Groen staatsrecht
Klimaatverandering is een constitutioneel probleem en vraagt om een constitutionele reactie. Het Urgenda-arrest van de Hoge Raad zette klimaatverandering definitief op de staatsrechtelijke kaart, maar de discussie over dit arrest wordt vooral vanuit het mensenrechtelijk perspectief gevoerd. In deze column betoog ik dat klimaatverandering bredere staatsrechtelijke implicaties heeft. Het staatsrecht kan zich niet langer beperken tot de verticale relatie tussen burger en overheid en de horizontale relatie tussen de staatsmachten, maar omvat ook de relatie tussen mens en natuur.
De afwezigheid van deze dimensie in het staatsrecht was begrijpelijk zolang de mens geen nadrukkelijke bedreiging vormde voor zijn eigen leefomgeving. Zolang natuurrampen grotendeels los stonden van menselijk handelen en een tijdelijk karakter hadden, was er geen directe aanleiding om de natuur als zodanig als onderwerp van het staatsrecht te benaderen. Aangezien de mensheid nu wel een prominente rol heeft in het vormgeven van de eigen leefomgeving, is het ook noodzakelijk om dit terug te laten komen in het staatsrecht. Dit beperkt zich overigens niet tot klimaatverandering. Het gat in de ozonlaag was een eerder voorbeeld waar menselijk handelen de leefomgeving fundamenteel bedreigde. Een ander voorbeeld, gerelateerd aan klimaatverandering, is het mogelijk grootschalig uitsterven van soorten dieren en planten. Dat het mogelijk is voor sommige problemen met wettelijke of verdragsrechtelijke oplossingen te komen, doet niets af aan hun grondwettelijke relevantie.
Een eerste uitdaging voor groen staatsrecht is dan om precies duidelijk te maken hoe klimaatverandering en andere ontwikkelingen in onze leefomgeving staatsrechtelijk relevant zijn. Hoe worden de waarden die het staatsrecht probeert te beschermen geraakt door een veranderende leefomgeving? Op dit vlak kan groen staatsrecht leunen op de ontwikkelingen binnen de politieke filosofie, waar al veel wordt geschreven over inter-generationele rechtvaardigheid en klimaatverandering. Hebben wij, in onze democratische rechtsstaat, de plicht de aarde in een bepaalde staat te behouden? Zijn er rechtsstatelijke bezwaren tegen het doen uitsterven van andere soorten?
Een andere invalshoek is de bescherming van de democratische rechtsstaat. In hoeverre vereist een stabiele democratische rechtsstaat een stabiele leefomgeving? Waar klimaatverandering bijdraagt aan de oorzaken van oorlog en grootschalige economische instabiliteit, is vanzelfsprekend een constitutioneel belang te vinden. Een groene democratie is dan ook onderdeel van de weerbare democratie. Waar er zeker nog werk aan de winkel is om deze verbanden te belichten en uit te werken, is het in de tussentijd voldoende om te wijzen op de absurditeit van de stelling dat een mogelijk desastreuze verandering van onze leefomgeving als gevolg van menselijk handelen niet relevant is voor het staatsrecht.
Het Urgenda-arrest is dan een eerste stap naar groen staatsrecht omdat het enkele thema’s aankaart, maar op zichzelf onvoldoende om tot een betere aanpak van klimaatverandering te komen. In de staatsrechtelijke discussies is vooralsnog weinig van deze bredere benadering terug te zien. In zijn annotatie (TvCR 2020/2, pdf) beargumenteert prof. Besselink dat in de beoordeling van het arrest een onderscheid gemaakt kan worden tussen wat nodig is om een klimaatramp te voorkomen en wat in constitutioneel juridisch opzicht juist is. Hoewel hij erkent dat de lijn tussen beide dun is, doet hij verder geen poging de staatsrechtelijke implicaties van klimaatverandering uiteen te zetten. Klimaatverandering verwordt dan ‘slechts’ tot een mensenrechtenprobleem en vanuit dat perspectief maakt de Hoge Raad inderdaad een paar moeilijke stappen. Besselink zet de klassieke Nederlandse invulling van het principe van machtenscheiding uiteen en concludeert dat het Urgenda-arrest daarvan afwijkt. Wat buiten beschouwing wordt gelaten, is of het probleem van klimaatverandering een dergelijke afwijking kan legitimeren. Hoewel Besselink meer actie van de politiek wil om klimaatverandering te bestrijden, ziet hij blijkbaar geen rol voor het staatsrecht weggelegd om dit daadwerkelijk dichterbij te brengen. Deze visie op het staatsrecht kan worden gezien als ‘klimaat-neutraal’: hoe ernstig ook, klimaatverandering vraagt geen speciale staatsrechtelijke benadering.
De annotatie van oud-Advocaat Generaal bij de Hoge Raad Spier (NJ 2020/41) is in dit opzicht beter, maar ook weinig overtuigend. Als initiatiefnemer van de Oslo Principles (over de verplichtingen van staten en bedrijven om klimaatverandering tegen te gaan) is het niet verbazingwekkend dat zijn analyse doorspekt is met verwijzingen naar de omvang en ernst van klimaatverandering. Daaruit lijkt dan te volgen dat een uitspraak die daaraan wat probeert te doen vanzelfsprekend correct is. Zoals ook door anderen wel is opgemerkt, mist zijn analyse echter een grondige inbedding in de juridische dogmatiek. Het wordt dan niet duidelijk welke (basis)regels van het staatsrecht verder nog op de schop moeten. Als klimaatverandering echt zo’n groot probleem is, dan is het weinig overtuigend om hier alleen artikelen 2 en 8 van het EVRM in stelling te brengen.
De problemen met beide annotaties laten zien dat het Urgenda-arrest geen op zichzelf staand staatsrechtelijk onderwerp is. Of het staatsrecht moet ook op een meer fundamentele wijze rekenschap geven van klimaatverandering, of klimaatverandering is niet van zodanige aard dat het ingrijpen door de rechter op grond van artikelen 2 en 8 EVRM rechtvaardigt. We moeten dus eerst de relatie tussen klimaatverandering en het staatsrecht in bredere zin onderzoeken, voordat we het Urgenda-arrest op waarde kunnen schatten.
Een tweede grote uitdaging voor groen staatsrecht is dan om constitutionele hervormingen aan te dragen die duurzaamheid en respect voor de natuur een centrale plaats geven in de politiek. De staatsrechtelijke relevantie van klimaatverandering moet weerklank vinden in de politiek-juridische realiteit. Mensenrechten hebben hierbij natuurlijk een rol te spelen, onder andere met betrekking tot het agenderen van problemen. Belangrijker lijkt mij echter om ons democratische proces zodanig in te richten dat het beperken van klimaatverandering een vanzelfsprekend onderdeel wordt van besluitvorming. Klimaatpolitiek vraagt om institutionele verankering. Enkele aanzetten zijn hiervoor al te vinden in de energie- en klimaatakkoorden van de afgelopen jaren. Deze klimaatpolitiek moet dan wel bestendigd worden in een meer permanente vorm, waardoor het een centrale plek kan worden voor politieke discussie. Vergelijkingen met de SER en in minder mate met onafhankelijke centrale banken liggen hier voor de hand, als voorbeelden van institutionele verankering van een bepaalde visie op de verhouding politiek en economie.
Groen staatsrecht beperkt zich niet tot de landsgrenzen. Bij verschillende buurlanden is al geëxperimenteerd met burgerfora om tot nieuw klimaatbeleid te komen. In Duitsland spreekt artikel 20a van de Grondwet over een verantwoordelijkheid van de staat om voor komende generaties de natuurlijke grondslagen van het leven te beschermen. De constitutionele effecten van deze bepaling lijken vooralsnog echter minimaal. Het is een bepaling die wacht op een omslag in het constitutionele gedachtegoed.
In Europees verband trekken vooral de plannen voor de European Green Deal i de aandacht. Één van de kernvragen omtrent deze nieuwe klimaatplannen is in hoeverre ze kunnen leiden tot aanpassing van Europese beleid op andere terreinen. De Europese Verdragen kennen immers specifieke inhoudelijke en procedurele regels voor verschillende beleidsterreinen. Daardoor dreigt Europese klimaatpolitiek het zoveelste beleidsplannetje te worden, in plaats van een overkoepelend thema van Europese integratie. Om dat te voorkomen moet het tegengaan van klimaatverandering een vooraanstaand constitutioneel beginsel worden dat de interpretatie van alle andere Europese regels beïnvloedt, van interne markt en mededingingsregels tot monetair beleid en internationale handel. Ook de European Green Deal heeft dus een constitutioneelrechtelijke component.
In komende columns hoop ik een aantal thema’s die hier kort aan bod zijn gekomen verder uit te werken. Het doel is om te komen tot een artikel voor een juridisch tijdschrift waarin de contouren van groen staatsrecht geschetst worden. Deze column is dus work-in-progress. Commentaar en (literatuur-)suggesties worden daarom zeer op prijs gesteld via marijn.vandersluis@maastrichtuniversity.nl of via Twitter @MarijnvdSluis.
Dr. Marijn van der Sluis is Universitair Docent Staatsrecht aan de Universiteit Maastricht.