Maak BZK verantwoordelijk voor álle elementen van de democratische rechtsstaat
Onze democratische rechtsstaat heeft twee elementen – democratie en rechtstaat – die onverbrekelijk met elkaar verbonden horen te zijn. Ernst Hirsch Ballin i heeft er eens over gezegd dat zij “niet los verkrijgbaar zijn”. Toch hebben we bij de indeling van de rijksoverheid in ministeries kans gezien om er twee aparte loketten voor te openen: één bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en één bij Justitie en Veiligheid (J&V).
Ministeries geven tegenwoordig zichzelf – het parlement komt er niet aan te pas – een “missie” mee. Net zoals vroeger de katholieke kerk daar veel aan deed en ook legers ermee opgescheept plegen te worden. In Amerikaanse films zijn die missions vaak impossible.
Dat lijkt ook een beetje te gelden voor de missie van het ministerie van BZK: “Samen leven en wonen, in een democratische rechtsstaat, met een slagvaardig bestuur.” Op internet wordt dat toegelicht met: “Het ministerie van BZK borgt de kernwaarden van de democratie.” Geen woord meer over de rechtsstaat; wijselijk. Want daarvoor moeten we naar het ministerie van J&V: “Het ministerie van Justitie en Veiligheid zorgt voor de rechtsstaat in Nederland, zodat mensen in vrijheid kunnen samenleven, ongeacht hun levensstijl of opvattingen.” (cursiveringen van mij, HL)
Ontwikkelingen in het buitenland laten zien dat een democratische rechtsstaat geen rustig bezit is. Denken dat wij in ons land altijd gevrijwaard zullen blijven van dat soort ontwikkelingen is nogal naïef. Daarom, maar ook gelet op ontsporingen die zich hier al hebben voorgedaan – zie de recente affaire met de kinderopvangtoeslag – wordt het hoog tijd om de zorg voor het goed functioneren van onze democratische rechtsstaat in ál zijn aspecten – democratie én rechtsstaat – te versterken door die niet langer te versnipperen over twee ministeries, maar bij één ministerie onder te brengen.
Dat vergt een departementale herindeling. Secretarissen-generaal (SG’s) houden daar niet zo van. Bij iedere kabinetsformatie sturen zij een brief aan de informateur waarin zij betogen dat departementale herindelingen niet nodig zijn, omdat zij al gewend zijn om over de grenzen van hun departementen heen te werken. Dat moge zo zijn, maar dan gaat het vooral om de uitvoering van overheidsbeleid en om tijdelijke projectteams die een praktische oplossing moeten vinden voor een actueel probleem.
Het goed laten functioneren en zo nodig verbeteren van de democratische rechtsstaat is van een andere orde. Daarbij zijn fundamentele waarden van ons staatsbestel in het geding. Het bewaken daarvan is niet primair een uitvoerende taak of een kwestie van ambtelijke coördinatie, maar eerst en vooral een politieke. De ministerraad is de plaats waar het belang van de democratische rechtsstaat in ál zijn aspecten een eigen stem hoort te hebben. Een stem die niet verzwakt mag worden doordat de betrokken minister – of een collega-bewindspersoon op hetzelfde ministerie – ook ándere belangen heeft te dienen, die kunnen botsen met de waarden van de democratische rechtsstaat. Dat is met name al snel het geval bij de openbare veiligheid.
Dat los je niet op door de naam van het ministerie van Veiligheid en Justitie te veranderen in Justitie en Veiligheid, zoals bij de laatste kabinetsformatie is gedaan. Veiligheid en rechtshandhaving zijn zwaarwegende publieke belangen, die een eigen ministerie verdienen. Maar dat geldt óók voor het belang van alle elementen van de democratische rechtsstaat: democratie, grondrechten, onafhankelijke en tijdige rechtspraak en rechtsstatelijk en behoorlijk bestuur.
Daar horen “checks and balances” bij. En die moeten er óók zijn in de ministerraad en in de taakverdeling tussen de ministeries. De minister die leiding geeft aan het ministerie dat belast is met het waarborgen van de democratische rechtsstaat zal het “juridisch geweten” van de ministerraad en van de rijksdienst moeten worden. Net zoals de minister van Financiën waakt over de financiële gezondheid van het rijk. Ook zouden we hem of haar de opdracht kunnen geven om voorstellen te doen voor het verbeteren van de bestuurscultuur op alle overheidsniveaus.
Het ligt voor de hand om de verantwoordelijkheid voor alle elementen van de democratische rechtstaat bij het ministerie van BZK te beleggen. Het heeft die verantwoordelijkheid al voor de Grondwet, de democratie, en het stelsel van binnenlands bestuur. Als taken op het gebied van de rechtsbescherming, rechtspleging en wetgeving daaraan toegevoegd worden, is dat voor het huidige ministerie van J&V geen onoverkomelijke aderlating. Zij zijn, vergeleken met wat dat ministerie allemaal doet om de samenleving veilig te houden, betrekkelijk gering in omvang. Het gaat vooral om het rechtsbestel en de rechtsbijstand, juridische beroepen, privaatrecht, bestuursrecht, bescherming persoonsgegevens en wetgevingskwaliteit. Bovendien geldt het huidige ministerie van J&V als bijzonder groot – om niet te zeggen: té groot.
Het overgrote deel van de taken van het huidige ministerie van J&V zal niettemin bij dat ministerie moeten blijven. Denk aan de hele strafrechtketen, van handhaving, opsporing en de bescherming tegen terrorisme en ondermijning tot het ten uitvoer leggen van straffen, justitiële jeugdzorg, reclassering en slachtofferhulp; en alle wetgeving op die gebieden. Ook de politie en de veiligheidsregio’s blijven eronder vallen. Daar hoort ook de AIVD bij; die zal moeten overkomen van BZK. De juiste checks and balances vereisen wel dat de Autoriteit Persoonsgegevens verhuist van J&V naar BZK.
Een departementale herindeling op dit gebied vergt uiteraard een zekere mate van ontvlechting, maar heel ingewikkeld is die niet. Bijvoorbeeld: de Wet op de rechterlijke organisatie en de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren, die zowel op rechters als op leden van het openbaar ministerie betrekking hebben, hoeven echt niet onmiddellijk gewijzigd de worden. Het ligt voor de hand dat de primaire verantwoordelijkheid ervoor komt te liggen bij de minister die justitie in zijn portefeuille krijgt, maar betrekkelijk eenvoudig valt te regelen in welke gevallen ministeriële bevoegdheden in die wetten zullen toekomen aan de minister die belast is met veiligheid. Dat zal uiteraard met name het geval zijn als het gaat over het openbaar ministerie. De uitwerking daarvan kan ongetwijfeld in goede collegiale samenwerking door de betrokken SG’s worden afgewikkeld.
De herindeling zal ook zijn neerslag moeten krijgen in de naamgeving van de ministeries. Mijn suggestie zou zijn: “Justitie, Bestuur en Koninkrijksaangelegenheden” (JBK) in plaats van het huidige BZK. Het huidige J&V zou “Veiligheid en Handhaving” kunnen gaan heten. Bij handhaving kan zowel gedacht worden aan de strafrechtelijke rechtshandhaving in klassieke zin, als aan het bevorderen van de professionaliteit van met bestuursrechtelijke handhaving belaste rijksinspecties en van hun samenwerking met andere handhavingsinstanties.
Het omdopen van het huidige ministerie van BZK in JBK geeft dat ministerie een veel scherper eigen profiel dan de huidige, weinig onderscheidend vermogen bezittende omschrijving “binnenlandse zaken” oplevert. Het gaat om de zorg voor democratie, grondrechten, rechtspraak en behoorlijk bestuur. De bij de laatste kabinetsformatie aan BZK toegevoegde taken op het gebied van wonen en ruimtelijke ordening hebben daar nauwelijks een inhoudelijke samenhang mee. Zij kunnen waarschijnlijk beter worden toevertrouwd aan het ministerie dat gaat over de bewoonbaarheid van het land en de infrastructuur.
Wat BZK nog wel moet leren is dat, bezien vanuit het standpunt van de burger, behoorlijk en rechtsstatelijk bestuur echt veel belangrijker is dan “slagvaardig” bestuur. Dat laatste is meer iets voor ambitieuze bestuurders en bestuurskundigen.
Bij de hier bepleite departementale herindeling hoort dan ook de notie dat zowel de minister als de SG van het nieuwe ministerie van Justitie, Bestuur en Koninkrijksaangelegenheden een juridische opleiding én praktijkervaring op dat gebied behoren te hebben. Zij moeten ervan doordrongen zijn dat rechtstatelijk bestuur inhoudt dat openbaar gezag uitsluitend wordt uitgeoefend volgens de wet en dat behoorlijk bestuur zich houdt aan algemene rechtsbeginselen en aan de behoorlijkheidsnormen die zijn ontwikkeld door de Nationale ombudsman.
En wat de SG betreft, een overgangstermijn van anderhalf jaar, totdat na het integreren van het Justitie-deel in het nieuwe JBK weer een nieuwe ABD-uitdaging opdoemt, lijkt mij redelijk.
Mr. Huub Linthorst is voormalig directeur Wetgeving & Juridische Zaken van het Ministerie van Economische Zaken.