Een goede vertegenwoordiging is een functionele vertegenwoordiging
Wat is een goede representatie in een vertegenwoordigend stelsel? Die vraag is al sinds de achttiende eeuw aan de orde, maar lijkt de laatste jaren klemmend. Er zijn zorgen over een afnemend vertrouwen van burgers in de politiek. Een geëmancipeerde democratische samenleving zou een directere betrokkenheid moeten kunnen hebben bij het politieke besluitvormingsproces en ook mogelijkheden om de parlementaire besluitvorming te kunnen herroepen. De staatscommissie-Remkes i heeft zich daar uitgebreid over gebogen en in 2018 tal van aanbevelingen gedaan om de consultatie en participatie van burgers, hun identificatie met hun vertegenwoordigers en hun invloed op regerings- en besluitvorming te vergroten.
De commissie-Remkes was de eerste noch de laatste die met zulke aanbevelingen gekomen is. Al sinds de jaren 60 zoekt men in Nederland hardnekkig het antwoord op problemen van de politiek in het vertegenwoordigende aspect en in het bijzonder de ‘input’-zijde daarvan: verbeteringen in het kiesstelsel (directer, meer persoonsgericht, betere ‘afspiegeling’) om de vertegenwoordiging dichter bij de burgers te brengen. Flankerende voorstellen omringen het parlement met burgerfora en corrigerende referendumvormen, om maar te garanderen dat de volksvertegenwoordiging zich voegt naar de ‘wil’ van de burgers en voldoende de zorgen onderkent van de groepen die anders ‘afhaken’.
Inhoudsopgave van deze pagina:
In feite wordt de kwestie van een goede representatie in al dit soort voorstellen van de verkeerde kant benaderd. Ten eerste miskennen zij de wezenlijk eigen aard van het vertegenwoordigend stelsel. Ze versterken het parlement niet maar stellen het onder curatele en scheppen een hybride bestel met wazige verantwoordelijkheden. Een parlement is geen microreproductie en geen doorgeefluik van de samenleving. Hoe responsief een vertegenwoordigend bestel ook moet zijn, het is nou juist bedoeld om op enige afstand, in een proces van procedures, overleg en afweging, de spanningen tussen de idealen, wensen en belangen van groepen in de samenleving tot een aanvaardbare oplossing te brengen.
Ten tweede is het probleem van de huidige volksvertegenwoordiging niet zozeer een gebrek aan voeling met de samenleving als wel dat de ‘output’, de resultaten van de politiek, te wensen overlaten. Voor burgers worden teveel zaken niet opgelost, er is teveel slordige en tegenstrijdige wetgeving en het parlement heeft te weinig greep op het overheidsapparaat en uitvoeringsinstanties.
Een goede representatie is een functionele representatie, uit het oogpunt van de taken. De Staten-Generaal i zijn medewetgever, controleur van de regering, vertegenwoordiging van de belangen van groepen in de samenleving, een podium voor getuigenis en erkenning van minderheidsgeluiden, maar ook vertegenwoordiger van belangen voorbij het electoraal moment, zoals van toekomstige generaties, en van verplichtingen vanuit internationale verdragen of overwegingen van geopolitieke aard. Het parlement is bovendien zelf representant van het democratische principe van overleg en procedurele besluitvorming. Goed representeren betekent niet dat het parlement de samenleving nauwkeurig afspiegelt; het gaat er uiteindelijk om of regering, parlement en partijen erin slagen samen voldoende voor de kiezers en de samenleving te doen.
Wat zijn de kwaliteiten van een doelmatige volksvertegenwoordiging, die voor een deel ook gelden voor de fracties van de partijen die samen het parlement vormen? Diversiteit en herkenbaarheid zijn belangrijk: het parlement moet via en in zijn partijen de belangen van alle geledingen van de bevolking representeren en burgers moeten vertrouwen kunnen hebben in hun vertegenwoordigers, op basis van een gedeelde identiteit, een regionaal belang, een ideologie of een programma. Er moet een zekere genderbalans zijn, een behoorlijke regionale spreiding en een goede vertegenwoordiging van opleidingsniveaus en generaties.
Maar evenzeer is deskundigheid nodig, op juridisch, economisch, technologisch, sociaal en ethisch gebied, om voorstellen en beleid te kunnen beoordelen. Omdat het parlement een zeer gevestigde institutie is met een eigen bedrijfscultuur en allerlei procedures, is politieke professionaliteit noodzakelijk, ervaring met het ambacht, een netwerk, handigheid. Alleen daardoor kunnen Kamerleden en fracties resultaat bereiken, kleine partijen zelfs ruim voorbij hun zetelaantal. Partijen en fractieleden moeten ook goed geworteld zijn in maatschappelijke organisaties, om de praktijk te kennen, te kunnen agenderen en over draagvlak te beschikken. In de huidige mediacultuur is mediabewustheid van belang. Omdat de Tweede en Eerste Kamer ook trans-electorale belangen moeten vertegenwoordigen, is een inrichting van het Kamerwerk nodig die naast de dagelijkse zaken duurzame aandacht voor grotere dossiers en langetermijn-vraagstukken mogelijk maakt.
Het politieke ambacht, deskundigheid en organisatie van het Kamerwerk zijn dus evenzeer relevant voor een functionele representatie. De huidige theorievorming over representatie voegt daar nog een wezenlijk element aan toe. De oudere theorie maakte vooral een onderscheid tussen ‘zijn als’ (descriptieve en symbolische representatie, gericht op identificatie en directe belangenbehartiging) en ‘doen voor’ (een zelfstandig mandaat om namens de belangen van kiezers op te treden). Tegenwoordig wordt representatie gezien als een actief vormgevend proces. Vertegenwoordigers, als individu of als partij, zijn geen afspiegeling of afgezant van gevestigde maatschappelijke formaties of belangen. Zij agenderen of verwoorden kwesties en mobiliseren daardoor maatschappelijke groepen en bewegingen die pas door die boodschap vorm krijgen, omdat zij zich herkennen in het probleem of de voorgestelde oplossing.
De enorme volatiliteit in opiniepeilingen, die partijen en leiders groot en klein kunnen maken, laat zien hoezeer ook buiten verkiezingen dat proces gaande is. De manier van representeren doet er dus wezenlijk toe. Dat is trouwens allang aangetoond door de representatietheorie. In representatie gaat het om drie aspecten: wie, wat en hoe. ‘Wie’ staat voor de input, wie worden er gerepresenteerd? Dat is waar de Nederlandse oplossingen zich op fixeren. ‘Wat’ staat niet voor personen en groepen, maar voor belangen of ideologieën. Liberalisme, sociaaldemocratie, confessie of natuurzorg zijn oplossingsrichtingen die heel verschillende groepen mensen kunnen binden in een gemeenschappelijke overtuiging of belang. Het ‘hoe’ betreft de manier waarop volksvertegenwoordigers en fracties hun mandaat hanteren: als directe opdracht of met een grote eigen ruimte om afwegingen te maken, compromissen te sluiten of belangen uit te ruilen. In een parlement, eenmaal gekozen en samengesteld, is het ‘hoe’ altijd beslissend voor de uitkomsten. Ook als een parlement qua samenstelling zo dicht als mogelijk bij de kiezers staat, blijft de manier waarop de partijen hun mandaat hanteren doorslaggevend. Pas in en door het parlementaire werk ontstaat een wezenlijk deel van wat representatie is.
Niemand zal miskennen dat de huidige politiek flinke problemen heeft. Niet alleen in Nederland. Overal staan de vertegenwoordigende democratieën onder druk. Hier en daar valt best iets te leren van praktijken elders, maar in het algemeen heeft het weinig zin bij de buren te gaan kijken naar systeemoplossingen, want ook zij zijn op zoek. De bindingskracht van de oude grote volkspartijen en ideologieën is overal in verval, parlementen versplinteren, het politieke midden brokkelt af en er groeien sterke anti-establishmentbewegingen.
Toch ligt de oplossing juist in het versterken van de politieke partijen en van de parlementaire praktijk, niet in het verzwakken ervan. Partijen mogen veel aan betekenis hebben ingeboet, iedere parlementaire historicus kan verzekeren dat een terugkeer naar volksvertegenwoordigers met een groot persoonlijk of regiogebonden mandaat zoals voor 1880 een onwerkbaar parlement oplevert. De huidige problemen van regeren met versnipperde Kamers met verschillende meerderheden maakt dat al duidelijk. Afgezien van hun ideologische bindingskracht zijn de politieke partijen toch nog steeds de instanties die moeten zorgen voor kandidatenlijsten die diversiteit, deskundigheid, parlementaire ervaring, regionale spreiding, maatschappelijke worteling en mediabewustheid combineren, zodat de Tweede Kamer optimaal kan functioneren als vertegenwoordiger, controleur en medewetgever. Dat geldt evenzeer voor nieuwe bewegingen vanuit de samenleving die zich op het politieke centre court willen gaan manifesteren.
Daarbij zou het kunnen helpen als de Tweede Kamer vergroot werd van 150 naar 250 leden. Dat lijkt gedurfd en tegen de tijdgeest in, maar er zijn uit oogpunt van representatie goede redenen voor. In 1956 werden beide Kamers met de helft vergroot, om de volksvertegenwoordiging in verhouding te brengen met de groei van de bevolking, de sterk toegenomen hoeveelheid taken en de complexiteit van het werk. Na ruim 65 jaar zijn die argumenten opnieuw relevant. Met 150 volksvertegenwoordigers op een bevolking van 17.7 miljoen behoort Nederland in Europa tot de landen met het kleinste parlement. Nederlanders zijn ondervertegenwoordigd. Er is nu één Kamerlid per 118.000 inwoners, terwijl er in de voor-democratische tijden van Thorbecke nog één op elke 45.000 inwoners was. Een grotere Kamer betekent meer diversiteit en expertise per fractie. Bovendien kunnen dan ook kleine partijen met eigen leden deelnemen aan alle vaste Kamercommissies, waarin de meeste Kamerbesluiten worden voorbereid. Voordeel van ruimere fracties is dat zij het werk beter kunnen verdelen, zodat een deel van de fractie zich gericht kan bezighouden met grotere en lange-termijndossiers en eigen onderzoek.
Het inroepen van burgerfora, burgerpanels en focusgroepen kan de vertegenwoordiging verbeteren. Niet als ‘bewakers’ van het parlement of als rem op de besluitvorming achteraf, maar wel om de ‘input’ te verbeteren, vooral als het gaat om agendering en signalering van onderschatte maatschappelijke problemen en spanningen. Daarbij past overigens ook dat het parlement de waarschuwingen van de Raad van State, de Ombudsman, de Rekenkamer en adviesinstanties serieuzer neemt. Ook hier komt het aan op een beter functioneren van de volksvertegenwoordiging.
Om de ‘maatschappelijke stem’ in de vertegenwoordigende democratie structureel te vergroten, is nog een andere radicale ingreep te overwegen. Dat is de omvorming van de Eerste Kamer tot een ‘Volkskamer’. Een ‘Kamer van heroverweging’ is zeker zinvol, en de Eerste Kamer heeft die rol ook vaak goed vervuld. Toch is de huidige Eerste Kamer een politieke anomalie: een via de uit oogpunt van representatie irrelevante provincies gekozen maar langs partijlijnen samengestelde vertegenwoordiging van leden van de bestuurselite, die een steeds meer politieke rol is gaan spelen. Wat ook de verdienste van de Eerste Kamer (geweest) mag zijn, met democratische vertegenwoordiging heeft dit weinig te maken. De controle op deugdelijke wetgeving kan aan de Raad van State worden overgelaten, wellicht met een versterkte bevoegdheid. De Eerste Kamer kan dan een door loting samengestelde Volkskamer worden, die net als nu in deeltijd functioneert. De Volkskamer beoordeelt alle wetsvoorstellen, of in elk geval een samenvatting van de bedoelingen en consequenties van elk wetsvoorstel. De Volkskamer heeft terugzendrecht en kan amendementen voorstellen die door de Tweede Kamer moeten worden overwogen. Daarna volgt opnieuw beoordeling door de Volkskamer. Een wetsvoorstel dat drie keer door de Volkskamer is verworpen, moet worden ingetrokken. Zo functioneert de Volkskamer als een soort correctief referendum, maar na zorgvuldige afweging en in samenspraak met de Tweede Kamer.
Op deze manieren laat zich een functionele en democratische representatie in een vertegenwoordigend bestel realiseren.
Prof. dr. Remieg Aerts is hoogleraar Nederlandse geschiedenis aan de Universiteit van Amsterdam