Een superminister voor klimaat? Dan ook een super-Kamercommissie!
Aan de vooravond van de klimaattop in Glasgow deze week, publiceerde de Raad van State vorige week een advies over de stand van het klimaatbeleid. Op basis van de Klimaatwet uit 2019, komt het kabinet jaarlijks met een klimaatnota en tweejaarlijks rapporteert het over de voortgang van het vijfjaarlijkse klimaatplan. De Raad van State heeft in de Klimaatwet dan de taak gekregen om te adviseren over deze stukken.
In zijn advies komt de Raad van State eerst tot de conclusie dat het klimaatbeleid vooralsnog onvoldoende is om de gestelde doelen voor 2030 en 2050 te halen. Bovendien moeten de doelen uit de Nederlandse Klimaatwet worden aangepast aan de doelen uit de Europese Klimaatwet die afgelopen zomer is aangenomen. Ten slotte staat de Raad van State stil bij de bestuurlijke context waarin de klimaatdoelen moeten worden behaald. De nadruk ligt daarbij op de “nationale regie”. De huidige positie van de Minister van Economische Zaken en Klimaat wordt dan als ontoereikend gezien:
“De eerstverantwoordelijke minister moet een coördinatie- en regietaak worden toebedeeld en voorts in staat worden gesteld om mee te beslissen over uitgaven en wetgeving van andere ministeries die het klimaatbeleid betreffen of evident beïnvloeden. De eerstverantwoordelijke minister dient voor zijn coördinerende en regisserende rol de volledige politieke steun van de minister-president, voorzitter van de ministerraad, te krijgen.”
Een eerste vraag is dan hoe deze regie-taak van de Klimaatminister er in de praktijk uit gaat zien? Welke bevoegdheden heeft de Klimaatminister nodig om ervoor te zorgen dat hij of zijn niet alleen overal aan tafel mag zitten, maar ook daadwerkelijk iets te zeggen heeft? Hier is de vergelijking met de Minister van Financiën relevant, wat betreft het bewaken van de staatskas. De Minister van Financiën heeft bij alle grote bestedingsplannen een vinger in de pap. Die invloed is deels het gevolg van een groot aantal formele bevoegdheden, zoals die bijvoorbeeld in de Comptabiliteitswet zijn vastgelegd, en deels natuurlijk berustend op politieke autoriteit. Voor een Klimaatminister is het dan wat magertjes als diens invloed vooral berust op de politieke steun van de minister-president. Als de Raad van State dan toch aanbeveelt om de Klimaatwet aan te passen, zou daarin ook best een aantal bevoegdheden van de Klimaatminister uiteengezet kunnen worden. Klimaatwet artikel 5a: Onze minister wordt in een vroeg stadium betrokken bij alle beleidsvoornemens, plannen en wetsvoorstellen die raken aan het klimaatplan. Of het Reglement van Orde van de Ministerraad kan worden aangepast om de klimaatminister invloed te geven op de agenda van de Ministerraad.
Het is daarnaast teleurstellend dat de Raad van State hier alleen oog heeft voor de bestuurlijke aspecten van het klimaatbeleid, en niet voor de democratische problematiek. Dit advies staat hierin niet op zichzelf. In het toetsingskader dat de Raad van State gebruikt om zijn klimaatadviezen te formuleren, wordt ook alleen expliciet verwezen naar de bestuurlijke aspecten van klimaatbeleid. In een analyse over de institutionele aspecten van klimaatbeleid stelde Staatsraad Verhey in 2018 dat de vaststelling van dat beleid de kerntaken van het parlement en de regering blijven; institutionele vernieuwing wordt dan vooral relevant voor de uitvoering van dat beleid.
Hierbij blijft de democratische uitdaging van klimaatbeleid onderbelicht. Het voldoende tegengaan van klimaatverandering vraagt om grote economische en maatschappelijke veranderingen. De enige manier om die omslag te bereiken is een grondig, democratisch besluitvormingsproces. Het is de vraag of onze representatieve instellingen en procedures daarvoor uitgerust zijn. Zo wordt de laatste tijd veel gesproken over het instellen van een burgerberaad voor klimaatbeleid. Hoe verhoudt zo’n burgerberaad zich tot de voorgestelde regie-taak van een klimaatminister? Of, hoe zorgen we ervoor dat de Klimaatminister niet aan de democratische controle van de Tweede Kamer ontsnapt? Moet tegenover een minister met extra bevoegdheden ook een Kamercommissie met extra bevoegdheden staan?
Er is in het staatsrecht veel aandacht voor het bewaken van de machtenscheiding in klimaatbeleid als het aankomt op de rol van de rechter. De rechter moet niet op de stoel van de politiek gaan zitten, is de veelgehoorde klacht. Daar zou tegenover moeten staan dat we de machtenscheiding ook goed in de gaten houden als het gaat om de verhouding tussen politiek en bestuur in klimaatbeleid.
Marijn van der Sluis is als Universitair docent staatsrecht verbonden aan de Universiteit Maastricht.