Openbaarheid als kernwaarde

Als wij het tegenwoordig hebben over de ministeriële verantwoordelijkheid i, gaat het primair om de relatie tussen regering en parlement. Door de minister verantwoordelijk te maken, voor eigen beleid en voor het handelen van zijn ambtenaren, wordt zijn doen en laten voor het parlement controleerbaar gemaakt.

Toch zit er nog een belangrijker waarde onder die verantwoordingsrelatie. Want wat in de kern op het spel staat is niet de betrekking tussen regering en parlement, maar de relatie tussen overheid en bevolking. De laatste moet kunnen waarnemen of haar zorgen en verlangens daadwerkelijk in het politieke handelen worden gerepresenteerd. Voor het volk is de openbaarheid de eigenlijke kernwaarde. De ministeriële verantwoordelijkheid is daarvan het afgeleide.

Het is dan ook niet zo wonderlijk, dat de eerste democratische stelsels aan deze openbaarheid de hoogste waarde toekenden en de term verantwoordelijkheid er niet voorkwam. Dat geldt voor de Amerikaanse constitutie, maar het geldt evenzeer voor de constituties van steden en republiek ten tijde van onze eigen Bataafse Republiek (1796–1806). De macht werd bij de vorst weggehaald en kwam in handen van representanten van de burgerij, maar die verwierven slechts legitimiteit door hun bestuur in het openbaar uit te oefenen. Historicus Maarten Prak heeft dit leerproces mooi beschreven voor de stad ’s-Hertogenbosch in de eerste jaren na 1795.¹

In een latere fase van onze politieke geschiedenis bleek ook Thorbecke i een uitgesproken pleitbezorger van openbaarheid, bij voorbeeld in zijn beschouwing, ‘Over plaatselijke begrooting’,² uitgebracht in 1846 tijdens zijn lidmaatschap van de Leidse gemeenteraad. Zijn grootste ergernis was het gebrek aan ‘publiciteit’ waardoor het stadsbestuur ongezien zijn gang kon gaan en er van controle door de raad weinig of niets terecht kwam.

Dat voor ons openbaarheid van bestuur minder centraal staat dan verantwoordelijkheid heeft te maken met de omstandigheid dat in ons stelsel het koningschap niet is verdwenen maar in verbinding werd gebracht met het parlementaire stelsel. Daardoor kwam de nadruk te liggen op de vraag naar de verantwoordelijkheid en werd deze de garantie dat verantwoording tegelijk openbaarmaking inhield. Die vond zijn plek in de inlichtingenplicht van het huidige art. 68 van de Grondwet. Zo waarborgt verantwoordelijkheid ook in een constitutionele monarchie de openbaarheid.

In het ‘Ongevraagd advies’ dat recent is uitgebracht door de Afdeling advisering van de Raad van State wordt geen bijzondere aandacht aan de openbaarheid van bestuur gegeven. Die wordt geïntegreerd in beschouwingen over de inlichtingenplicht van de verantwoordelijke ministers. Daar is op zichzelf weinig tegen, al wordt aldus de bevolking buiten de deur geplaatst. De nadruk ligt op de rechten van Tweede en Eerste Kamer en op de problemen die het verkeer tussen regering en parlement op dit moment ondervindt.

Er is echter nog een andere politieke realiteit, gelegen in de totstandkoming van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Beetje rare wet eigenlijk, gelet op het beginsel van de inlichtingenplicht. Toch was die wet nodig, omdat burgers rechtstreeks kunnen worden getroffen door op hen gericht handelen van de overheid waarvoor het parlement niet per se veel belangstelling heeft. De Wob is echter een gewichtig instrument geworden voor de journalistiek om daden en verzuimen bij de overheid in de openbaarheid te brengen, eenvoudig door er alle journalistieke aandacht op te concentreren.

Vraag is dan ook of het zo erg is om vast te stellen, zoals in de Kamer vaak gebeurt, dat media dingen eerder weten dan de Tweede Kamer. Het zou pas ernstig zijn als de Kamer eerst geen antwoord krijgt op een vraag gesteld krachtens art. 68 Gw., waarna de journalist dat antwoord op basis van de Wob wel krijgt. De twee kanalen naar openbaarheid kunnen beter worden beschouwd als aan elkaar complementair; dan kan er ook wat meer ontspannen naar worden gekeken.

Zoals het ook maar de vraag is, of de Tweede Kamer altijd voorrang moet hebben als het om informatieverstrekking door regering of ministers gaat. Het gaat immers om openbaarmaking en daarvan is de bevolking de eigenlijke ontvanger en niet alleen het parlement. Daarover is, in navolging van de Tweede Kamer zelf, de Raad van State nog erg preuts.

Informatie is er niet om politiek mee te bedrijven maar om openbaar te maken.

Dit is de eerste in een serie van vier columns naar aanleiding van het Ongevraagd advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de ministeriële verantwoordelijkheid, ’s Gravenhage 15 juni 2020.

• 1) 

  Maarten Prak, Republikeinse veelheid, democratisch enkelvoud. Sociale verandering in het revolutietijdvak, ’s Hertogenbosch 1770–1820, Nijmegen: SUN 1999; Joris Oddens, Pioniers in schaduwbeeld. Het eerste parlement van Nederland 1796–1798, Nijmegen: Vantilt 2012.
• 2) 

  J.R. Thorbecke, Over plaatselijke begrooting, (1847), Den Haag: VNG 1947.

Dit artikel reflecteert op het Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid, dat de Raad van State op 15 juni 2020 publiceerde. Hoofdpunten hiervan en de volledige tekst zijn te lezen via onderstaande link.

Joop van den Berg is emeritus hoogleraar parlementair stelsel aan de Universiteit Maastricht.