg dat ten gevolge van de invoering van het kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging in 1917 ministersploegen veel minder ‘homogeen’ waren dan voorheen, dat wil zeggen: dat zij veel minder werden gekenmerkt door ‘eenheid van beginsel’.9 De ontzuiling en de daarmee gepaard gaande versplintering van het politieke landschap vanaf het einde van de jaren 60 van de vorige eeuw heeft die ontwikkeling enkel versterkt. Tegelijkertijd nam de noodzaak van coördinatie van het overheidsbeleid toe door de groei van de verzorgingsstaat. De betekenis van de ministerraad (die besluit over het algemeen regeringsbeleid) groeide daardoor ten nadele van de beslissingsvrijheid van de individuele minister (die bevoegd is voor het overige). Al in 1977 – dus bijna 50 jaar geleden – schreef Kraan dat daardoor ‘de kans op fricties tussen ministers, en daarmee op doorbreking van de homogeniteit, aanzienlijk [is] vergroot.’ Dit alles leidt in de praktijk tot een ‘relativering’ van de homogeniteitsregel, zo vervolgde Kraan. Hij voegde daaraan toe: ‘Deze relativering hoeft echter nog geen uitholling van het beginsel te betekenen. De huidige maatschappelijke en politieke pluriformiteit maakt een tot elke prijs overeind gehouden homogeniteitsfaçade ongeloofwaardig en ongewenst’.10
Ik meen dat deze omstandigheden – onduidelijkheid over het hedendaagse doel van de homogeniteitsregel en grote veranderingen in het politieke landschap – aanleiding zouden moeten zijn de homogeniteitsregel opnieuw te doordenken. Welk doel dient hij anno 2022? En welke regels zijn noodzakelijk om dat doel te bereiken zónder dat van politici het onmogelijke wordt gevraagd? De uitleg die Rutte tijdens het Hoekstra-debat aan de homogeniteitsregel gaf is daarmee naar mijn oordeel geen ‘staatsrechtelijke flauwekul’ maar een voor die doordenking interessante eerste aanzet
Als regel vind ik Ruttes uitleg echter minder geschikt. Kern van die regel is dat hij aan ministers die tevens ‘partijchef’ zijn, meer ruimte laat om af te wijken van vastgesteld kabinetsbeleid dan aan andere ministers. Tenminste twee problemen doen zich bij die regel voor. Ten eerste is onduidelijk wie precies ‘partijchef’ zijn. Illustratief daarvoor is dat Ruttes eigen VVD er geen bleek te hebben. Ten tweede levert het toekennen van meer vrijheid aan de partijchef-minister de vraag op of het geoorloofd is dat andere ministers diens afwijkend geluid herhalen. In het Hoekstra-debat kwam dat probleem aan de orde: was het volgens de premier geoorloofd dat CDA-minister De Jonge i in een interview Hoekstra’s opvattingen herhaalde en onderschreef?
Welke alternatieven zijn er voor Ruttes herinterpretatie van de homogeniteitsregel? Ik noem er drie.
Ten eerste zou strikte handhaving van de homogeniteitsregel achterwege kunnen blijven in de aanloop naar verkiezingen. Dat zou een temporele beperking van de homogeniteitsregel betekenen. Het recht zou daarmee in belangrijke mate aan de praktijk worden aangepast. Zoals altijd blijven ook dan overigens afbakeningsproblemen bestaan: welke verkiezingen gelden als reden om strikte handhaving van de homogeniteitsregel op te schorten: zijn dat alleen Tweede Kamerverkiezingen of zijn dat ook – met het oog op de samenstelling van de Eerste Kamer – de verkiezingen voor Provinciale Staten? En hoe lang voor die verkiezingen is een grotere uitingsvrijheid van bewindslieden geoorloofd?
Ten tweede zou de homogeniteitsregel formeel kunnen worden uitgelegd. Schending zou dan bijvoorbeeld slechts aan de orde zijn als een minister ‘besluiten’ neemt die contrair zijn aan een beslissing van de ministerraad. Ministeriële uitlatingen leveren dan nooit een schending van die regel op. Inspiratie voor wat als een contrair besluit geldt, zou dan bijvoorbeeld geput kunnen worden uit art. 9.6 van het Reglement van Orde voor de Tweede Kamer dat (onder meer) verbiedt om amendementen voor te stellen die een strekking hebben die tegengesteld is aan het wetsvoorstel. Dat zou echter betekenen dat de homogeniteitsregel niet verbiedt wat staatssecretaris Mona Keijzer i deed: de legitimiteit van een controversieel regeringsbesluit met woorden ondermijnen.
Mijn voorkeur echter heeft een derde en laatste benadering, namelijk het benadrukken van de homogeniteitsregel als interne regel van de ministerraad. De homogeniteitsregel staat niet in de Grondwet, maar volgt uit het Reglement van Orde voor de Ministerraad. Het is een regeling die enkel de leden van het kabinet bindt en dus geen rechten of verplichtingen schept voor anderen.11 Omdat het Reglement een intern werkend voorschrift is, kan de ministerraad daarvan – bij unanimiteit – afwijken. De ministerraad mag dus besluiten de handelswijze van Hoekstra, ook als deze in strijd is met de homogeniteitsregel, te billijken – hetgeen in werkelijkheid ook gebeurde. Slechts het gevoelen van de ministerraad én de vertrouwensregel gelden dan als grens aan de vrijheid van ministers om zich te uiten in afwijking van de homogeniteitsregel. Dit alternatief doet volgens mij recht aan de verschillende doelen die de homogeniteitsregel onder verschillende omstandigheden kan dienen en vraagt bovendien van bewindspersonen niet het onmogelijke. Het belangrijkste voordeel van deze alternatieve uitleg echter is volgens mij dat in voorkomende gevallen het Kamerdebat dat op afwijkende ministeriële uitlatingen noodzakelijk volgt, zich kan beperken tot de politieke kwalificatie daarvan: Was Hoekstra’s interview een dappere stap om een maatschappelijke impasse vlot te trekken of een laffe daad in de richting van een door boeren geïntimideerde collega-minister? Was het een uiting van oprechte zorg voor het bestaansrecht van vele boerenbedrijven of was het een opportunistische stunt voor politiek gewin van een dolende politieke partij?
Prof. mr. drs. J.J.J. Sillen is hoogleraar Staatsrecht aan Maastricht University
[1] A.M. Donner, Van der Pot. Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1983, p. 332.
[2] Donner/Van der Pot 1983, p. 157.
[3] Zie bijv. P.P.T. Bovend’Eert e.a., Kortmann. Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 2021, p. 185: ‘De Raad moet als eenheid functioneren, van meningsverschillen dient naar buiten niet te blijken, tenzij door aanbieden van ontslag.’
[4] Handelingen II 2021/22, nr. 4, item 2, p. 1.
[5] B. de Gaay Fortman, ‘‘Staatrechtelijk op het randje’ kent ons staatsrecht niet’, NRC 23 augustus 2022, p. 17.
[6] P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, I, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1947, p. 336-337.
[7] Donner/Van der Pot 1983, p. 157.
[8] Kortmann 2021, p. 184.
[9] R. Kranenburg, Het Nederlandsch Staatsrecht, I, Haarlem: H.D. Tjeenk Willink & Zoon 1924, p. 171-172.
[10] K.J. Kraan, ‘Homogeniteit van het kabinet als staatsrechtelijk probleem’, NJB 1977, p. 1083 en p. 1086.
[11] Vgl. C.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987, Deventer: Kluwer 1987, p. 180.