Europese solidariteit in tijden van corona: veel draagvlak onder EU-burgers

Er is veel vraag naar Europese solidariteit nu de Covid-19-pandemie een zware asymmetrische schok veroorzaakt in de economieën en samenlevingen van de Europese Unie. Maar is er ook voldoende aanbod van Europese solidariteit? De huidige roep om solidariteit roept wrange herinneringen op aan de staatsschuldencrisis van 2010-2015 in de eurozone en de migratiecrisis van 2015-2016. Toen kwam van solidariteit weinig terecht.

Bijna van de ene op de andere dag lagen ook nu weer de Europese instituties onder vuur – van het Schengenakkoord over open grenzen tot de interne markt. Economische verschillen die de afgelopen jaren achter de sluier van een voorzichtig herstel verborgen gingen, werden opeens weer blootgelegd. Dat sommige landen de economische neergang beter dan andere weten te bestrijden met discretionair begrotingsbeleid versterkt slechts de zoektocht naar solidariteit in de Europese Unie.

Ondanks die moeizame weg om tot Europese solidariteit te komen, zijn er ook lichtpuntjes. Waar de Europese leiders tijdens de eurocrisis nog talmend reageerden en zich tot het hoogst noodzakelijke beperkten om de EU bij elkaar te houden en de euro te redden, was de respons op de coronacrisis sneller en beter gecoördineerd. In maart greep de Europese Centrale Bank i vlot in om de renteverschillen in de eurozone in te dammen. In april bereikten de lidstaten overeenstemming over noodhulp in de vorm van € 540 mrd aan leningen; in juli gevolgd door een historisch Europees herstelfonds i ter waarde van € 750 mrd, waarvan meer dan de helft (€ 390 mrd) aan subsidies.

Volgens sommigen was dat een doorbraak naar meer Europese solidariteit, hoewel de moeizame onderhandelingen ook laten zien hoezeer deze kwestie regeringsleiders verdeelt in hun drang de kiezer tevreden te houden. Maar hoe kritisch is die kiezer eigenlijk? Wanneer is hij solidair met andere lidstaten en wanneer niet, en waarom?

Voor dertien EU-lidstaten en het Verenigd Koninkrijk hebben wij onderzocht wat de publieke steun is voor solidariteit in de Europese Unie. Onze analyse is gebaseerd op de derde enquête van EUIdeas en YouGov naar solidariteit in Europa. Het onderzoek vond plaats in april 2020 op het hoogtepunt van de eerste golf van de corona-uitbraak in Europa. Net als bij de eerdere enquêtes (in 2018 en 2019) is er gekeken naar het draagvlak voor Europese solidariteit per onderwerp (waarvoor solidair?), per instrument (hoe?) en per lidstaat (solidariteit door wie en voor wie?). Daarnaast zijn er vragen opgenomen over ‘het soort samenleving’ en ‘het soort Europa’ waar burgers in willen leven.

Europese solidariteit is echt

In het onderzoek gaven de ondervraagden op een schaal van 0 tot 10 aan hoe nationale middelen volgens hen aangewend moeten worden: alleen aan hun eigen land en het welzijn van de eigen bevolking of ook aan andere EU-landen en andere mensen? De resultaten laten twee redelijke coherent regionale clusters zien: een zuidoostelijke groep van landen die arm is aan middelen en meer bereid zijn voor anderen te betalen, tegenover een noordwestelijke groep die rijk is aan middelen en minder bereid is anderen bij te staan.

Terwijl de noordwestelijke groep landen op steunbereidheid onder het Europese gemiddelde scoort, zitten de zeven zuidoostelijke landen in onze steekproef boven het gemiddelde. Dat sluit aan bij de diepgewortelde scheiding in de Europese Raad i tussen enerzijds de noordelijke crediteuren- en anderzijds de zuidelijke debiteurenlanden, de ‘vrekkige vier’ versus de ‘vrienden van cohesie’. Wel is het Europese gemiddelde vrij hoog. Het algemene draagvlak voor solidariteit varieert van matig (gemiddeld 5 voor Denemarken) tot relatief hoog (gemiddeld 7 voor Roemenië). Het totaalbeeld is dan ook tamelijk positief.

Solidariteit vooral nationaal

Vervolgens vroegen we de respondenten of zij hun belastinggeld liever besteed zouden zien aan het helpen van landgenoten of (ook) aan andere Europese ingezetenen. Dan komt er een ander beeld naar voren. In geen enkele lidstaat is een meerderheid er voorstander van nationale belastinginkomsten te besteden aan inwoners van andere EU-lidstaten. Kennelijk zijn mensen desgevraagd meer bereid om algemene overheidsmiddelen te delen met andere Europese landen dan hun eigen belastinggeld. In fiscaal opzicht is er een duidelijke voorkeur voor solidariteit met landgenoten; andere Europeanen komen op de tweede plaats.

Opmerkelijk is dat de vijf grootste voorstanders van het toekennen van belastinggeld aan andere landen – Denemarken, Spanje, Griekenland, Duitsland en Litouwen – in zowel het zuidoosten als het noordwesten te vinden zijn. Minst onbaatzuchtig zijn Frankrijk, Hongarije, Roemenië, Finland en Italië – eveneens een gemêleerde groep. Deze uitkomst staat op gespannen voet met het narratief van de noordelijke spaarzaamheid versus de zuidelijke spilzucht. Blijkbaar zijn dit minder hechte groepen dan vaak wordt aangenomen. We komen hier later op terug.

Solidariteit neemt af met geografische afstand

Ook is onderzocht welke landen de ondervraagden vooral bereid zijn te helpen: voelen Europeanen zich meer solidair met degenen die het meeste hulp nodig hebben of met naburige landen? Om dit te achterhalen lieten we respondenten voor een lijst van 33 landen – uit zowel Europa als daarbuiten – hun bereidheid aangeven om financiële bijstand te verlenen in geval van een grote crisis. Ondervraagden blijken een duidelijke voorkeur te hebben voor nabijheid: Europeanen zijn eerder bereid buurlanden te helpen dan verder afgelegen lidstaten.

Verder zien we een negatief Brexit-effect: de bereidheid om het Verenigd Koninkrijk financieel te steunen is bij alle EU-lidstaten in onze steekproef zeer laag. Zo staat het land voor Spaanse en Griekse respondenten helemaal onderaan, zelfs onder niet-Europese landen als Tunesië, Colombia en Vietnam. Voor Italiaanse en Duitse respondenten is het Verenigd Koninkrijk de één-na-laatste optie, voor Frankrijk de twee-na-laatste, voor Finland de drie-na-laatste en voor Roemenië de vier-na-laatste. Ook omgekeerd zijn Britten eerder bereid het niet-Europese Canada en het verre Malta en Cyprus te helpen dan het naburige Frankrijk of Ierland.

Europese solidariteit vooral sterk bij schokken van buitenaf

Welke kwesties roepen het sterkst een gevoel van Europese solidariteit op? We vroegen respondenten of hun eigen land andere EU-landen al dan niet zou moeten helpen bij acht verschillende soorten crises: een natuurramp, pandemie, militaire aanval, klimaatverandering, technologische achterstand, toestroom van vluchtelingen, hoge werkloosheid en hoge schulden.

Europeanen blijken meer bereid te zijn anderen te helpen bij ‘externe’ schokken (schokken waarvan de oorzaken buiten de macht van de regering zouden liggen) dan bij ‘interne’ economische problemen (schokken die doorgaans geassocieerd worden met verkeerde beleidskeuzes en overheidsfouten). Natuurrampen en pandemieën kunnen op de meeste steun rekenen, een nationale schuldencrisis en hoge werkloosheid op de minste.

Ook tussen landen verschilt de steunbereidheid veel minder bij de eerste twee soorten crises dan bij de laatste twee. Met andere woorden: er bestaat grensoverschrijdende overeenstemming dat een ramp of pandemie solidariteit vereist. Deze bevindingen wijzen op een breed draagvlak voor Europese solidariteit op allerlei belangrijke thema's, waaronder de Covid-19-pandemie, klimaatverandering en (in mindere mate) technologische veranderingen. Dat is goed nieuws. Het slechte nieuws is het geringe draagvlak en de grote mate van spreiding in de steun voor schuldverlichting en werkloosheidsbestrijding – twee kwesties die centraal zullen staan ​​bij het herstel na Covid-19.

Kortom, uit het onderzoek tot dusver blijkt dat Europese solidariteit wel bestaat, maar alleen ‘in tweede instantie’ nadat aan de nationale solidariteit is voldaan. Het gemeenschapsgevoel tussen verschillende bevolkingen van de lidstaten neemt af met de geografische afstand en varieert ook sterk per thema.

Het dilemma van ‘moral hazard’

Vaak wordt als vanzelfsprekend aangenomen dat het belangrijkste obstakel voor effectieve Europese solidariteit de diepe kloof is tussen twee groepen: de rijke lidstaten in het noordwesten waaronder Denemarken, Zweden, Finland, Oostenrijk, Duitsland, Nederland en het Verenigd Koninkrijk, en de relatief arme groep in het zuidoosten, met onder meer Italië, Spanje, Griekenland, Litouwen, Polen, Roemenië en Hongarije. De confrontatie tussen de noordelijke alliantie van de ‘vrekkige vier’ en de zuidelijke en oostelijke lidstaten tijdens de buitengewone Europese Raad over een herstelpakket in juli 2020 sluit aan bij deze visie. De spaarzame regeringen waren zelfs bereid de top te laten mislukken teneinde het subsidiegedeelte van het herstelfonds te beperken, beleidsvoorwaarden op te leggen aan de ontvangende landen en korting te bedingen op hun eigen bijdrage aan de EU-begroting. Ze leken alles te doen om de mate en reikwijdte van de Europese solidariteit in te perken.

Een van de rechtvaardigingen voor hun terughoudendheid was de aloude verwijzing naar het gevaar van moral hazard: financieel solidair zijn met EU-landen met begrotingsproblemen ontmoedigt zelfhulp en hervormingen en bevordert afhankelijkheid en meeliftgedrag. In 2017 verwoordde toenmalig minister van Financiën en Eurogroep-voorzitter Jeroen Dijsselbloem i die vrees met de beruchte waarschuwing: ‘Ik kan niet al mijn geld uitgeven aan drank en vrouwen en vervolgens om uw hulp vragen.’

Vanuit dit gezichtspunt is de verwachting dat wie denkt ervan te profiteren vóór collectieve verdeling tussen de Europese lidstaten zal zijn, en wie verwacht te verliezen zich er instinctief tegen zal verzetten. De uitkomsten van ons onderzoek zijn grotendeels in overeenstemming met deze visie, maar wel met de nodige nuancering en variatie. Het noordwesten is inderdaad minder solidair (qua aantal crises waarvoor zij een positieve netto-steun wil bieden) dan het zuidoosten. Maar bij nadere beschouwing komen er niet twee maar drie groepen tevoorschijn. Ten eerste de voorstanders van volledige solidariteit, bestaande uit Griekenland, Italië, Polen, Roemenië en Spanje. Dan een groep fervente tegenstanders: Finland, Nederland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk. En tot slot een tussengroep met Denemarken, Frankrijk, Duitsland, Hongarije en Litouwen. Die tussengroep is qua geografische samenstelling diverser dan de andere twee groepen en bevat ook de grootste lidstaten (Duitsland en Frankrijk).

Solidariteit en ervaren winst of verlies

Ons onderzoek vergelijkt hoe respondenten hun eigen land zien - als netto-ontvanger of nettobetaler van een hypothetisch Europees noodfonds. We vergelijken hun steun voor Europese solidariteit in twee verschillende scenario’s: een schuldencrisis en een pandemie. De resultaten komen volledig overeen met de moreel-risico-theorie: respondenten ondersteunen grensoverschrijdende schuldverlichting binnen de EU als zij denken dat hun eigen land daar mogelijk baat bij heeft en vice versa. Slechts twee landen passen niet in het patroon: Litouwse en Hongaarse respondenten zijn tegen steun aan lidstaten met hoge schulden, ook al zien zij hun eigen land als netto-ontvanger van solidariteit.

Europese solidariteit hangt dus mede af van het onderwerp. Dat draagvlak en ervaren nettowinst positief gecorreleerd zijn, komt overeen met de moreel-risico-visie: wie meer uit solidariteit haalt, steunt deze meer. Tegelijkertijd kun je solidariteit ook positiever interpreteren als iets wederkerigs: wie verwacht er meer uit te halen, is bereid meer terug te geven.

Drijfveren voor solidariteit

Wat motiveert Europese burgers om middelen te delen met mensen uit andere lidstaten?

De antwoorden op deze vragen wijzen op een brede voorkeur voor wederkerige solidariteit: gemiddeld 40% van de ondervraagden noemt wederkerigheid als motief, 24% denkt dat het moreel juist is en slechts 13% gelooft in een gedeelde identiteit. Wederkerigheid biedt dus een meer solide basis voor solidariteit in een grote heterogene (Europese) gemeenschap als de onze dan morele plicht of identiteit.

Opvallend is dat de twee landen waar identiteit de eerste of tweede optie is, Frankrijk en Duitsland zijn. Verder is het verzet tegen solidariteit (‘we moeten andere Europeanen niet helpen’) laag, variërend van 5% in Griekenland tot 15% in Frankrijk, Zweden en Nederland; de rest zit daartussen. Alleen het Verenigd Koninkrijk wijkt sterk af van het algemene patroon. De Britten geloven meer in moraliteit dan in wederkerigheid als motor van Europese solidariteit en hun gevoel van een gedeelde identiteit staat op een Europees dieptepunt.

Voorkeur voor permanente Europese oplossingen

We legden ook de vraag voor welke vorm een eventuele steun aan andere lidstaten moet krijgen: bilateraal, dus van de ene nationale overheid naar de andere, of centraal via gezamenlijke Europese instellingen. Het onderzoek laat zien dat Europeanen een algemene voorkeur hebben voor Europese oplossingen, en dat verschilt nauwelijks per type crisis.

Tussen landen zijn de verschillen groter, maar wederom niet volgens een simpele scheiding tussen noordwest en zuidoost. Zo is de steun voor Europese coördinatie laag in het zuinige Denemarken, wat misschien te verwachten is, maar ook in het katholieke Italië. Omgekeerd is het draagvlak voor gezamenlijke oplossingen zeer groot in zowel Duitsland als Spanje.

Uit ons onderzoek blijkt ook dat Europese burgers een voorkeur hebben voor een permanent systeem van wederzijdse steun boven ad-hoc-oplossingen per geval. Wederom zijn de verschillen groter tussen crises dan tussen landen. Weliswaar zijn zuidoostelijke landen over het algemeen meer dan noordwestelijke landen voor een permanent systeem, maar alleen het Verenigd Koninkrijk en Zweden zien meer heil in hulp op ad hoc-basis. Wel blijkt de steun voor ad hoc-oplossingen aanzienlijk hoger in kleine zuinige landen zoals Denemarken, Finland, Nederland en Zweden dan in andere EU-lidstaten.

Kortom: is de drempel van Europese solidariteit (al dan niet onder voorwaarden) eenmaal genomen, dan is er meer vertrouwen in het gezamenlijk organiseren, aansturen en coördineren daarvan dan een vorm van uni- of bilaterale steun op ad-hoc-basis.

Een uitgebreide versie van dit artikel is te lezen in het oktobernummer van 'Socialisme & Democratie', de periodieke uitgave van de Wiardi Beckman Stichting.

Lorenzo Cicchi is onderzoeksmedewerker bij het Robert Schuman Centre for Advanced Studies (RSCAS) en coördinator van het European Governance and Politics Programme (EGPP); Philipp Genschel is Joint Professor Europees openbaar beleid aan het European University Institute (EUI) en RSCAS; Anton Hemerijck is hoogleraar politieke wetenschappen en sociologie aan het EUI; Mohamed Nasr is promovendus aan het EUI en assistent-docent aan de Universiteit van Caïro.