Werk maken van integriteit in de Tweede Kamer
Op 1 april 2021 is de Gedragscode leden Tweede Kamer der Staten-Generaal i in werking getreden.1 Per diezelfde datum trad tevens de Regeling toezicht en handhaving Gedragscode Leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal in werking. Daarbij werd het College van onderzoek integriteit ingesteld. Het College heeft tot taak gekregen om klachten te behandelen betreffende schending van de gedragscode door Kamerleden.
Met de vaststelling van de Gedragscode en de instelling van een college dat toeziet op de handhaving van de gedragscode heeft de Tweede Kamer een belangrijke stap gezet om de integriteit in het parlement te bevorderen. Dat de Tweede Kamer, overigens na lang dralen, het belang van een eigen integriteitsregeling heeft omarmd, is een goede zaak. Voor de legitimatie van het parlement is het onmiskenbaar van belang dat de burgers vertrouwen hebben in hun volksvertegenwoordiging. Het werk maken van integriteit in de Tweede Kamer is van niet te onderschatten betekenis voor het vertrouwen in en de legitimatie van het parlement.
In deze bijdrage wordt eerst kort stilgestaan bij de staatsrechtelijke grondslag van de gedragscode als parlementaire integriteitsregeling. Daarna worden de inhoud van de gedragscode en het handhavingsmechanisme besproken. Tot besluit komt de (kortstondige praktijk) van de nieuwe regeling aanbod, en worden enige suggesties gedaan voor verdere ontwikkeling van de intergriteitsregeling.
Inhoudsopgave van deze pagina:
Veel moderne westerse parlementen kennen tegenwoordig gedragscodes voor hun leden.2 In sommige landen heeft de handhaving van integriteitsregels zelfs een grondslag in de Constitutie. In de Amerikaanse Constitutie bepaalt Article I Section 5 US Constituton: ‘Each House may punish its members for disorderly behaviour and with the concurrence of two thirds expel a member’. In het Verenigd Koninkrijk is het aloude art. IX van de Bill of Rights van belang, waaruit de bevoegdheid wordt afgeleid 'to regulate the behaviour of MPs and take internal disciplinary measures against MPs’.3
In de Nederlandse Grondwet ontbreekt een specifieke grondslag voor een integriteitsregeling voor kamerleden. De Grondwet bepaalt slechts dat de Kamers een Reglement van Orde vaststellen (art. 72 Gw i). Art. 15.24 RvOTK regelt tegenwoordig dat de Kamer een afzonderlijke gedragscode voor de leden vaststelt, alsmede een afzonderlijke regeling voor het toezicht en de handhaving van de code. De Grondwet biedt overigens wel enige andere aanknopingspunten voor een integriteitsregeling.
Ten eerste is daarbij van belang dat art. 60 Gw i de beëdiging van kamerleden regelt, waaronder de zuiveringseed die rechtstreeks de integriteit van volksvertegenwoordigers regardeert. Daarnaast is het vrije representatieve mandaat, verankerd in art. 50 i en art. 67, derde lid, Gw i van belang. In het verleden is wel verdedigd dat het vrije mandaat in de weg zou staan aan dwingende regels op het punt van integriteit van kamerleden. Integriteitsregels zouden geen zaak zijn voor de kamer, maar voor de politieke partijen. Dit is echter een misvatting. Het vrije mandaat houdt in de kern in dat kamerleden hun functie in volledige onafhankelijkheid vervullen en dat zij daarbij de rechtsplicht hebben vanuit hun politieke overtuiging het algemeen belang te dienen. Dit vereiste van onafhankelijke en algemene belangenbehartiging vormt de grondslag voor het stellen van bindende gedragsregels voor kamerleden. De regels hebben als belangrijkste functie dat kamerleden belangenconflicten tussen het algemeen belang en persoonlijke belangen tegengaan. Dat de kamer dwingende integriteitsregels stelt voor haar leden is te meer vanzelfsprekend, nu de kamerleden een publiek ambt vervullen, waaraan bijzondere rechten en plichten verbonden zijn. Integriteitsregels maken deel uit van de ambtsplichten van kamerleden.
De Gedragscode van de Tweede Kamer is vervat in een bindende regeling krachtens art. 15.24 RvoTK. Zij bevat vijf beknopte gedragsregels. De Gedragscode opent met de volgende algemene bepaling: ‘Deze gedragscode ziet op al het handelen in het ambt van kamerlid, waaronder tevens begrepen wordt gedragingen die het gezag of de waardigheid van de kamer in ernstige mate aantasten.’ Deze bepaling illustreert dat de Gedragscode een ruime strekking heeft. Zij ziet niet alleen op het tegengaan van belangenconflicten. Kamerleden dienen zich in en buiten hun functie-uitoefening te onthouden van gedraginen die gezag of de waardigheid van de kamer aantasten.
Art. 1 en art 2 Gedragscode leggen vast dat het kamerlid zijn ambt in onafhankelijkheid en in het algemeen belang uitoefent, en dat het kamerlid geen gunst of gift accepteert die bedoeld is om zijn handelen als kamerlid te beïnvloeden. Deze artikelen vormen de kern van de gedragscode, erop gericht om diverse vormen van belangenvestrengeling tegen te gaan. De bepalingen zijn heel algemeen geformuleerd. In de toepassingspraktijk zal duidelijk moeten worden gemaakt wat de precieze strekking van de regels is en welke gedragingen verboden zijn.4 De toelichting gaat vooral in op de relatie kamerlid-lobbyist.5
Art. 3 Gedragscode legt registratieverlichtingen op aan kamerleden. Een kamerlid dient opgave te doen van nevenactiviteiten en neveninkomsten, en andere relevante belangen, buitenlandse reizen op kosten van derden, en geschenken en voordelen die een bedrag van 50 euro te boven gaan ( art. 15.19-15.21 RvOTK). Het begrip ‘relevante belangen ‘moet’ blijkens de toelichting ruim worden uitgelegd. Beslissend is of een buitenstaander, een willekeurige toeschouwer, zou kunnen denken dat een private omstandigheid van invloed is op de stellingname in een publiek vraagstuk.6 Ook belangen in de familie- en relatiesfeer vallen onder de registratieverplichting.
Art. 4 Gedragscode legt vast dat kamerleden het vertrouwelijke karakter van stukken en geheimhoudingsplichten in acht nemen.7 Ten slotte bepaalt art. 5 Gedragscode nog dat het kamerlid conform de regels van de kamer moet handelen.
De handhaving van de Gedragscode is opgedragen aan het College van onderzoek integriteit (hierna: College), alsmede aan het presidium en de kamer. Eenieder kan bij het College als onafhankelijke klachteninstantie een klacht indienen over schending van de Gedragscode door kamerleden. Indien het college de klacht in behandeling neemt, wordt het betrokken kamerlid verzocht om informatie. Het kamerlid verleent de medewerking die door het College wordt verlangd. Het College hoort het kamerlid en brengt vervolgens een rapportage uit aan het presidium. Is het College van oordeel dat de klacht gegrond is, dan kan het een aanbeveling doen voor een sanctie. Het presidium maakt de rapportage openbaar en verzoekt daarop de kamer tot het opleggen van de aanbevolen sanctie. De kamer besluit ten slotte zonder beraadslaging tot het al of niet opleggen van een sanctie. De kamer kan daarbij als sanctie een aanwijzing geven (tot herstel van een overtreding), of een berisping opleggen dan wel een schorsing van maximaal een maand van deelname aan plenaire en commissievergaderingen (met uitzondering van stemmingen).
De regeling is min of meer gemodelleerd naar Brits voorbeeld, waar eveneens de klachtbehandeling is ondergebracht bij een onafhankelijke instantie, de ‘Parliamentary Commissioner.’ Het Britse parlement heeft als sinds 1995 goede ervaringen met deze wijze van klachtbehandeling. Het risico is minder groot dat de klachtafhandeling sterk politiseert.
Het college heeft sinds 1 april 2021 twee keer een klacht afgehandeld en daarover rapport uitgebracht. Een derde klacht is in behandeling.
De eerste klacht betrof het niet in acht nemen van de ‘veilige afstandsnorm' en het niet dragen van mondkapjes in de plenaire vergaderzaal door twee kamerleden van FvD ten tijde van de corona pandemie. De beide kamerleden weigerden medewerking te verlenen aan het onderzoek door het college, waarmee zij zich op zichzelf al schuldig maakten aan overtreding van de gedragscode. Helaas ging het College in haar rapportage niet hierop in. Ook overigens verliep deze eerste klachtbehandeling door het college, dat de klachten ongegrond verklaarde, ongelukkig.8
De tweede klacht betrof het niet registreren van bepaalde nevenactiviteiten door FvD-fractievoorzitter Baudet. Ook dit Kamerlid weigerde mee te werken aan de klachtbehandeling. Het College oordeelde in dit geval dat dat de klachten gegrond waren. Het college wees er deze keer wel op dat het kamerlid verplicht was medewerking te verlenen en de geldende regels na te komen. Het College stelde voor een aanwijzing te geven en een berisping op te leggen. De kamer besloot aldus.9 In de nasleep van deze klachtbehandeling is gebleken dat het Kamerlid Baudet weigerachtig blijft om de betreffende nevenfuncties te registreren. Inmiddels hebben acht fracties in de kamer hierover een klacht ingediend. De klachtbehandeling zal vermoedelijk leiden tot een voorstel tot schorsing van het Kamerlid.10
Ten slotte zij nog vermeld dat het College over 2021 een jaarverslag heeft uitgebracht, waarin het onder meer een overzicht geeft van de binnengekomen klachten (totaal 108), waarvan verreweg de meeste klachten geen betrekking hadden op overtreding van de Gedragscode.11
Met de totstandkoming van de Gedragscode en een handhavingsmechanisme heeft de Tweede Kamer een belangrijke eerste stap gezet. Het is nu zaak de werking van integriteitsregels verder te versterken. Ten eerste is daarbij van belang om een nadere invullling te geven aan de open normen van de Gedragscode. Het Britse model van een uitgewerkte leidraad bij de gedragscode kan als voorbeeld dienen.12 De instelling van een gespecialiseerde vaste kamercommissie integriteit, die in plaats van het presidium rapportages van het College beoordeelt en daarnaast in het algemeen vorm geeft aan integriteitsbeleid, is daarbij wenselijk. Ten slotte verdient het overweging om de Gedragscode uit te breiden met een gedragsregel die erop gericht is grensoverschrijdend gedrag in de kamer tegen te gaan. De laatste jaren is de kamer regelmatig geconfronteerd met kwesties van grensoverschrijdend gedrag van kamerleden. Zoals elke andere overheidsorganisatie heeft ook de kamer zelf een eigen verantwoordelijkheid om tegen wangedrag van kamerleden op te treden. Een aanvullende bijzondere regeling voor wat betreft grensoverschrijdend gedrag verdient dan ook aanbeveling.
Prof. mr. Paul Bovend'Eert is hoogleraar staatsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen.
[1] Kamerstukken II 2020/21, 35351, nr. 10.
[2] Vgl. de vierde evaluatieronde van GRECO (Group of States against Corruption), Raad van Europa 2012-2022; Paul Bovend’Eert, ‘Public office and public trust. Standards of conduct in parliament. A comparative analysis of rules of conduct in three parliaments’, Parliamentary Affairs, Oxford: Oxford University Press 2020, p. 296 e.v.
[3] Bovend’Eert 2020.
[4] Zie verder uitgebreid P.P.T, Bovend’Eert. Integriteit in het parlement, NJB 2022, afl. 7, p. 464 e.v.
[5] Kamerstukken II 2019/20, 35351, nr. 1, p. 3-4.
[6] Kamerstukken II 2019/20, 35351, nr. 1, p. 4-5.
[7] Zie ook art. 15.12-15.18 RvOTK.
[8] College van onderzoek integriteit, rapportage 28 oktober 2021; Zie verder Bovend’Eert 2022, p. 469.
[9] College van onderzoek integriteit, Rapportage 22 februari 2022 ( niet registreren nevenfuncties door kamerlid Baudet); Kamerstukken II 2021/22, 35351, nr.11
[10] Acht partijen in de Tweede Kamer dienen klacht in tegen baudet, schorsing dreigt, RTL nieuws 21 juni 2022.
[11] Zie verder College van onderzoek integriteit, jaarverslag 2021-2022, 7 februari 2022.
[12] Vgl. de ‘Guide to the rules’bij de Code of conduct in het UK House of Commons.