Kan codificatie van gedragsregels voor ambtenaren bijdragen aan een nieuwe bestuurscultuur?

Je kunt er lang over delibereren hoe we een nieuwe bestuurscultuur kunnen krijgen. Met grondwetsherziening, andere wetgeving, een nieuw “sociaal contract”, meer dualisme, een andere politieke cultuur, een betere ambtelijke cultuur of wellicht alleen maar ander ambtelijk leiderschap? Het zou allemaal een bijdrage kunnen leveren. Ik beperk mij nu tot de ambtelijke cultuur. Aanleiding daarvoor is een beschouwing van de Leidse bestuurskundigen Van der Meer en Dijkstra in “De Hofvijver” van mei jl. Daarin pleiten zij voor een bestuurlijke en juridische borging van de deugdelijkheid van de ambtelijke dienst in de vorm van wetgeving.

De laatste grote herziening van de Ambtenarenwet, die geleid heeft tot de per 1 januari 2020 in werking getreden Ambtenarenwet 2017, noemen zij “een gemiste kans”. Volgens hen had het toen óók moeten gaan over een “integrale materiële juridische verwoording van het ambtenaarschap”. Als kernwaarden daarvan benoemen zij deskundigheid, vakmanschap, ervaring en houding, en meer in het bijzonder de noodzaak van loyale tegenspraak en een adequate bescherming tegen (politieke) willekeur. “De uitdaging is nu die bestuurlijke en inhoudelijke aspecten van het ambtenaarschap een juridische plaats te geven.”

Dat zou in beginsel best kunnen. Zo fataal hoeft die “gemiste kans”, waar beide schrijvers zich maar moeilijk overheen kunnen zetten, niet te zijn. Wetten kunnen worden gewijzigd, aangevuld en verbeterd. Maar in dit geval moeten we dan wel eerst wat beter analyseren wat de startsituatie is. De schrijvers wekken de indruk dat er op dit punt nog veel te doen is. Maar dat is niet juist. Er is al héél veel gedaan, maar wellicht is dat aan Van der Meer en Dijkstra ontgaan.

De Ambtenarenwet bevat vanouds bepalingen over integriteit, beperking van grondrechten (meningsuiting en lichamelijke integriteit), geheimhouding en vertrouwensfuncties. Die zijn in de Ambtenarenwet 2017, naar het voorbeeld van het Burgerlijk Wetboek, onderscheiden in verplichtingen voor overheidswerkgevers en verplichtingen voor ambtenaren. Beide benaderingen kunnen niet worden gemist, als we de deugdelijkheid van de ambtelijke dienst juridisch willen borgen.

Op het gebied van wat Van der Meer en Dijkstra de houding van ambtenaren noemen bevat de Ambtenarenwet 2017 – in artikel 6, eerste lid – het klassieke gebod dat de ambtenaar gehouden is de bij of krachtens de wet op hem rustende en uit zijn functie voortvloeiende verplichtingen te vervullen en zich ook overigens heeft te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt. Van die bepaling is wel betoogd dat hij strikt genomen juridisch overbodig is, maar hij geeft toch regelmatig houvast aan de rechter, als die het gedrag van een ambtenaar moet beoordelen. Maar hij is beslist ook vatbaar voor nadere uitwerking.

De Ambtenarenwet 2017 geeft ook al aan wat daarvoor de geëigende plaats is. Artikel 4, derde lid, bepaalt dat overheidswerkgevers zorg dragen voor de totstandkoming van een “gedragscode voor goed ambtelijk handelen”. Aan gedragscodes kleeft het imago dat zij een (te) softe wijze van regulering van menselijk handelen zouden zijn. Maar in ieder geval in het arbeidsrecht is dat níet zo. Ingevolge artikel 661 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek zijn werknemers, en dus ook ambtenaren, verplicht zich te houden aan de voorschriften die door de werkgever worden gegeven. Daar vallen gedragscodes ook onder.

Het kan zijn dat de gedragscode van het Rijk – publicatie van 31 december 2019 (Stcrt. 2019, nr. 71141) – aan Van der Meer en Dijkstra is ontgaan, doordat het ministerie van BZK het stuk ten onrechte de titel “Gedragscode Integriteit Rijk” heeft meegegeven. Hij had ’s Rijks gedragscode voor goed ambtelijk handelen moeten heten. Erin wordt wel uitvoerig ingegaan op alle denkbare aspecten van integriteit, maar daarnaast komen nog veel méér aspecten van het ambtenaarschap aan de orde. Ook onderwerpen als het dienen van het algemeen belang, het zuinig omgaan met publieke middelen, professionaliteit, leiderschap, gewenst en ongewenst gedrag, elkaar daarop aanspreken, omgaan met informatie en communicatie, externe contacten en werken in het buitenland worden erin behandeld.

Daarbij wordt er bijvoorbeeld op gewezen dat burgers in veel opzichten afhankelijk zijn van de overheid, dat overheidsbesluiten diep kunnen ingrijpen in het functioneren van burgers en dat zij correct en respectvol moeten worden bejegend. Ook komt aan de orde dat een ambtenaar zijn werk goed, betrokken én gewetensvol te doen. En dat een ambtenaar zich niet mag laten leiden door

oneigenlijke motieven; waarvan sprake als hij bij een beslissing discrimineert. Je zou kunnen zeggen dat veel van wat in de toeslagenaffaire mis is gegaan al bij de opstelling van de gedragscode van het Rijk is voorzien.

Als we opnieuw aandacht willen geven aan het vastleggen van de kernwaarden van het ambtenaarschap, ligt het dus voor de hand om dat in eerste instantie te doen door het uitbreiden van de Gedragscode Integriteit Rijk met die aspecten van goed ambtelijk handelen, die we daarin nog missen. Vervolgens zou bij a.m.v.b. moeten worden bepaald welke onderwerpen in de gedragscodes van álle overheidswerkgevers aan de orde moeten komen. En bij die gelegenheid zou ook kunnen worden bezien welke aspecten daarvan zich lenen voor codificatie in de wet. Dat zullen ze zeker niet allemaal zijn. Want er is een verschil tussen wat zich leent voor wetgeving en wat beter in een gedragscode kan worden beschreven.

Inspiratie voor het uitbreiden van de gedragscode kan worden gevonden in de behoorlijkheidseisen van de Nationale ombudsman. Zijn werkzaamheden zijn gericht op bestuursorganen, maar ingevolge artikel 9:1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden gedragingen van personen die werkzaam onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, aangemerkt als een gedraging van dat bestuursorgaan. En die personen zijn meestal ambtenaren. Daarbij hanteert de Nationale ombudsman het criterium of de betrokkene zich al dan niet behoorlijk heeft gedragen. Bij zijn invulling van het begrip “behoorlijk” onderscheidt hij vier kernwaarden: (1) open en duidelijk, (2) respectvol, (3) betrokken en oplossingsgericht en (4) eerlijk en betrouwbaar. En die kernwaarden heeft hij ieder nog nader uitgewerkt in een aantal behoorlijkheidsnormen.

Daarbij haalt de Nationale Ombudsman zijn inspiratie vaak uit bestaande wetten, zoals de in de Grondwet opgenomen grondrechten en de Awb. Die wet is gericht op bestuursorganen, maar de daarin opgenomen waarborgen kunnen soms ook vertaald worden in behoorlijkheidseisen die mede gelden voor ambtenaren. Sommige daarvan hebben hun weg al gevonden naar de gedragscode van het Rijk. Maar er zijn er ook die daaraan nog zouden kunnen worden toegevoegd.

Gelet op de toeslagenaffaire denk ik dan in de eerste plaats aan wat de ombudsman opmerkt over fair play: “De overheid geeft de burger de mogelijkheid om zijn procedurele kansen te benutten en zorgt daarbij voor een eerlijke gang van zaken.” In de tweede plaats aan wat hij een “coulante opstelling” noemt in het geval de overheid fouten heeft gemaakt: oog hebben voor claims die redelijkerwijs gehonoreerd moeten worden en de burger niet belasten met onnodige en ingewikkelde bewijsproblemen en procedures. En ten slotte het voorkomen of beperken van escalatie.

Wat voegen Van der Meer en Dijkstra nog aan het vorenstaande toe? Ik loop het na.

Professionaliteit, deskundigheid en vakmanschap kwamen hiervoor al even aan de orde. Zij zijn nauw aan elkaar verwant. Wat valt er op dat gebied nog wettelijk te regelen? Bepalen dat overheidswerkgevers alleen deskundige en vakbekwame personen aan mogen nemen? Lijkt mij niet iets voor wetgeving, tenzij het wordt toegespitst op een verbod van politieke benoemingen. Bepalen dat overheidswerkgevers een zorgplicht hebben voor het op peil houden en verder ontwikkelen van de deskundigheid en vakbekwaamheid van hun ambtenaren? En dat ambtenaren verplicht zijn om deel te nemen aan door hun werkgever aangeboden bij- en nascholing? Prima. Zoiets zou eigenlijk moeten gelden voor álle werkgevers en werknemers, en dus in het Burgerlijk Wetboek moeten worden geregeld. Dat is ook wel een beetje gebeurd, maar nog lang niet voldoende. Dus voorlopig is de overheid het aan zijn stand verplicht om op dit gebied voorop te lopen.

Dan is er de ervaring van ambtenaren. Die draagt zonder meer bij aan de deugdelijkheid van de ambtelijke dienst. Maar wat valt er op dit gebied te regelen? Toch niet een open deur als dat er voldoende ervaren ambtenaren moeten zijn, hoop ik. Wellicht dat een ambtelijk dienst een gevarieerde leeftijdsopbouw moet hebben? Maar dat gaat toch vrijwel vanzelf? En ingrepen op dat gebied raken al snel aan de arbeidsvoorwaarden.

Van der Meer en Dijkstra noemen in dit verband de mobiliteit die niet al te groot zou moeten zijn. Ik vermoed dat zij daarbij vooral denken aan de topambtenaren van het Rijk. Daar is er inderdaad een probleem. Maar speelt dat in de volle breedte van de ambtelijke diensten bij alle overheden? Mobiliteit kan ook bijdragen aan de ontwikkeling van ambtenaren en daarmee aan de kwaliteit van een ambtelijke dienst. Het zal moeilijk worden hierover een zinnige wetsbepaling te formuleren. Wat dan overblijft is een kwestie van arbeidsvoorwaarden, die in de c.a.o. afgesproken moeten worden.

Over verschillende aspecten van de gewenste houding van ambtenaren hebben we het al gehad, maar nog niet over de (loyale) tegenspraak. Ook dit was tot dusver, onder het motto “speaking truth to power”, iets waar vooral topambtenaren zich graag druk over maken. Maar zózeer dat het zou moeten leiden tot een wetsbepaling? Ik zie die nog niet voor me. Het element “loyaal” eraan toevoegen zal in ieder geval de vraag oproepen naar de grenzen daarvan. Juist nu is daarover vanuit de Algemene Bestuursdienst (ABD) een discussie gestart, onder het motto “Het is niet de primaire taak van ambtelijk leiders om ‘de minister overeind te houden’.” Iets voor een wetstekst?

Van der Meer en Dijkstra proberen het probleem wat algemener te maken door te spreken over loyale tegenspraak op élk niveau: richting de politieke bestuurders, de leidinggevende ambtenaren en de collegae. Tja, wat zou dat mooi zijn, als de ambtelijke dienst een ideale wereld zou worden, waarin niemand ooit iets zegt dat niet waar is, ook niet om een ander een complimentje te maken, en altijd iedereen de waarheid durft te zeggen, zonder dat de persoonlijke relaties en werkverhoudingen daarvan enige schade ondervinden. Het is een droom – niet iets voor een wetstekst.

En dan ten slotte de door de twee schrijvers bepleite adequate bescherming tegen politieke willekeur en “arbitrair management”, wat dat ook moge zijn. Dat punt is van een andere orde dan de rest van hun betoog. Daarbij ging het om het codificeren van ambtelijke kernwaarden en het management van de ambtelijke dienst. Bij dit laatste punt gaat het om de rechtsbescherming van ambtenaren. Die moet er zijn, maar die ís er ook. Daarvoor zorgt de rechter. Het verband tussen beide punten is, dat verbetering van normstellingen kan leiden tot een betere rechtsbescherming.

Er is ruimte voor dergelijke verbeteringen. Die kunnen bijdragen aan een nieuwe bestuurscultuur. En codificatie van de belangrijkste normen in de wet, mits die zich daarvoor lenen, is dan zeker niet zonder waarde. Maar als de al bestaande gedragscode zelfs bij geleerden als Van der Meer en Dijkstra onbekend was, of door hen niet belangrijk genoeg gevonden werd om in hun bijdrage te vermelden, hebben we een probleem. Dan moeten we overwegen om de gedragscode voorwerp te maken van een examen voor ambtenaren. Wat we kunnen voor vreemdelingen die nog moeten inburgeren in de Nederlandse cultuur, kunnen we ook voor ambtenaren die nog te weinig bekend zijn met de voor hen geldende gedragsregels.

Mr. Huub Linthorst is voormalig directeur Wetgeving & Juridische Zaken van het Ministerie van Economische Zaken.