Terug naar het afspiegelingscollege?

Niet alleen nationaal maar ook lokaal leidt coalitievorming na verkiezingen tot een bestuurscollege dat over een georganiseerde meerderheid beschikt in de volksvertegenwoordiging. Daar staat een oppositie tegenover van partijen die niet aan de coalitie deelnemen. In de nationale politiek is dat de normale situatie sedert de Tweede Wereldoorlog, zij het dat denken in termen van coalitie en oppositie ook op het Binnenhof heeft moeten rijpen. Eerst eind jaren vijftig is het tot volle wasdom gekomen.

In de lokale democratie werd tot ver in de jaren zeventig niet echt aan een uitgesproken meerderheid voor een college van B&W gedacht. Daar heerste het ‘afspiegelingscollege’: elke partij van enige omvang werd daarin opgenomen, meestal zonder onderhandelingen vooraf.¹ De taakverdeling in het college was een kwestie van onderhandelen tussen eenmaal gekozen wethouders. Het verschijnsel van het meerderheidscollege en van min of meer georganiseerde politieke oppositie is dus relatief recent. En dan nog: in heel veel, vooral kleinere gemeenten wordt wel aan een collegeprogramma gewerkt, maar daar gebeurt dat met als doel een zo breed mogelijke meerderheid te vormen.

Een paar ontwikkelingen hebben de neiging te werken met het coalitie-oppositiemodel door de jaren heen versterkt. Tegenover de landelijke partijen met hun traditioneel sterke positie kwamen nieuwe lokale partijen te staan, wat tegelijk een nieuwe ideologische tegenstelling introduceerde: tussen min of meer ‘technocratische’ partijen enerzijds en op behoud van traditie en eigenheid gerichte stromingen anderzijds.

De ‘technocraten’ van partijen als PvdA, CDA en VVD hadden met de nieuwe lokalo’s niet veel op. Aanvankelijk waren deze lijsten immers vaak gevormd door ‘afvallige’ politici van de traditionele partijen. Dat leidde tot een voor de hand liggende tegenstelling, die lokale partijen relatief vaak ‘in de oppositie’ bracht. Wat die trouwens niet zo erg vonden, want dat leek ze electoraal winstgevender dan meebesturen. Op den duur ontstonden steeds meer stabiele lokale partijen die heel goed in staat bleken tot meebesturen en een gelijkwaardige positie kregen ten opzichte van de traditionele nationale partijen. Als zij de raden en colleges al niet gingen domineren.

Het vervelende bijverschijnsel van deze ontwikkeling werd een snel om zich heen grijpende versnippering. De grote volkspartijen (CDA en PvdA) werden aldoor kleiner en geen nationale partij nam hun positie over, zoals de VVD dat op het Binnenhof nog wel enigszins deed. Alle nationale partijen (zoals GroenLinks, D66, SP, SGP, CU) bleven op eigen houtje meedoen en er kwamen lokale lijsten in veelvoud bij. Maar, ook de uitgesproken populisten zoals PVV en FVD zochten naar een plek in de raad, zij het dat die laatste zich beperkten tot de grote steden. Daar verschenen her en der ook etnische partijen op het toneel. In raden van 39 zetels (steden boven 100.000 inwoners) en 45 zetels (de vier grote steden) is een gemiddelde van drie zetels per partij niet ongewoon meer.

Zodoende wordt meerderheidsvorming met enige politieke samenhang een enorm karwei. Als zo ongeveer alle nationale partijen in een college plaatsnemen – ondanks hun soms grote onderlinge tegenstellingen – dan hebben ze nog maar een krappe meerderheid. Deelname van een relatief grote lokale partij wordt dan voor de hand liggend, maar dat versterkt de onderlinge samenhang in het college weer niet steeds. Versnippering werkt infgewikkelde en weinig duurzame colleges in de hand.²

Geen wonder dat in veel raden gezocht wordt naar methoden om weg te komen van de coalitie-oppositie­tegenstelling en, vooral met behulp van ‘raadsakkoorden’ een basis te leggen onder de vorming van colleges van B&W. Niet een bestuursakkoord voor een beperkt aantal fracties, maar overeenstemming over enkele hoofdlijnen van gemeentelijk beleid. Daarnaast veel vrijheid van wethouders om het onderling in een college eens te worden en voor raadsleden om steun te bieden of te weigeren bij concrete onderwerpen. Zo ontstaan colleges die sterk doen denken aan het ouderwetse ‘afspiegelingscollege’: in principe doet iedereen mee, maar concrete steun voor collegevoorstellen is niet verzekerd.³

De gedachte is ontegenzeglijk interessant, maar of die ook levensvatbaar zal zijn zal nog moeten blijken. In kleinere en middelgrote gemeenten zou het kunnen, omdat coalities daar altijd al breed van karakter zijn gebleven. Of het ook in grote gemeenten, met soms sterk gepolariseerde verhoudingen, gaat lukken valt nog te bezien. De voortekenen zijn tot dusver niet erg gunstig.

Prof.dr. J.Th.J. van den Berg is fellow van het Montesquieu Instituut en emeritus hoogleraar aan de Universiteit Leiden (parlementaire geschiedenis) en Maastricht (parlementair stelsel). Hij is oud-lid van de Eerste Kamer.

Deze column verscheen oorspronkelijk op Parlement.com

• 1) 

  Dat gold aanvankelijk ook voor de CPN, totdat in 1948 Tsjecho-Slowakije door een staatsgreep in communistische handen viel en per vliegtuig voedsel voor (West-)Berlijn moest worden aangevoerd, omdat de Sovjets vervoer over land onmogelijk hadden gemaakt. De communistische wethouders werden toen uit het college van B&W in Amsterdam verwijderd.

• 2) 

  Joan Smithuis e.a., Van campagne tot compromis. Collegevorming in Nederlandse gemeenten, 2010–2018, (Amsterdam 2019), 11–30 en 167–196.

• 3) 

  Lianne van Kalken e.a., Een routekaart voor raadsakkoorden. Varianten, ervaringen en lessen, (Rotterdam/Leiden/Den Haag, april 2021).