De uitkomst van de uitkomstdrempel

Op 26 januari jl. heeft de Eerste Kamer een initiatiefvoorstel-Van Raak in eerste lezing aangenomen voor een bindend correctief referendum (Stb. 2021, 58). Deze bijdrage beperkt zich tot het hete hangijzer in deze verklaringswet: de uitkomstdrempel. Een uitkomstdrempel houdt in dat de winnende meerderheid bij een referendum een vooraf bepaald aantal stemmen moet behalen. Het doel van deze drempel is dat er duidelijk draagvlak moet bestaan onder de kiezer voor een verwerping van een wet.

Het oorspronkelijke voorstel van Van Raak i (Kamerstukken II 2018/19, 35129, nr 2) ging ook uit van een uitkomstdrempel, maar de hoogte van deze uitkomstdrempel moest worden bepaald bij wet. Dat laatste punt was veel te vrijblijvend. Weinig verrassend was dat op dit punt een amendement is ingediend. Dit amendement-Van der Graaf (CU) stelde de volgende grondwetstekst voor met betrekking tot de uitkomstplicht: ‘Indien bij het referendum een meerderheid zich tegen het voorstel van wet uitspreekt en deze meerderheid ten minste gelijk is aan een meerderheid van het aantal bij de meest recente verkiezingen van de leden van de Tweede Kamer uitgebrachte geldige stemmen, vervalt het voorstel van rechtswege.’ De Tweede Kamer nam deze verstrekkende wijziging aan. In deze korte bijdrage neem ik het op voor deze hoge uitkomstdrempel. Ik heb daarvoor drie redenen.

Ten eerste, de Grondwet bepaalt van oudsher dat de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk de wettelijke kaders bepalen. In het wetgevingsproces zijn tal van waarborgen en controle- en evenwichtsmechanismen ingebouwd. Denk aan de voorbereiding van een voorstel op de ministeries, de advisering door de Raad van State i, de openbare behandeling van een wetsvoorstel in commissies, de openbare plenaire behandelingen door parlementariërs die het algemeen belang hebben te dienen, de heroverweging in de Eerste Kamer, etc. Om die redenen vinden velen terecht dat de uitkomst van dit proces niet eenvoudig ter zijde mag worden geschoven middels een referendum. Ik vermoed echter dat velen een bindend correctief referendum eerder zullen accepteren, als het achtenswaardige resultaat van het wetgevingsproces slechts in uitzonderlijke gevallen kan worden gecorrigeerd. En daar komt de hoge uitkomstdrempel om de hoek kijken. Slechts als er veel weerstand onder de kiezers bestaat tegen een wet, pas dan mag een wet terzijde worden geschoven. Dat lijkt mij vanuit dat oogpunt redelijk.

Ten tweede, ik betwijfel of de uitkomstdrempel zoals is neergelegd in het aangenomen voorstel echt onhaalbaar is. Dat het moeilijk zal worden klopt zonder meer. In 2017 hebben iets minder dan dertien miljoen kiezers (81,9%) hun stem uitgebracht voor de Tweede Kamerverkiezingen. In het model zoals nu in eerste lezing is aangenomen, heeft een meerderheid van die dertien miljoen zich dus tegen de wet uit te spreken. Dat betekent voor een succesvol correctief referendum dat ten minste 6,5 miljoen (+1) kiezers tegen de wet moeten stemmen. Het gaat hier onmiskenbaar om een fors aantal stemmen. Mogelijk is echter dat de kiezers eensgezind zullen zijn en dat de uitslag duidelijk zal zijn. Bedenk bijvoorbeeld dat zeven miljoen mensen tegen de wet zijn en drie miljoen voor. Een dergelijke uitslag lijkt mij niet illusoir. Bovendien is de opkomst in dat geval dan kleiner dan tijdens de Tweede Kamerverkiezingen van 2017. Het zal moeilijk zijn, maar dat was ook de intentie van het amendement-Van der Graaf.

Ten derde, het voorstel zoals is aangenomen in eerste lezing koppelt de uitkomstdrempel (dat tegen de wet stemt) aan de helft van het aantal kiezers dat gestemd heeft voor de Tweede Kamer. Dat lijkt mij een goede graadmeter. Kennelijk zijn zoveel mensen eerder bereid geweest om te stemmen. Waarom zou de kiezer niet massaal naar de stembus komen bij een referendum over een concreet en belangwekkend thema? Bovendien valt er dan daadwerkelijk een concrete wet tegen te houden in tegenstelling tot de raadgevende referenda van 2016 en 2018.

Een probleempunt is mijns inziens wel dat het bindend correctief referendum een bron van frustratie kan opleveren voor kiezers, omdat het lastig zal zijn om middels een referendum een wet daadwerkelijk te dwarsbomen. In zijn position paper in de Eerste Kamer merkt Van der Meer dat terecht op. Daarom moet in mijn ogen ook de lat voor het afdwingen van een referendum hoog liggen. Een zeer groot aantal kiesgerechtigden moet de wens kenbaar maken voor een referendum te zijn. Het doel is namelijk dat het gaat om een uitzonderlijk instrument dat niet zomaar kan worden ingezet. Het voorstel zoals in tweede lezing zal voorliggen, laat nadere regelgeving op dit punt over aan de wetgever. Het lijkt mij zinvol dat dit aspect in de afweging in tweede lezing wordt meegenomen.

Wat zal de uitkomst van dit alles zijn? Van Raak (SP) gaat de Tweede Kamer verlaten en zal het voorstel niet verdedigen in tweede lezing. Dat zal het voorstel niet helpen. In die tweede lezing zal een gekwalificeerde meerderheid vereist zijn. Deze lijkt moeilijk te behalen nu zelfs traditionele voorstanders van het bindend correctief referendum (zoals de GroenLinks en de PvdA) niet onverdeeld positief zijn over het voorstel zoals in tweede lezing aan de orde zal komen. De fracties van GroenLinks en de PvdA stemden in de Eerste Kamer net als het CDA en de VVD tegen het voorstel in eerste lezing. Is daarmee het lot van het voorstel in de tweede lezing bezegeld? Dat valt nog te bezien. De voorstanders van een referendum zoals D66, GroenLinks en de PvdA zouden juist wel eens eieren voor hun geld kunnen kiezen. De kans om eindelijk een bindend correctief referendum te realiseren in Nederland zou best eens aanlokkelijk kunnen zijn. Aan de andere kant kan de uitkomstdrempel er juist voor zorgen dat klassieke tegenstanders van een correctief referendum (zoals de VVD en CDA) misschien over de streep worden getrokken. De uitkomstdrempel maakt het bindend correctief referendum tot een instrument voor uitzonderlijk gevallen. Wellicht biedt de uitkomstdrempel zo toch uitkomst…

Toni van Gennip is docent en promovendus staatsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen.