EU start in 2022 spannend machtsspel vol uitdagingen
Dr. Jan Werts, onze vaste correspondent in Brussel, in een interview met Edgar Hoedemaker.
Europa dreigt hopeloos verdeeld te raken en de Europese Raad is het orgaan bij uitstek waarin die verschillen op dit moment al geëtaleerd worden. Klimaatverandering, migratie, begrotingsdiscipline, het energiebeleid, COVID-19, rechtsstatelijkheid, en zelfs het vrije verkeer van personen en goederen binnen de EU: al deze onderwerpen zijn een splijtzwam tussen de verschillende lidstaten.
Het is voor de EU een geluk bij een ongeluk dat er in 2021 geen nieuwe crises bij zijn gekomen, bovenop deze grote thema’s en de voortdurende coronapandemie. Een verlammende gezagscrisis zorgt er bovendien voor dat er zeker in het begin van 2022 geen grote voortgang verwacht hoeft te worden vanuit de Europese Raad: die periode zal gekenmerkt worden door het zoeken van nieuwe machtsverhoudingen.
Inhoudsopgave van deze pagina:
Nu Merkel vertrokken is, Frankrijk naar de stembus gaat en de Italiaanse leider Draghi nog zoekende is naar zijn positie, zoekt Europa naar nieuwe machtsrelaties. De Italiaanse politieke krachtpatser staat binnenkort voor een verscheurende keuze. Ofwel blijft hij tot de verkiezingen van midden 2023 de invloedrijke politiek leider van zijn land, dan wel kiest hij voor een periode van zeven jaar voor de meer politiek symbolische rol van president van het land. De keuze heeft uiteraard gevolgen voor de bestuurbaarheid van de EU.
Kanselier Olaf Scholz en president Emmanuel Macron gaven donderdag 15 december bij hun eerste treffen in de Europese Raad in Brussel een gezamenlijke persconferentie. De twee leiders onderstreepten hun eensgezindheid op centrale thema’s als migratie, Oekraïne en Rusland. Dit vertoon van eenheid duidt er op dat de nieuwe Duitse coalitie de traditionele koers van samenwerking met Frankrijk, na het vertrek van kanselier Merkel, volop wil voortzetten. Dat is goed nieuws voor de EU.
Tot slot lijken de Visegrad-landen zich steeds verder af te wenden, wat ervoor kan zorgen dat het zwaartepunt in de Europese integratie verdeeld raakt. De Europese Raad heeft in 2022 minstens vijf uitdagingen om het hoofd te bieden, maar succes is niet gegarandeerd.
Wanneer gaat de EU eindelijk meespelen in het spel tussen de grootmachten? De Europese Raad is hopeloos verdeeld op de grote dossiers. Als het gaat om de aanpak van Loekasjenko in Belarus, om de relatie met Turkije, Rusland, de Verenigde Staten of China, of om het uitdragen van democratie in de wereld, is de EU keer op keer twijfelachtig in haar aanpak. De belangrijkste oorzaak is het
unanimiteitsvereiste in de Europese Raad. Die unanimiteit mist: compromissen die toch gesloten worden, zijn vaak zwak van aard.
Neem als voorbeeld de dreigende militaire agressie van Rusland tegenover Oekraïne. In de Europese Raad bleek dat de 27 nationale leiders, ondanks hun waarschuwende taal aan het adres van president Poetin, het niet eens zijn over welke bestraffingsmaatregelen zij na een inval precies zullen nemen en op welk moment dan wel. ‘Elke verdere militaire agressie zal enorme gevolgen en zware kosten met zich meebrengen, waaronder met partners gecoördineerde beperkende maatregelen’, aldus de vage tekst van de slotverklaring van de Europese Raad.
Om dit enigszins te doorbreken is in 2021 een zogeheten Strategisch Kompas gelanceerd. Dat kompas moet gezien worden als aanzet tot een eendrachtiger EU-Buitenlandbeleid, met behoud van unanimiteit in de Europese Raad. ‘De dreigingen komen nu van alle kanten. Europa loopt het risico graag principieel te zijn, maar in de buitenlandpolitiek zelden relevant’, zegt EU-buitenland-chef Joseph Borrel. In 2022 is er daadwerkelijk Europese actie nodig. De spanningen met buurlanden zijn het meest acuut. Of dit daadwerkelijk tot succes gaat leiden, is afhankelijk van de ontluikende nieuwe machtsverhoudingen. De buitenlandagenda’s van Duitsland en Frankrijk zijn
bijvoorbeeld niet per se hetzelfde.
In het verlengde hiervan wil Frankrijk in 2022 een discussie over de strategische autonomie van de EU. Dit is ook een van de prioriteiten van het Frans voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie in de eerste helft van 2022. Juist het jaar 2021 drukte de EU met de neus op de feiten vanwege de afhankelijkheid van chipfabrikanten uit Japan, Chinese technologieën, Russisch gas, en olie uit de Golfstaten. Inzet van de strategische autonomie is technologische suprematie. De Europese Raad vraagt de Commissie om een technologieroutekaart met maatregelen tegen diverse dreigingen van buitenaf. Nederland kijkt behoedzaam naar dit Franse streven, omdat Nederland vermoedt dat hier een portie Franse hang naar protectionisme achter zit. Nederland moet het juist hebben van open markten.
In de recente Europese Raad hebben diverse leiders onverwacht de ambitieuze klimaatagenda ter discussie gesteld. Midden-Europese landen, met Polen als aanvoerder, zijn nog niet toe aan de ingrijpende maatregelen tegen klimaatverandering uit de Green Deal van Frans Timmermans. Deze landen willen af van onder andere de Europese markt voor uitstootrechten ETS, één van de pijlers onder de beoogde Green Deal. Om deze landen in 2022 mee te krijgen, zullen zij toezeggingen moeten krijgen over hogere gelden uit het Just Transition Fund en over de termijn van invoering van de maatregelen. Tegelijk is het nog maar de vraag of de EU-bevolking wel massaal te winnen is voor de vereiste, meer sobere, leefstijl die de
klimaatmaatregelen vergen.
In de Europese Raad ligt bovendien de onbeantwoorde, tweespalt veroorzakende, vraag voor of kernenergie en aardgas een label ‘groene energiebron’ gaan krijgen. Op het gebied van kernenergie lijkt de verantwoordelijk Eurocommissaris Frans Timmermans nu enigszins te bewegen onder Franse druk, maar andere lidstaten willen er nog niet aan. Oostenrijk dreigt bijvoorbeeld met een stap naar het Europese Hof van Justitie: een nucleair middel tegen nucleaire energie. Van Olaf Scholz hoeven we in ieder geen toenadering richting Frankrijk te verwachten op dit onderwerp: in het Duitse regeerakkoord staat dat alle kerncentrales voor eind 2022 gesloten moeten zijn.
Het compromis dat zich mogelijk niettemin aftekent is dat Frankrijk kernenergie bij het klimaatbeleid als ‘groen’ en duurzaam mag aanmerken en Duitsland het aardgas. Eenmaal zover zullen de 25 andere landen zich daarbij dan wel (moeten) aansluiten.
Grote verdeeldheid over de aanpak van de voor de consument angstig gestegen energiekosten kwam donderdag nog aan het licht in de Europese Raad. De EU-leiders, onder wie demissionair premier Mark Rutte, kwamen zelfs na vier uur praten niet tot een gezamenlijke formule. De twist liep zo hoog op dat zij het ook niet eens konden worden over een eindtekst, wat zelden gebeurt. Dit betekent dat elke regering nu qua maatregelen voorlopig haar eigen weg kiest.
Het probleem dat het meest hopeloos lijkt voor een doorbraak is migratie. Het beoogde spreiden van vluchtelingen over de EU en het terugsturen van migranten, is nooit echt van de grond gekomen. De illegale pushbacks aan de grenzen van de EU zijn een nieuw dieptepunt in de migratiecrisis, waar de Europese Raad maar geen sluitend antwoord op kan vinden.
Het verschil met vorig jaar is dat de gedachte is losgelaten dat de grenzen van de EU niet met een hek afgesloten mogen worden. Nadat de Hongaren en de Grieken daar al eerder mee waren begonnen, hebben Polen en de Baltische staten dit onder Wit-Russische druk recent massaal uitgebreid. De Commissie heeft dit stilzwijgend toegestaan. Polen betaalde dit uit eigen zak. Steun uit de kas van de EU voor de bouw van zulke grensversperringen is nog een taboe, waarvan verwacht kan worden dat het in 2022 zal verdwijnen. ‘De algemene stemming bij de politieke leiders is vandaag het weren van de migranten’, aldus het Brusselse persbureau EURACTIV in een analyse van 26 november.
Vorige week stelde de Commissie voor om de grenzen van de EU voortaan tijdelijk te sluiten zodra vijandige landen grote groepen migranten sturen, zoals Wit-Rusland deed. In zo’n geval gaat men bij de toch binnengedrongen migranten bovendien de asielprocedures aanscherpen. Tegelijk wil de Commissie de komst van economische migranten beperken. Die zouden na hun aankomst in de grensstreek opgepakt en teruggestuurd moeten kunnen worden. Nu reizen zij door naar de landen met de beste sociale voorzieningen, waaronder Nederland, en blijven daar hangen. In dat kader worden illegale migranten, via een politiecontrole opgepakt, voortaan meteen naar hun land van afkomst teruggestuurd, aldus het voorstel. Nederland beoordeelt deze voorstellen, waarover de ministers en het Europees Parlement nog moeiten besluiten, positief, aldus premier Rutte in Brussel.
Volgens de Commissie is alleen op die basis het ongecontroleerd vrij reizen van de burgerij binnen de Schengenlanden nog langer voort te zetten. Een reeks landen waaronder Duitsland en Frankrijk controleert al jaren noodgedwongen weer zelf de nationale grenzen. Verwacht wordt dat de president Macron er een prioriteit van maakt tot overeenstemming te komen met de andere regeringen. Op die manier neemt hij zijn rechtse rivalen bij de komende presidentsverkiezingen de wind uit de zeilen.
De hoogste EU-leiders bereikten in Brussel evenmin overeenstemming over gezamenlijke maatregelen voor het drukke internationaal reizigersverkeer rond de Kerstdagen en het wintersportseizoen. Aldus verwatert de universele geldigheid van de Europese QR-code via het zogenaamde ‘coronapaspoort’. Na Italië, Portugal, Griekenland en Frankrijk tegenover het Verenigd Koninkrijk, eisen wellicht ook andere landen in een soort van paniek boven op de EU QR-code als bewijs van vaccinatie op eigen houtje nog een negatieve COVID-19 test. Dit alles ter bestrijding van de gevaarlijke Omikron variant van het virus. Commissievoorzitter
Een hoogst omstreden kwestie voor 2022 is de vraag of het peperdure en bovendien fraudegevoelige coronaherstelfonds verlengd wordt. Vooral de zuidelijke landen, Italië voorop, tappen daar honderden miljarden af. De nieuwe Duitse regering – en ook Nederland, Denemarken, Finland, Oostenrijk en Zweden - zijn tegen verlenging. De kans is groot dat daarover spanningen tussen kanselier Scholz enerzijds en Macron en de Italiaanse regeringsleider Draghi, met steun van de andere economisch zwakkere zuidelijke broeders, anderzijds ontstaan.
In het verlengde daarvan ligt de vraag voor wanneer de Maastrichtnormen (maximaal drie procent overheidstekort en zestig procent nationale staatsschuld), die vanwege het coronavirus zijn gecanceld, weer gaan gelden. Ook daarover bestaan levensgrote meningsverschillen tussen het noorden en het zuiden. De kans is groot dat deze kwesties aan het eind van 2022 nog steeds onopgelost zijn. Sterker nog, het is voorstelbaar dat beide vragen nooit beantwoord zullen worden. Verlenging van het coronaherstelfonds kan alleen als alle landen met de euro ermee instemmen. Dat zal niet gauw gebeuren. De Maastrichtnormen zijn daarbij totaal ongeloofwaardig nu Italië, de op twee na grootste economie, al 160 procent staatsschuld heeft, gevolgd door een reeks andere zuidelijke landen plus België die boven de honderd procent zitten.
Dergelijke schuld maken was decennialang verboden, maar tegenwoordig ziet men dat anders, zelfs in het Europese noorden. De gemiddelde schuld in de Eurozone was in 2021 98%. Dat is nu geen groot probleem, maar als de rente weer zou gaan stijgen, zet dit de Eurozone gigantisch onder druk.
De relatie van de regeringsleiders met de leiders van Polen en Hongarije staat onder hoogspanning. In de Clingendael Spectator van december stond een terechte opinie die stelde dat ‘de EU en Polen een spel poker spelen om te zien wie de sterkste zenuwen heeft.’ De rechtsstaatschendingen van Polen en Hongarije staan op gespannen voet met de EU-verdragen, maar het is tot nu toe een wedstrijdje spierballen tonen tussen de EU en deze landen in plaats van gezamenlijk zoeken naar een oplossing. Tegelijkertijd bewegen meer Midden-Europese landen in de richting van de houding van Polen en Hongarije, zoals Slovenië en Slowakije.
Uiteindelijk zal de EU dit gevecht niet kunnen winnen, maar Polen ook niet. De Polen zullen echter de langste adem hebben, omdat de wapens van de EU slechts beperkt zijn. Het enige wapen van de EU is het droogleggen van de subsidies aan Polen, maar dat zal een boemerang zijn die even snel weer terugkeert. Drooglegging zal immers alleen maar het eurosceptische sentiment in Polen en Hongarije doen groeien. Frankrijk, Duitsland en Italië hebben op de EU-Top van oktober dan ook al aangekondigd een drooglegging van Polen zeker niet te zullen steunen.
Een eventuele artikel-7-procedure, die zou kunnen leiden tot het verlies van stemrecht in de Raad, lijkt ook geen heilzame weg. Al is het maar praktisch vanwege het feit dat daar unanimiteit voor nodig is: de Visegrad-landen zouden zo’ n procedure nooit steunen. Bovendien mag het niet het streven van de Europese Commissie zijn om bij spanningen een lidstaat te straffen: het is juist de taak van de Europese Commissie om Polen en Hongarije bij de club te houden. Het zal uiteindelijk wel uitdraaien op een compromis.
Waar al deze thema’s gaan eindigen in 2022 is nog moeilijk te voorspellen. De geschetste verdeeldheid tijdens de recente Europese Raad leert dat de centrale uitdagingen – klimaatbeleid, energiepolitiek, strategische autonomie, de verhouding met Rusland en zelfs het binnenkort door het virus wellicht weer stagnerende economisch herstel – met elkaar verknoopt zijn. Dit vraagt in 2022 om meer actie, eensgezindheid en management dan waarmee de leiders dit jaar afsluiten.
De ogen zullen in 2022 allereerst gericht zijn op het machtsspel tussen Frankrijk, Duitsland en Italië. Welke coalities gaan gevormd worden, wie nemen de leiding, en welke agenda rollen zij uit? Voor Nederland zal dat opnieuw een heroriëntatie gaan betekenen. In de Europese Raad stond het jaar 2021 voor Mark Rutte in het teken van het verlies van het Verenigd Koninkrijk als bondgenoot. Waarschijnlijk zal 2022 in het teken staan van het zoeken van een nieuwe verhouding met de Duitse bondskanselier. Na dit machtsspel zal er een antwoord gevonden moeten worden op de centrale thema’s, want ze zijn allemaal urgent.
Dr. Jan Werts is journalist en publicist en promoveerde in 1991 op een dissertatie over de Europese Raad. Hij is voor het Montesquieu Instituut de vaste correspondent in Brussel. Edgar Hoedemaker is projectmanager/eindredacteur bij PDC, partner van het Montesquieu Instituut.
Van Jan Werts verscheen onlangs het boek ‘The European Council in the Era of Crisis’. Als Brussels correspondent analyseert Werts in dit boek maar liefst twaalf crises sinds de verwerping van de Grondwet voor Europa in 2005. Het boek is hier verkrijgbaar en via de boekhandels Douwes. Voor een indruk van het boek, kunt u via deze link de omslag raadplegen.