Drukte in het groene staatsrecht

Het grootste juridische nieuws van afgelopen weken kwam ongetwijfeld van de Rechtbank Den Haag, die besloot dat Shell, in lijn met het Akkoord van Parijs, gehouden is tot een snelle reductie van zijn CO2 uitstoot. Daarover is in deze editie van de Hofvijver al een eerste reflectie van een aantal andere auteurs te vinden. In deze bijdrage zet ik kort het andere groene staatsrechtelijke nieuws van de afgelopen tijd uiteen: 1) de uitspraak van het Duitse Constitutionele Hof over klimaatverandering, 2) het rapport van de adviescommissie-Brenninkmeijer Betrokken bij Klimaat, over burgerfora, en tenslotte 3) de reactie van het kabinet op de initiatiefnota van Van Raan over ecocide. Deze drie ontwikkelingen passen binnen drie aspecten van groen staatsrecht: een veilige leefomgeving als grondrecht, de vormgeving van groene politiek en internationale verantwoordelijkheid.

1.

De uitspraak van het Duitse Constitutionele Hof ging over de Duitse Klimaatwet (Engelse samenvatting hier). Volgens de rechters is deze wet onverenigbaar met de Duitse Grondwet voor zover de plannen voor de komende jaren (te)veel uitstoot toestaan en de plannen na 2030 onvoldoende uitgewerkt zijn. De opmerkelijke redenering is dat het tegengaan van klimaatverandering (wat een constitutionele opdracht is op basis van artikel 20a van de Duitse Grondwet) zal leiden tot een grote beperking van grondrechten in de toekomst. Dat wordt als volgt samengevat: “Provisions that allow for CO2 emissions in the present time constitute an irreversible legal threat to future freedom because every amount of CO2 that is allowed today narrows the remaining options for reducing emissions in compliance with Art. 20a GG”. Waar de vereiste klimaat-maatregelen in de toekomst gepaard gaan met beperkingen van grondrechten, werpen de wettelijk bepalingen die nu CO2 uitstoot toestaan dus een constitutionele schaduw vooruit (eingriffsähnliche Vorwirkung). De wetgever heeft tot eind 2022 om de klimaatwet te herzien.

De uitspraak is innovatief, zeker als het aankomt op het gebruik van grondrechten. Ingrid Leijten heeft daarover bij nederlandrechtsstaat.nl al het een en ander gezegd. Maar minstens even interessant is de politieke reactie op de uitspraak. Waar in Nederland de discussie over Urgenda toch vooral ging over de wenselijkheid van de bemoeienis van de rechter met klimaatbeleid, was de Duitse politieke reactie meer inhoudelijk en strategisch van aard. Sowieso genieten de uitspraken van het Duitse Constitutionele Hof een brede acceptatie (zie daarover ook dit rechtsvergelijkende onderzoek van ons team in Maastricht). Opvallend hier was echter ook dat de uitspraak middenin verkiezingstijd kwam. Aangezien ‘groen’ een winnend thema lijkt voor de Groenen, werd de uitspraak van het Constitutionele Hof snel omarmd door de andere partijen. Daarmee moest de wind uit de zeilen van de Groenen worden genomen. Innovatieve juridische uitspraken leiden dus niet altijd tot grote politieke controverse.

2.

Op 21 maart presenteerde Alex Brenninkmeijer (voormalig Ombudsman) namens de adviescommissie Burgerbetrokkenheid bij klimaatbeleid het rapport Betrokken bij klimaat: Burgerfora aanbevolen. Het rapport komt voort uit een verzoek van de Tweede Kamer en is een reactie op de populariteit van burgerfora in de klimaatbeweging. Zo zijn in Groot-Brittannië en Frankrijk al burgerfora georganiseerd. Met name in Frankrijk was de hoop hooggespannen voor het burgerforum omdat het door President Macron was gepresenteerd als antwoord op de gele-vestjes-protesten. De populariteit van burgerfora komt voort uit de overtuiging dat ze leiden tot een daadkrachtiger klimaatbeleid. Burgerfora zouden dan de aanjagers van klimaatbeleid moeten zijn binnen het constitutionele systeem. Vooralsnog lijken burgerfora het meest concrete voorstel voor institutionele staatsrechtelijke hervorming binnen de klimaatbeweging.

Het rapport Betrokken bij klimaat is gematigd positief over burgerfora. Het ziet veel kansen, maar ook veel obstakels. Burgerfora kunnen een waardevolle aanvulling zijn voor de representatieve democratie, maar het kan gemakkelijk misgaan. Het rapport formuleert een aantal randvoorwaarden voor een succesvol burgerforum, zoals een heldere vraagstelling, een representatieve groep deelnemers en voldoende ondersteuning.

Vanuit constitutioneel oogpunt is dan vooral interessant hoe burgerfora in het staatsbestel ingebouwd kunnen worden. Wie kan ze instellen, wie is er verantwoordelijk voor de ondersteuning, en vooral, wat gebeurt er met de uitkomst? Kortom, hoe ziet een “Wet op het burgerforum” eruit? Hier gaat het rapport slechts zijdelings op in. (Dit is overigens niets ten nadele van de adviescommissie, die slechts drie maanden de tijd had om het rapport op te stellen).

Wat wel opmerkelijk is in het rapport is de nadruk op de representatieve democratie als voornaamste traditie in het Nederlandse staatsbestel. Dat doet geen recht aan onze cultuur van polderen. Met name in Nederland zou de vraag centraal moeten staan hoe burgerfora aan kunnen sluiten bij overleg van het maatschappelijk middenveld: een klimaatakkoord+.

3.

Ten slotte verscheen eind april de kabinetsreactie op de initiatiefnota van Van Raan: “Ecocide – de ontbrekende misdaad tegen de vrede”. Deze initatiefnota van afgelopen december besprak de mogelijkheid tot het strafbaar stellen van ecocide middels een wijziging van het Statuut van Rome. Ecocide is de grootschalige vernietiging van ecosystemen door de mens. Door amendering van het Statuut van Rome (het oprichtingsverdrag van het Internationaal Strafhof) zou duidelijk worden dat milieu en natuur onder de kern van het internationaal recht vallen. Opvallend is dat het tegengaan van ecocide niet antropocentrisch is: ecosystemen als zodanig worden beschermd, en niet alleen voor zover daarmee de mens geraakt wordt. De initiatiefnota merkte op dat ecocide al bij de oprichting van het Internationaal Strafhof ter sprake was gekomen, en dat Nederland toen één van de weinige tegenstanders was.

De kabinetsreactie op de initatiefnota is wederom terughoudend. Er wordt gewezen op verschillende initiatieven die het kabinet wel heeft genomen of ondersteund. De belangrijkste argumenten om niet actief te streven naar een amendement van het Statuut van Rome zijn het ontbreken van consensus op internationaal niveau en het feit dat ecocide niet al strafbaar is als internationaal misdrijf.

De kabinetsreactie blinkt uit in voorzichtigheid. Het gaat nauwelijks in op de aangegeven noodzaak tot een grondige versteviging van het internationale milieurecht. Een ambitieuzer kabinet zou in de grondwettelijk opdracht om de internationale rechtsorde te ontwikkelen.

Dr. Marijn van der Sluis is Universitair Docent Staatsrecht aan de Universiteit Maastricht.