Het kabinet-Rutte IV en de ambtelijke dienst
Een nieuwe bestuurlijke cultuur staat hoog in het vaandel van het kabinet. Maar wat dat betekent dat voor de ambtelijke dienst? Hoe staat de ambtelijke dienst er voor, na een half jaar met een nieuwe politieke leiding aan het roer?
Zeer belangrijk, als het om de ambtelijke dienst gaat, was de uitspraak van de staatssecretaris van Financiën Van Rij dat bij de Belastingdienst sprake is geweest van wat hij noemde ‘institutioneel racisme’.1 Dat is voor een ambtelijke dienst een onthutsende constatering. Een ambtelijke dienst moet gekenmerkt worden door onkreukbaarheid, onafhankelijkheid, eerlijkheid. Er kan wel eens wat misgaan, en goed mis ook. Maar als wangedrag ‘institutioneel’ wordt, dan legt dat de bijl aan de wortel van de ambtenarij. En dat klemt nog te meer als dat wangedrag bestaat uit racisme.
Zeer ernstig dus. Maar de beperkte reactie op de uitspraak heeft mij wat verbaasd. Sommigen vonden het een goed, symbolisch gebaar. Maar verder proefde ik vooral een zekere gelatenheid, ‘we weten het nu wel’. Ik miste bovendien een ambtelijke reactie, het lijkt alsof men hoopt dat het beperkt blijft tot dit geval en dat het nu wel overwaait. Nadere aandacht is ook gewenst omdat dit begrip ‘institutioneel racisme’ moeilijk grijpbaar is. Want: was er nu sprake van racisme? Dat had ik niet zo begrepen. ‘Institutionele vooringenomenheid’, zoals Donner indertijd helder heeft uiteengezet2, dat kon ik volgen. Maar racisme? En trouwens ook dat begrip ‘institutioneel’: betekent dat dat het eigen is aan de desbetreffende institutie? De dilemma’s die bij deze zaak een rol spelen, rechtvaardigen wel iets meer dan een paar etiketten. De brief van de staatssecretaris maakt het allemaal niet duidelijker, het lijkt wel of de wens tot duidelijkheid het heeft afgelegd ten opzichte van de wens tot openbare boetedoening.3
Het is wel een kenmerk van de nieuwe bestuurscultuur: de openbare boetedoening, het tonen van empathie, het betuigen van schuld, het aanbieden van excuses. De ‘beleidsbrief’ van staatssecretaris van EZK Vijlbrief van 21 februari 2022 over de problematiek-Groningen was een goed voorbeeld. Waren vroeger beleidsbrieven goed doortimmerde, zakelijke, juridisch sluitende stukken (geschreven, zoals mijn eerste baas zei, door juristen met ‘de emotionaliteit van een vis in koud water’), deze brief zit aan de andere kant van het spectrum. De emotie spat er af. Het moet voor de ambtelijke dienst een hele opgave zijn om deze manier van schrijven onder de knie te krijgen. Geld speelt geen rol tegenwoordig, dat is dan wel weer gemakkelijk.
Opvallend, maar al ingezet onder Rutte III, is de omvang van de ambtelijke dienst. Die is geëxplodeerd, sinds 2017 een toename van bijna 20%! In 2017 kende het rijk 110.649 fte.4 Dat is in 2021 gestegen naar 131.132 fte! Wie ooit nog wil beweren dat kabinetten van Rutte voorbeelden zouden zijn van een terugtredende overheid, moet eerst nog maar eens naar deze cijfers kijken: niks terugtredend. En de verklaring is echt niet dat het een tijdelijk corona-effect is.
Waar zit die groei? Daar is de jaarrapportage niet erg helder over. AZ, het ministerie van Rutte, is fors groter geworden. Financiën is daarentegen relatief een van de mindere groeiers, hoewel je zou denken dat de toeslagenaffaire plus de wens tot maatwerk juist daar zouden leiden tot veel meer mensen. Interessant is ook dat niet alleen het aantal ambtenaren is gegroeid maar ook de externe inhuur. Die bedraagt inmiddels maar liefst 13,4% van de loonsom, 35% meer dan is toegestaan. En die wordt in toenemende mate ingezet voor beleid en beleidsondersteuning en in afnemende mate voor uitvoering. Terwijl toch vooral meer aandacht aan de uitvoering zou worden gegeven.5 Helaas bevat de jaarrapportage geen recente informatie over de overhead bij het rijk. Volgens de jaarrapportage van 2019 ging die richting de 50%!6 Alle reden voor een diepgravend onderzoek. Maar dat is toen wel aangekondigd maar er kennelijk nooit van gekomen. Dat is ook een oplossing natuurlijk: niet meer over praten.
De omvang van de ambtelijke dienst is eveneens terug te zien in de stijging van het aantal topfunctionarissen. Vooral het aantal ABD-topmanagers is enorm toegenomen, van 495 naar 643, circa 30%. De Topmanagement Groep is eveneens stevig gegroeid, van 84 in 2018 naar 96 nu. Interessant zijn de ‘bijzondere topfunctionarissen’. Er zijn inmiddels nieuwe regeringscommissarissen en nationale coördinatoren aangesteld waarvan overigens de precieze status niet helemaal helder is. Het zijn ambtenaren, zou je zeggen. Maar meestal met wel een duidelijk politiek profiel. Soms zijn voor de ambtenaren geldende regels (bijvoorbeeld de Oekaze-Kok) expliciet niet van toepassing verklaard. Vallen ze onder de verantwoordelijkheid van de desbetreffende SG? Of zijn het quasi-politici?
Rutte IV kent naar verhouding veel ministers-zonder-portefeuille. Opmerkelijk is dat juist die ministers tot nu toe nogal aan de weg timmeren en in veel gevallen al ambitieuze beleidsideeën hebben gepresenteerd. Dat laat trouwens ook zien dat hun ambtelijke ondersteuning kennelijk goed geregeld is. Bezwaar tegen het fenomeen van minister-zonder-portefeuille was wel eens dat zij geen ‘eigen’ ambtelijk apparaat zouden hebben. Maar afgaand op wat ze produceren, lijkt dat mee te vallen, en dan is het niet hebben van ‘eigen’ ambtenaren ook een kopzorg minder! Misschien is het de weg naar de toekomst van de ambtelijke dienst: ambtenaren indelen naar expertise en niet naar departement. Voor de SG’s (wier taak gerelateerd is aan het ministerie) lijkt me het huidige, hybride organisatiemodel overigens knap lastig.
Rutte IV en de ambtelijke dienst: je kunt het nog niet goed beoordelen. Sommige ontwikkelingen zijn positief, andere weer niet. De echte focus op de uitvoering zie ik nog niet zo. En zorgen maak ik mij wel over de beleidsexplosie, temeer daar ik nog niet zoveel aandacht voor de uitvoerbaarheid heb gezien. De ambtelijke dienst heeft het niet gemakkelijk en heeft weinig vrienden. Maar het zijn interessante tijden, ook uit ambtelijk-organisatorisch gezichtspunt, dat wel.
Prof. Mr. Roel Bekker (1947) was ruim negen jaar secretaris-generaal van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en leidde daarna drie jaar het programma Vernieuwing rijksdienst. Van 2007 tot 2014 was hij hoogleraar in Leiden
[1] Zie brief van de Staatssecretaris van Financiën (Fiscaliteit en Belastingdienst) aan de Tweede Kamer van 30 mei 2022.
[2] Adviescommissie Uitvoering Toeslagen (Commissie-Donner), Omzien in verwondering, interim-advies 14.11.2019; deel 2 eindrapport 12.03.20.
[3] Opvallend is ook dat er zo weinig aandacht is geweest voor vergelijkbare affaires in het buitenland, zoals de Windrush-affaire in het VK en de Robodebt-affaire in Australië.
[4] Zie: Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2021. De cijfers zijn inclusief de Hoge Colleges van Staat en de Rechtspraak maar exclusief Politie en exclusief Defensie (ministerie èn Krijgsmacht), het blijft een wat onhandige indeling waar we het helaas al vele jaren mee moeten doen.
[5] Voor beleid is het aandeel ‘externe inhuur’ gestegen van 5% naar 11%, voor de beleidsondersteuning (whatever that may be) van 40% naar 53%. Maar voor de uitvoering is het gedaald van 55% naar 36%.
[6] Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2019, pag. 72.